Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
504, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008), promosso dal Tribunale di Torino nel procedimento
vertente tra C.M. e l'Istituto nazionale per la previdenza sociale
(INPS), con ordinanza del 31 ottobre 2008, iscritta al n. 13 del
registro ordinanze 2009, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 2009;
Visti gli atti di costituzione di C.M. e dell'INPS nonche' l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2010 il Giudice
relatore Maria Rita Saulle;
Uditi gli avvocati G. Sante Assennato per C.M. e A.R. per l'INPS
e l'Avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Torino, nel corso di un procedimento volto
al riconoscimento della contribuzione figurativa relativa a due
periodi di congedo obbligatorio per maternita' avvenuti fuori del
rapporto di lavoro, ha sollevato, con ordinanza del 31 ottobre 2008,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 504,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2008), per violazione degli artt. 3, 31 e 37 della Costituzione.
In punto di fatto il rimettente riferisce che la ricorrente nel
giudizio principale chiede la condanna dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) al ricalcolo della pensione di vecchiaia di
cui e' titolare dal 1° luglio 1995, tenendo conto dei periodi sopra
indicati, verificatisi nel 1961 e nel 1966, e utilizzabili, ai sensi
dell'art. 25, comma 2, del decreto legislativo 26 marzo 200l, n. 151
(Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e
sostegno della maternita' e della paternita', a norma dell'articolo
15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), nei termini della contribuzione
figurativa.
Il Tribunale osserva che l'art. 25, comma 2, del d.lgs. n. 151
del 2001, come anteriormente interpretato, consentiva il
riconoscimento della contribuzione in esame a chi era iscritto al
fondo pensioni lavoratori dipendenti e alle forme di previdenza
sostitutive ed esclusive dell'assicurazione generale obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti.
In particolare, la nozione di «iscritti» contenuta nel citato
art. 25, comma 2, era interpretata dalla giurisprudenza di
legittimita' e contabile, nonche' dalla circolare n. 102 del 31
maggio 2002 emessa dall'INPS, in senso atecnico e diretta a
ricomprendere tutte quelle persone la cui posizione contributiva era
gestita da un ente previdenziale, essendo irrilevante la circostanza
che al momento della domanda di riconoscimento della contribuzione
figurativa l'iscritto fosse in servizio o gia' pensionato.
Da cio' sarebbe conseguito, a parere del rimettente,
l'accoglimento della domanda proposta dalla ricorrente.
Il Tribunale rileva, pero', che l'intervenuto art. 2, comma 504,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244, ha stabilito che gli articoli
25 e 35 del decreto legislativo n. 151 del 2001 si applicano solo nei
confronti degli iscritti in servizio alla data di entrata in vigore
del medesimo decreto legislativo.
Tale mutamento del quadro normativo, a parere del rimettente,
comporta il rigetto della domanda proposta dalla ricorrente, in
quanto quest'ultima, al momento dell'entrata in vigore del decreto n.
151 del 2001 non era ne' in servizio, in quanto pensionata dal 1°
luglio 1995, ne' destinataria di trattamento piu' favorevole rispetto
a quello derivante dalla novella e da essa fatto salvo.
Il Tribunale rileva che la disposizione censurata, nel mutare
l'uniforme interpretazione dell'art. 25, non puo' essere considerata
norma interpretativa, ma innovativa con efficacia retroattiva, che fa
dipendere l'accredito figurativo da una circostanza fortunosa e del
tutto casuale e cioe' dal fatto che il richiedente sia in servizio in
un determinato giorno.
Il giudice a quo ritiene, pertanto, che l'art. 2, comma 504,
della legge n. 244 del 2007 si pone in contrasto con il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, il quale limita
e circoscrive le condizioni di ammissibilita' della legge
interpretativa, inibendone l'utilizzo ove la nuova norma, da un lato,
non possa in alcun modo essere ricondotta nell'ambito dei possibili
significati della disposizione interpretata e, dall'altro, si
appalesi decisamente irrazionale, per l'innovazione introdotta
surrettiziamente.
Altresi' violati sarebbero, sempre secondo il rimettente, gli
artt. 31 e 37 della Costituzione, che impongono al legislatore di
tutelare con misure adeguate la maternita' e, in particolare, la
donna lavoratrice.
2. - Si e' costituita la ricorrente nel giudizio principale
chiedendo che la Corte dichiari inammissibile o, nel merito, fondata
la questione sollevata dal Tribunale di Torino.
In via preliminare, la parte privata rileva che il rimettente non
ha esplorato la possibilita' di giungere ad una interpretazione
conforme a Costituzione della norma censurata, ritenendola, in
ragione del suo carattere innovativo, applicabile solo per il futuro.
In via subordinata, la ricorrente nel giudizio a quo osserva che,
qualora la norma dovesse intendersi meramente interpretativa, sarebbe
in contrasto con gli artt. 3, 31 e 37 della Costituzione per gli
stessi motivi esposti dal rimettente.
3. - Si e' costituito in giudizio l'INPS chiedendo che la
questione sollevata sia dichiarata infondata.
Quanto alla presunta violazione dell'art. 3 della Costituzione,
l'Istituto di previdenza rileva che la norma censurata si limita ad
attribuire uno dei possibili significati alla norma interpretata e,
quindi, non ha alcun valore innovativo con effetto retroattivo,
peraltro precluso alle sole norme in materia penale.
La difesa dell'INPS osserva che e' errata la premessa
argomentativa da cui muove il rimettente.
La disposizione censurata, infatti, non sarebbe intervenuta in
presenza di un consolidato indirizzo interpretativo, in quanto le
sentenze della Corte di cassazione richiamate nell'ordinanza di
rimessione sarebbero inconferenti, mentre quella della Corte dei
conti proverebbe l'esistenza di diverse letture del termine
«iscritti» contenuto nell'art. 25 del d.lgs. n. 151 del 2001, cosi'
come ulteriormente confermato dalla circolare n. 8 del 28 febbraio
2003 dell'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP).
L'INPS osserva, infine, che il rimettente ha affermato la
presunta irragionevolezza della norma censurata in modo apodittico,
comportando essa l'individuazione delle possibili destinatarie del
beneficio dell'accredito figurativo sulla base di un elemento del
tutto accidentale e cioe' dell'essere state in servizio il giorno
dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 151 del 2001.
Quanto alla presunta violazione degli artt. 31 e 37 della
Costituzione, l'INPS rileva che rientra nella discrezionalita' del
legislatore individuare i limiti di tutela della lavoratrice madre,
dovendo quest'ultimo contemperare tale esigenza di tutela con gli
altri interessi costituzionali coinvolti, tra i quali l'equilibrio
della spesa pubblica.
4. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la Corte dichiari la questione infondata.
La difesa erariale osserva che la disposizione censurata si
limita ad attribuire all'art. 25 del d.lgs. n. 151 del 2001 una delle
sue possibili letture, dissipando in tal modo i dubbi ermeneutici che
erano sorti in ordine alla sua applicazione, non essendo essa,
diversamente da quanto sostenuto dal rimettente, oggetto di un
univoco indirizzo interpretativo.
L'Avvocatura ritiene, pertanto, che la norma censurata non
contrasti con il principio di ragionevolezza e di affidamento,
assumendo a tal fine rilievo la circostanza che questa fa salvi i
trattamenti pensionistici piu' favorevoli gia' liquidati alla data
della sua entrata in vigore.
Per quanto attiene alla presunta violazione degli artt. 31 e 37
della Costituzione, la difesa erariale osserva che la norma censurata
non ha eliminato la contribuzione figurativa, ma si e' limitata a
regolarne alcuni aspetti afferenti alla sua disciplina, risultando in
tal modo espressione della discrezionalita' del legislatore nella
conformazione dei diversi istituti posti a tutela della maternita'.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Torino dubita, in riferimento agli artt. 3,
31 e 37 della Costituzione, della legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 504, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2008) nella parte in cui,
nell'interpretare l'art. 25 del decreto legislativo 26 marzo 2001, n.
151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela
e sostegno della maternita' e della paternita', a norma dell'articolo
15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), prevede che «Le disposizioni
degli articoli 25 e 35 del citato testo unico di cui al decreto
legislativo 26 marzo 2001, n. 151, si applicano agli iscritti in
servizio alla data di entrata in vigore del medesimo decreto
legislativo [...]».
2. - La questione non e' fondata.
E' necessario procedere alla ricostruzione del quadro normativo.
2.1 - I contributi figurativi sono riconosciuti all'assicurato
per i periodi nei quali non e' stata svolta attivita' lavorativa e,
quindi, non sono stati effettuati versamenti di contributi
obbligatori. I periodi di contribuzione figurativa sono computati ai
fini del calcolo del diritto alla pensione e del relativo importo.
Per l'accreditamento dei contributi figurativi sono riconosciuti,
tra gli altri, i periodi di gravidanza e puerperio.
In particolare, l'art. 14, comma 3, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 593 (Norme per il riordinamento del sistema
previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma
dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), al fine di
apprestare un'adeguata tutela alle lavoratrici madri, ha riconosciuto
l'accredito del contributo figurativo per i periodi di maternita'
obbligatoria ricadenti fuori dal rapporto di lavoro, ma dopo il 1°
gennaio 1994.
Il d.lgs. n. 151 del 2001, da un lato, ha abrogato l'art. 14,
riconoscendo il suddetto beneficio indipendentemente dalla
collocazione temporale del periodo di maternita' (art. 86);
dall'altro, ha previsto che «In favore dei soggetti iscritti al fondo
pensioni lavoratori dipendenti e alle forme di previdenza sostitutive
ed esclusive dell'assicurazione generale obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti, i periodi corrispondenti
al congedo di maternita' di cui agli articoli 16 e 17, verificatisi
al di fuori del rapporto di lavoro, sono considerati utili ai fini
pensionistici, a condizione che il soggetto possa far valere,
all'atto della domanda, almeno cinque anni di contribuzione versata
in costanza di rapporto di lavoro [...]» (art. 25, comma 2).
2.2 - Il dubbio di costituzionalita' avanzato dal Tribunale di
Torino presuppone l'esistenza, prima dell'intervento della norma
oggetto di censura, di un'univoca interpretazione, da parte della
giurisprudenza e della prassi amministrativa, del termine «iscritti»
contenuto nell'art. 25 del d.lgs. n. 151 del 2001, secondo la quale
tale termine era riferito sia ai soggetti in attivita' sia a quelli
gia' pensionati.
Sulla base di cio' il rimettente ritiene che la norma censurata,
laddove stabilisce che la contribuzione figurativa prevista dall'art.
25 e' riconosciuta solo agli iscritti in servizio alla data di
entrata in vigore del d.lgs. n. 151 del 2001, non puo' essere
considerata meramente interpretativa, ma pone una nuova disciplina
con carattere retroattivo in contrasto con il principio di
ragionevolezza, nonche' con gli artt. 31 e 37 della Costituzione.
2.3 - Tale costruzione si fonda su presupposti errati.
Le sentenze della Corte di cassazione (n. 22244 del 2004, n.
18273 del 2005, n. 15081 del 2008), richiamate nell'ordinanza di
rimessione, affrontano aspetti del tutto differenti da quello oggetto
del presente giudizio. Le indicate pronunce affermano, infatti, che
il beneficio dell'accredito figurativo per maternita', previsto
dall'art. 25 del d.lgs. n. 151 del 2001, spetta anche in relazione
agli eventi antecedenti al 1° gennaio 1994, essendo venuta meno la
limitazione temporale disposta dall'art. 14 del d.lgs. n. 503 del
1992 abrogato dall'art. 86 del d.lgs. n. 151 del 2001).
La sentenza della Corte dei conti n. 7 del 2006, riportata dal
giudice a quo, seppure pertinente al dubbio di costituzionalita'
sollevato, prova, in ragione della forma con la quale e' stata
adottata (Sezioni riunite - in sede giurisdizionale), l'esistenza di
diversi orientamenti interpretativi riferiti alla nozione di
«iscritti» contenuta nell'art. 25 del d.lgs. n. 151 del 2001.
Cio' e' confermato anche dalla prassi amministrativa: con la
circolare n. 102 del 31 maggio 2002, richiamata dal Tribunale, l'INPS
ha stabilito che, al fine del riconoscimento della contribuzione
figurativa, e' indifferente la circostanza se il richiedente al
momento della presentazione della domanda svolga, o meno, attivita'
lavorativa. A questa interpretazione si contrappone quella
dell'INPDAP che, con la circolare n. 8 del 28 febbraio 2003, ha
concesso il beneficio indicato a condizione che il richiedente fosse
iscritto attivo e, quindi, prestasse servizio al momento della
domanda.
In tale ultimo senso si e' successivamente espresso anche l'INPS,
con la circolare n. 100 del 14 novembre 2008.
2.4 - Ricostruito in tal modo il quadro applicativo dell'art. 25
del d.lgs. n. 151 del 2001, risulta che la norma censurata non si
pone in contrasto con l'indicato art. 3 della Costituzione, in quanto
essa ha natura interpretativa e non innovativa, atteso che la sua
portata precettiva e' compatibile, come dimostrato dai contrasti
interpretativi sopra descritti, rispetto alla sopra indicata
disciplina previgente.
Questa Corte ha costantemente affermato nella sua giurisprudenza
il principio secondo cui «Il legislatore puo' emanare norme che
precisino il significato di preesistenti disposizioni anche se non
siano insorti contrasti giurisprudenziali, ma sussista comunque una
situazione di incertezza nella loro applicazione, essendo sufficiente
che la scelta imposta rientri tra le possibili varianti di senso del
testo interpretato e sia compatibile con la sua formulazione»
(sentenza n. 170 del 2008).
2.5 - La norma censurata non contrasta, poi, con gli artt. 31 e
37 della Costituzione, in quanto non incide sull'an del diritto alla
pensione, ma solo marginalmente sul quantum; laddove il mancato
aumento del trattamento previdenziale goduto da chi, alla data di
entrata in vigore del d.lgs. n. 151 del 2001, gia' era in pensione,
non vale a far considerare tale emolumento insufficiente ai fini
della tutela imposta dalle norme costituzionali indicate.