Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 2,
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia del 26 ottobre 2006,
n. 19 (Disposizioni in materia di salute umana e sanita' veterinaria
e altre disposizioni per il settore sanitario e sociale, nonche' in
materia di personale), promosso dalla Corte d'appello di Trieste nel
procedimento vertente tra C. T. e l'Azienda Ospedaliera «Santa Maria
della Misericordia» con ordinanza del 1° settembre 2009, iscritta al
n. 262 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 42, 1ª serie speciale, dell'anno 2009;
Visto l'atto di intervento della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nella camera di consiglio del 10 febbraio 2010 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Ritenuto in fatto
1. - La Corte d'appello di Trieste, sezione II civile, con
ordinanza depositata il 1° settembre 2009 ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 2, della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 26 ottobre 2006, n. 19 (Disposizioni in
materia di salute umana e sanita' veterinaria e altre disposizioni
per il settore sanitario e sociale, nonche' in materia di personale),
in riferimento all'art. 117, comma terzo, della Costituzione e
all'art. 5, numero 16, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n.
1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
La questione e' stata sollevata nel corso di un giudizio civile
in grado di appello, promosso dalla signora C. T. avverso l'Azienda
Ospedaliera «Santa Maria della Misericordia» di Udine (poi, Azienda
Ospedaliera Universitaria di Udine "Santa Maria della Misericordia"),
per chiedere il risarcimento dei danni asseritamente subiti a seguito
dell'intervento chirurgico effettuato presso la struttura
ospedaliera, in data 21 agosto 1992.
1.1. - Il rimettente - dopo aver sinteticamente riassunto gli
atti di causa del giudizio di primo grado dinanzi al Tribunale di
Udine, conclusosi con la sentenza del 18-29 maggio 2006, n. 661, con
la quale il giudice adito ha dichiarato il difetto di legittimazione
passiva della Azienda Ospedaliera convenuta, compensando tra le parti
le spese di lite - rileva che, con atto di citazione notificato il 18
maggio del 2007, C. T. ha proposto appello avverso tale sentenza,
lamentando l'erroneita' della predetta statuizione, in particolare
facendo riferimento all'entrata in vigore dell'art. 15 della legge
regionale Friuli-Venezia Giulia 26 ottobre 2006, n. 19 (emanata dopo
il deposito della sentenza del Tribunale di Udine).
Tale norma regionale stabilisce che: «Dopo il comma 1 dell'art. 4
della legge regionale n. 21/2001, e' inserito il seguente: "1-bis.
Successivamente alla chiusura delle gestioni liquidatorie delle
soppresse unita' sanitarie locali, ogni e qualsiasi spesa accertata o
riconosciuta, anche in giudizio, per debiti oneri e risarcimento
danni relativa a tali gestioni fa carico ai bilanci delle aziende
sanitarie regionali subentrate alle unita' sanitarie locali soppresse
ed e' esclusa ogni legittimazione passiva, sostanziale e processuale
dell'amministrazione regionale, stante la diretta ed esclusiva
responsabilita' delle aziende sanitarie regionali per le passivita'
delle gestioni liquidatorie».
Ricorda, quindi, la Corte rimettente come l'intervento a seguito
del quale l'appellante afferma di aver riportato danni risale ad un
periodo antecedente all'emanazione del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), - decreto, antecedente alla costituzione delle Aziende
sanitarie locali (ASL) e delle Aziende Ospedaliere, che ha soppresso
le Unita' sanitarie locali (USL) - e rileva, altresi', come l'atto di
citazione di primo grado sia stato notificato all'Azienda Ospedaliera
dopo che la delibera della Giunta regionale del 13 dicembre 2002, n.
4319, aveva decretato la chiusura delle gestioni liquidatorie, a
decorrere dalla data del 31 dicembre dello stesso anno.
1.2. - Tutto cio' premesso, poiche' la questione di legittimita'
costituzionale del citato art. 15, comma 2, appare al rimettente
rilevante e non manifestamente infondata per contrasto con l'art.
117, terzo comma, Cost. e con l'art. 5 dello statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia, lo stesso ritiene di sollevarla
d'ufficio.
Infatti, secondo la Corte d'appello di Trieste, il carattere
risarcitorio del giudizio rende rilevante, ai fini della decisione,
la risoluzione della questione preliminare sulla legittimazione
passiva del convenuto nel processo di primo grado, poiche' - in caso
di eventuale accoglimento della domanda di risarcimento danni,
secondo quanto disposto dalla norma censurata - la responsabilita'
patrimoniale per i fatti di causa si collocherebbe in capo alle
aziende sanitarie di nuova istituzione, che hanno preso il posto
delle soppresse unita' sanitarie locali, e non in capo alla Regione.
1.3. - Per quanto, poi, concerne la non manifesta infondatezza,
il rimettente ricorda che questa Corte si e' gia' occupata della
questione di legittimita' costituzionale di altre norme regionali
analoghe alla presente.
Innanzitutto, con la sentenza n. 89 del 2000, la Corte
costituzionale ha affermato che «l'art. 6, comma primo, della legge
724/1994 - a norma del quale in nessun caso le Regioni possono far
gravare, direttamente o indirettamente, sulle neocostituite Aziende
Sanitarie i debiti facenti capo alle preesistenti USL - sebbene sia
norma a contenuto specifico e dettagliato, costituisce principio
fondamentale della legislazione nazionale, vincolante l'autonomia
finanziaria regionale in materia sanitaria, in quanto inserito in
un'azione complessiva a carattere generalizzato, volta a contenere il
disavanzo pubblico mediante misure che, con specifico riferimento
alla spesa sanitaria, incidono su tutti gli enti di autonomia a
statuto speciale e ordinario».
Quindi, prosegue la rimettente, con le successive sentenze n. 437
del 2005 e n. 116 del 2007, la Corte costituzionale si e' nuovamente
occupata di questioni analoghe e, sulla base dello stesso principio
stabilito nella precedente citata decisione, ha dichiarato,
rispettivamente, costituzionalmente illegittimi gli artt. 1 e 2,
comma primo, della legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26
(Estinzione delle gestioni liquidatorie in campo sanitario costituite
ai sensi dell'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n.
549), e l'art. 22, commi 1 e 2, della legge della Regione Calabria 26
giugno 2003, n. 8 (Provvedimento generale recante norme di tipo
ordinamentale e finanziario - collegato alla manovra di finanza
generale per l'anno 2003 - art. 3, comma 4, della legge regionale n.
8 del 2002).
A detta della Corte d'appello di Trieste, anche nel caso di
specie, sussisterebbe il legittimo dubbio che la disposizione
censurata - poiche' non sembra assicurare la richiesta separazione
tra la gestione liquidatoria delle passivita' risalenti alle USL
(anteriori al 31 dicembre 1994) e le attivita' poste in essere
direttamente dalle ASL, con conseguente mancata sottrazione alle
Aziende del peso delle passivita' precedenti la loro istituzione -
non sia conforme «ai principi fondamentali della legislazione statale
in materia di tutela della salute».
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte ha spiegato intervento il
Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia, eccependo
l'inammissibilita' e l'infondatezza della questione.
2.1. - Dopo aver sintetizzato i termini della questione e
ricostruito il quadro normativo di riferimento, l'interveniente
ricorda quella giurisprudenza costituzionale relativa a questioni
analoghe, che avvalorerebbe la tesi dell'infondatezza della presente
questione (in particolare la sentenza n. 89 del 2000).
Infatti, la Corte costituzionale, con la ricordata decisione, ha
giudicato infondata la questione relativa a due norme della Regione
Basilicata, le quali, «in modo del tutto simile all'art. 9, co. 2, 1.
FVG 12/1994, prevedevano il subentro delle aziende sanitarie locali
nei procedimenti amministrativi in corso e nei rapporti giuridici
attivi e passivi gia' posti in essere dalle unita' sanitarie locali
preesistenti», negando il contrasto tra tali disposizioni e l'art. 6,
comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), sulla base della
considerazione che la Regione, comunque, aveva «previsto, proprio in
attuazione dell'art. 6 della legge n. 724 del 1994, un regime
speciale per tutti i rapporti di debito e di credito risultanti alla
fine del 1994 e facenti capo alle soppresse unita' sanitarie locali;
regime che si concretizza non solo nella istituzione di una
cosiddetta "gestione a stralcio" o liquidatoria, ma soprattutto nella
separata rilevazione dei predetti rapporti nei capitoli di bilancio,
la quale doveva appunto "garantire la non interferenza
economico-finanziaria della pregressa gestione sulla gestione
corrente della nuova Azienda sanitaria u.s.l."». Tutto cio', in
quanto obiettivo della riforma, secondo la difesa regionale, e'
quello di garantire alle nuove Aziende sanitarie bilanci non gravati
da debiti pregressi.
Ora, sempre secondo la difesa della Regione Friuli-Venezia Giulia
(che in proposito ricorda gli specifici interventi normativi al
riguardo), questo obiettivo era ed e' realizzabile sia attraverso la
previsione dell'imputazione diretta di quei debiti alla Regione, sia
attraverso la previsione di una posta di bilancio a stralcio che -
ferma la legittimazione passiva delle singole aziende - non venga a
farli concretamente gravare sui bilanci delle stesse a partire
dall'intervento che ha riformato l'articolazione del sistema
sanitario.
Il problema, quindi, non sarebbe e non e' quello
dell'illegittimita' costituzionale della norma censurata, bensi'
quello della rispondenza o meno della soluzione adottata alla ratio
della riforma statale nel senso evidenziato dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 89 del 2000.
Pertanto, sempre secondo l'interveniente, l'elemento essenziale
per decidere se la norma regionale denunciata debba essere o meno
dichiarata incostituzionale, consisterebbe nel verificare se «i
debiti accertati con la gestione liquidatoria facciano capo alla
Regione, non rilevando il fatto che, "a regime", resti la
responsabilita' delle aziende sanitarie per i debiti non ancora
accertati».
2.2. - Nell'atto di intervento si fa presente, altresi', che -
sulla base di quanto disposto dall'art. 1, comma 144, della legge 23
dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), il Servizio sanitario regionale e' finanziato, in
Friuli-Venezia Giulia, direttamente dalla Regione, contrariamente a
quanto previsto in altre Regioni.
Di conseguenza, anche nel caso in cui il citato art. 6, comma 1,
della legge n. 724 del 1994 intendesse escludere in assoluto e a
tempo indeterminato la responsabilita' delle Aziende sanitarie, «la
differenza tra la norma impugnata e quella statale non implicherebbe
un diverso centro di imputazione della spesa ma solo un diverso
centro di imputazione giuridica della responsabilita'. Infatti, in
base alle norme di cui agli artt. 11 ss. l.r. 49/1996, ogni eventuale
debito accertato successivamente alla chiusura delle gestioni
liquidatorie gravera' sempre, sia pure indirettamente, sulla finanza
regionale.».
Sulla base di tali argomentazioni, la difesa regionale insiste
per una declaratoria di infondatezza della presente questione,
ricordando ancora che quanto previsto dall'art. 6, comma 1, della
legge n. 724 del 1994 (e' citata la sentenza n. 416 del 1995 della
Corte costituzionale) «rappresenta un intervento eccezionale e
temporaneo, in un quadro finanziario di emergenza, che va inserito in
un'azione complessiva, a carattere generalizzato, volta a contenere
il disavanzo pubblico, mediante misure che, con specifico riferimento
alla spesa sanitaria, incidono su tutti gli enti di autonomia a
statuto speciale e ordinario (sentenze nn. 222 del 1994 e 357 del
1993)» (cosi' la sentenza n. 89 del 2000, citata nell'ordinanza) -
affermazione questa che, sempre secondo la Regione interveniente,
risulterebbe dirimente per un'esatta valutazione del contrasto tra la
norma censurata ed il principio espresso dalla norma statale.
3. - In prossimita' della camera di consiglio, la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha depositato una memoria nella quale -
riportandosi a quanto dedotto ed eccepito nell'atto di costituzione -
ribadisce l'infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale della norma impugnata.
3.1. - La difesa regionale sottolinea che, in base alla normativa
statale, le Regioni sono tenute a finanziare solamente i debiti che
siano stati accertati «dalle gestioni liquidatorie e ritualmente
comunicati ma non ogni altro debito, seppur attinente ad un rapporto
obbligatorio sorto sotto la pregressa gestione delle Usl».
Ad ulteriore sostegno della sua tesi, la difesa regionale
sottolinea come la stessa Corte costituzionale, recentemente, con la
sentenza n. 341 del 2009 (di cui riporta ampi stralci relativamente
al punto 6 del Considerato in diritto), avrebbe sancito il principio
secondo il quale lo Stato non «ha titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario che definiscano le modalita' di
contenimento di una spesa sanitaria che e' interamente sostenuta» da
una Regione speciale.
Con tale decisione la Corte ha ritenuto fondata la questione di
legittimita' costituzionale sollevata dalla Provincia autonoma di
Trento relativamente all'art. 61, comma 14, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, disposizione che
prevedeva la riduzione dei compensi di dirigenti e sindaci delle
strutture sanitarie, per devolvere gli stessi «al finanziamento dei
rispettivi servizi sanitari regionali, per finanziare l'eventuale
abolizione del ticket».
Tale conclusione, per la difesa regionale, dovrebbe applicarsi
anche al caso di specie, essendo la Regione Friuli-Venezia Giulia una
Regione a statuto speciale che, come gia' ricordato, provvede
autonomamente, dal 1997, per quello che riguarda le spese del
servizio sanitario regionale e che «ha applicato l'art. 6, comma 1,
(come illustrato nella memoria di costituzione) nella fase
transitoria del passaggio dalle USL alle ASL, ma [che] non puo'
considerarsi soggetta ad un vincolo a tempo indeterminato, dato che
autofinanzia il proprio servizio sanitario».
3.2. - Inoltre, sulla base delle sopra esposte considerazioni, la
Corte Costituzionale - nel caso non intendesse accogliere
un'interpretazione «adeguatrice» ritenendo, come richiesto, la citata
norma statale non vincolante per la Regione dopo il 1997 - potrebbe,
secondo la Regione, autorimettersi la questione di costituzionalita'
dell'art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994, nella parte in cui
si applica alla Regione Friuli-Venezia Giulia.
Difatti, - prosegue l'interveniente - la questione non sarebbe
irrilevante, ne' manifestamente infondata. Relativamente alla
rilevanza, tale norma funge da parametro interposto nel presente
giudizio e la stessa non sarebbe neanche manifestamente infondata,
poiche' - sempre a detta della Regione - l'art. 6, comma 1,
violerebbe sia l'autonomia finanziaria regionale (artt. 48 e seguenti
dello statuto), sia l'autonomia legislativa regionale nella materia
della sanita' (art. 117, terzo comma, Cost. in combinato disposto con
l'art. 10 della 1egge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante
«Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione»), in
quanto il limite posto dalla norma statale, imponendo uno specifico
centro di imputazione della responsabilita', verrebbe ad incidere
sulla spesa regionale, senza che lo Stato possa, in tal caso,
invocare come titolo il potere di coordinamento della finanza
pubblica.
Pertanto, per questi motivi, la Regione Friuli-Venezia Giulia
conclude chiedendo alla Corte una declaratoria di infondatezza della
questione e, in subordine, di sollevare questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 1, penultimo periodo, della legge
n. 724 del 1994, nella parte in cui si applica alla Regione
Friuli-Venezia Giulia.
Considerato in diritto
1. - Con ordinanza depositata il 1° settembre 2009, la Corte
d'appello di Trieste, sezione II civile - nel corso di un giudizio
civile in grado di appello, promosso dalla signora C. T. avverso
l'Azienda Ospedaliera «Santa Maria della Misericordia» di Udine (poi,
Azienda Ospedaliera Universitaria di Udine «Santa Maria della
Misericordia»), per chiedere il risarcimento dei danni asseritamente
subiti a seguito dell'intervento chirurgico effettuato presso la
struttura ospedaliera, in data 21 agosto 1992 - ha sollevato
d'ufficio, in riferimento all'art. 117, comma terzo, della
Costituzione e all'art. 5, numero 16, della legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma
2, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia del 26 ottobre
2006, n. 19 (Disposizioni in materia di salute umana e sanita'
veterinaria e altre disposizioni per il settore sanitario e sociale,
nonche' in materia di personale).
Secondo la Corte d'appello rimettente la disposizione censurata,
non assicurando la separazione tra le gestioni liquidatorie delle
pregresse unita' sanitarie locali (USL) e le attivita' poste in
essere direttamente dalle nuove aziende sanitarie locali (ASL) - con
conseguente imputazione a queste ultime delle passivita' precedenti
alla loro istituzione - violerebbe i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di tutela della salute, poiche' la
potesta' legislativa concorrente della Regione in materia di sanita'
deve essere esercitata «con l'osservanza dei limiti generali indicati
nell'art. 4 [dello statuto] ed in armonia con i principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato».
2. - La questione e' fondata.
2.1. - Questa Corte ha gia' esaminato questioni di legittimita'
costituzionale analoghe a quella oggi sottoposta al suo vaglio,
relativamente ad alcune disposizioni di leggi regionali che erano
state censurate proprio per aver individuato nelle aziende sanitarie
locali, istituite a norma del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), i soggetti
passivi dei rapporti obbligatori sorti a carico delle soppresse
unita' sanitarie locali, stabilendo anche il subentro delle nuove ASL
in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi gia' posti in essere
dalle pregresse USL.
Nelle precedenti questioni, come nell'attuale, la censura era
motivata dal contrasto delle disposizioni regionali impugnate con
l'art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), il quale prescrive che in
nessun caso le Regioni possono far gravare, direttamente o
indirettamente, sulle neocostituite aziende i debiti pregressi
facenti capo alle preesistenti unita' sanitarie locali, dovendo a tal
fine le Regioni stesse predisporre apposite «gestioni a stralcio»,
individuando, altresi', l'ufficio responsabile delle medesime.
Relativamente al citato art. 6, la Corte, nelle precedenti
sentenze (sentenza n. 116 del 2007, n. 435 del 2005 e n. 416 del
1995) ha affermato - come del resto ricordato anche dallo stesso
rimettente - che tale disposizione, sebbene sia norma a contenuto
specifico e dettagliato, «e' da considerare per la finalita'
perseguita, in "rapporto di coessenzialita' e di necessaria
integrazione" con le norme-principio che connotano il settore
dell'organizzazione sanitaria locale, cosi' da vincolare l'autonomia
finanziaria regionale in ordine alla disciplina prevista per i
"debiti" e i "crediti" delle soppresse unita' sanitarie locali».
2.3. - L'art. 15, comma 2, della legge regionale Friuli-Venezia
Giulia n. 19 del 2006 non realizza quella impermeabilita' fra
patrimonio della ASL e situazione debitoria della pregressa USL tale
da rispettare il vincolo normativo per il quale in nessun caso i
debiti delle USL debbono gravare sulle nuove ASL, ne' il legislatore
regionale ha previsto strumenti normativi idonei «rispetto ai
pregressi rapporti di credito e di debito delle soppresse unita'
sanitarie locali», tali da consentire «ad uno stesso soggetto - che
pure subentrava nella loro posizione giuridica - ossia alle nuove
aziende sanitarie locali, di evitare ogni confusione tra le diverse
masse patrimoniali, in modo da tutelare i creditori, ma, nello stesso
tempo, da escludere ogni responsabilita' delle stesse aziende
sanitarie in ordine ai predetti debiti» (sentenza n. 89 del 2000).
Si tratta di principi che debbono applicarsi anche nel caso di
specie, dato che lo statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia (legge cost. 31 gennaio 1963, n. 1) prevede, al numero 16 del
comma unico dell'art. 5, che la competenza legislativa in materia di
«igiene e sanita', assistenza sanitaria ed ospedaliera» e' attribuita
alla Regione «Con l'osservanza dei limiti generali indicati nell'art.
4 ed in armonia con i principi fondamentali stabiliti dalle leggi
dello Stato». A cio' si aggiunge che questa Corte ha gia' precisato
(sentenza n. 134 del 2006) che la disposizione normativa che
conferisce la competenza legislativa in materia alla suddetta Regione
autonoma ha una portata meno ampia rispetto a quella relativa alla
«tutela della salute» contenuta nel terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione. Pertanto, questa Corte ha ritenuto che, data la
maggiore «estensione» che questa ultima disposizione garantisce,
debba applicarsi quanto previsto nell'art. 10 della legge cost. 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), vale a dire «La riconduzione delle attribuzioni [del
soggetto] ad autonomia speciale in materia sanitaria all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione». Ne consegue che, pur considerando
la piu' ampia estensione della competenza legislativa che le viene
riconosciuta, la Regione non puo' contravvenire ai principi
fondamentali della legislazione statale in materia, previsti, per
cio' che riguarda la presente questione, dal citato art. 6 della
legge n. 724 del 1994.
Va quindi dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
15, comma 2, della legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 19 del
2006, nella parte in cui non assicura la separazione tra la gestione
liquidatoria delle passivita' anteriori al 31 dicembre 1994,
risalenti alle USL, e le attivita' poste in essere direttamente dalle
ASL, conseguentemente non sottraendo le Aziende al peso delle
passivita' precedenti la loro istituzione.