Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Liguria 16 febbraio 2009, n. 1 recante «Istituzione del Gruppo
Europeo di Cooperazione Territoriale (GECT) Euroregione Alpi
Mediterraneo», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso spedito per la notifica il 27 aprile 2009, depositato in
cancelleria il 5 maggio 2009 ed iscritto al n. 30 del registro
ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2010 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Orlando Sivieri per la
Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
spedito per la notifica il 27 aprile 2009, depositato il successivo 5
maggio, ha proposto questione di legittimita' costituzionale, in via
principale, della legge della Regione Liguria 16 febbraio 2009, n. 1,
pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Liguria 25 febbraio
2009, n. 4, parte prima, recante «Istituzione del Gruppo Europeo di
Cooperazione Territoriale (GECT) Euroregione Alpi Mediterraneo», per
contrasto con gli artt. 97, 117, 118 della Costituzione e, in
particolare, dell'art. 1, comma 1 e 2, comma 2, lettere b) e d),
della medesima legge, per contrasto con l'art. 117, primo comma della
Costituzione.
2. - Il ricorrente premette che la legge regionale impugnata e'
stata emanata con la dichiarata finalita' di favorire una «strategia
congiunta di sviluppo economico e sociale e di promozione comune nei
confronti delle Istituzioni europee, al fine di rafforzare i legami,
politici, economici sociali e culturali delle rispettive
popolazioni».
A questo fine, viene previsto che la Regione Liguria partecipi
alla costituzione, ai sensi del Regolamento CE n. 1082/2006 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, di un Gruppo
Europeo di Cooperazione Territoriale (GECT), avente sede in Francia,
denominato «Euroregione Alpi Mediterraneo», attraverso la stipula di
una Convenzione e di uno Statuto, allegati alla legge, che ne
disciplinano l'organizzazione ed il funzionamento.
2.1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ritiene che la
legge regionale sia illegittima, in primo luogo, per violazione del
principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 117 e 118,
Cost., nonche' per violazione dell'art. 97, della Costituzione.
La difesa erariale espone che il regolamento CE n. 1082/2006
(d'ora in avanti "Regolamento"), il quale ha introdotto
nell'ordinamento comunitario l'istituto del Gruppo Europeo di
Cooperazione Territoriale (d'ora in poi GECT), ha previsto, tra
l'altro, che il GECT ha personalita' giuridica, secondo la
legislazione dello Stato membro nel quale si stabilisce la sede
sociale e che ha l'obiettivo di facilitare e promuovere la
cooperazione transfrontaliera e la cooperazione territoriale tra i
suoi membri, al fine esclusivo di rafforzare la coesione economica e
sociale (art. 1).
L'art. 4, paragrafo 2, del regolamento impone, inoltre, il dovere
di notifica allo Stato, da parte dei potenziali membri,
dell'intenzione di costituire o partecipare al GECT. Tale notifica
viene configurata come una richiesta di autorizzazione, in quanto lo
Stato membro, «tenuto conto della sua struttura costituzionale», puo'
decidere se autorizzare o meno la costituzione o partecipazione al
GECT, entro tre mesi dalla ricezione della domanda di autorizzazione.
Lo Stato membro, inoltre, e' chiamato a designare le autorita'
competenti a ricevere le notifiche e i documenti.
In data 27 gennaio 2009, la Regione Liguria, in applicazione
analogica dell'art. 6, comma 2, della legge 5 giugno 2003 n. 131,
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), nelle more dell'approvazione
delle disposizioni nazionali di attuazione del regolamento, ha
provveduto a notificare al Dipartimento affari regionali la sua
adesione al GECT.
Il ricorrente ricorda in proposito che il Consiglio di Stato, con
parere n. 3665/2007 reso nell'Adunanza del 9 ottobre 2007, si era
espresso negativamente su uno schema di regolamento governativo teso
a dare attuazione al regolamento comunitario, ritenendo inadeguata la
fonte di rango secondario. Alla luce di cio', le disposizioni di
attuazione del regolamento sono, quindi, state inserite nel disegno
di legge comunitaria 2008, approvato in prima lettura dal Senato il
17 marzo 2009 al momento della redazione del ricorso.
Cio' posto, la difesa erariale assume che, disciplinando con
legge la partecipazione alla costituzione del GECT prima della
conclusione del procedimento mediante il quale il Governo avrebbe
dovuto autorizzarne la partecipazione, la Regione Liguria avrebbe
violato il principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 117 e
118 della Costituzione ed il principio di ragionevolezza,
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione di cui
all'art. 97 della Costituzione, in relazione all'art. 16, paragrafo
1, del Regolamento, il quale prevede che gli Stati membri adottino le
disposizioni che reputano opportune per assicurare l'effettiva
applicazione del regolamento stesso.
Infatti, la legge regionale non conterrebbe alcuna disposizione
di sospensione degli effetti in attesa della prevista autorizzazione,
limitandosi, l'art. 4, a disporre che la partecipazione della Regione
Liguria al «GECT Euroregione Alpi Mediterraneo» debba intendersi
«perfezionata a conclusione delle procedure statali di approvazione
previste dal regolamento CE n. 1082/2006 del Parlamento europeo e del
Consiglio».
2.2. - Il ricorrente deduce, inoltre, la violazione dell'art.117,
primo comma, della Costituzione, in virtu' del quale la potesta'
legislativa deve essere esercitata dalle Regioni nel rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
In primo luogo, infatti, l'art. 1, comma 1, della legge
regionale, nel quale sono indicati tra gli obiettivi della Regione
Liguria e delle altre regioni il rafforzamento dei «legami politici,
economici, sociali e culturali», avrebbe ampliato le competenze
assegnate al GECT dal Regolamento, che agli artt. 1, paragrafo 2, e
7, paragrafo 2, limita gli obiettivi ed i compiti del
GECT«all'agevolazione e alla promozione della cooperazione
territoriale ai fini del rafforzamento della coesione economica e
sociale».
Inoltre, l'art. 2, comma 2, alle lettere b) e d), prevedendo
rispettivamente tra i compiti del GECT la «promozione degli interessi
dell'Euroregione presso gli Stati e le istituzioni europee» e la
«adesione ad organismi, associazioni e reti conformi agli obiettivi
del GECT», si porrebbe in contrasto con il citato art. 7 del
Regolamento, che limita invece le attivita' del GECT alla «attuazione
di programmi o progetti di cooperazione territoriale cofinanziati
dalla Comunita'».
3. - Si e' costituita nel giudizio la Regione Liguria, in persona
del Presidente della Giunta Regionale pro-tempore, con atto
depositato il 4 giugno 2009, deducendo l'infondatezza delle censure e
chiedendone il rigetto.
La difesa regionale premette che la volonta' di costituire
l'Euroregione si era gia' manifestata nel 2005 e si era concretizzata
con la firma di una dichiarazione di intenti nel 2006 e con un
successivo protocollo di intesa firmato il 18 luglio 2007. Tuttavia,
mentre lo Stato francese aveva gia' provveduto ad adottare le norme
nazionali in materia, quello italiano non aveva ancora adottato una
simile normativa.
3.1. - Cio' premesso, la Regione Liguria, quanto alla violazione
del principio di leale collaborazione e di buon andamento ed
imparzialita' dell'amministrazione, assume di non aver inteso
sostituirsi allo Stato in materia di approvazione della
partecipazione al GECT, posto che l'art. 4 della legge impugnata, in
virtu' del quale la partecipazione al GECT deve intendersi
perfezionata a conclusione delle procedure statali di approvazione
previste dal regolamento, non lascia dubbi sul riconoscimento delle
prerogative statali in materia. Sarebbe, dunque, ingiustificata la
preoccupazione del ricorrente per l'assenza di una clausola di
sospensione degli effetti, in attesa dell'autorizzazione alla
costituzione del GECT.
3.2. - In relazione, poi, alla violazione dell'art. 117, comma 1,
da parte dell'art. 1, comma 1, della legge impugnata, la difesa
regionale replica ricordando che da oltre vent'anni le
amministrazioni regionali proponenti il GECT promuovono lo sviluppo
economico e sociale congiunto dei propri territori, attraverso
l'efficace utilizzazione dei fondi strutturali, ed in particolare dei
fondi di cooperazione territoriale. Tale forma di cooperazione
favorirebbe, evidentemente, non solo le relazioni economiche e
sociali, ma anche quelle politiche ed istituzionali, sempre nel
rispetto della legislazione nazionale. Del resto, l'articolo 158 del
Trattato CE (nella versione in vigore fino al 30 novembre 2009, ora
art. 174 TFUE), collegherebbe la coesione economica e sociale allo
«sviluppo armonioso dell'insieme della Comunita'», e tale sviluppo
produrrebbe innegabili ricadute anche di tipo politico, senza che
cio' abbia quella "portata sovversiva" che lo Stato sembra lamentare.
3.3. - Infine, la Regione Liguria afferma che le medesime
considerazioni possono svolgersi anche con riguardo alla censura
relativa all'art. 2, comma 2, lettere b) e d), norma della quale lo
Stato opera un'interpretazione «eccessivamente restrittiva». A
sostegno di cio', la difesa regionale ricorda che molte Convenzioni
di GECT gia' approvate dagli Stati membri, conterrebbero norme
analoghe, come nel caso dell'Eurometropole Lille-Kortrijk-Tournai e
del Dunkirque-Cote d'Opale-West Flanderen, dove si prevedono fra i
compiti quello di «assicurare la rappresentanza e la concertazione
politica del territorio» e, addirittura, la rappresentanza del
territorio verso terzi «a scala regionale, nazionale, europea».
4. - In data 2 febbraio 2010, la Regione Liguria ha depositato
una memoria, nella quale, fermo restando quanto gia' argomentato in
sede di intervento, ribadisce gli argomenti in favore
dell'infondatezza della questione.
In particolare la Regione deduce che per l'adesione al GECT,
attesa la mancanza degli adempimenti di parte statale per il
recepimento del regolamento, era stata fatta applicazione delle
disposizioni dell'art. 6, comma 2, della legge 5 giugno 2003 n.
131(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), il quale prevede la
possibilita' di «concludere con enti territoriali interni ad altro
stato, intese dirette a favorire il loro sviluppo economico, sociale
e culturale, dandone comunicazione prima della firma alla Presidenza
del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli affari regionali -
DAR - ed al Ministero per gli affari esteri, ai fini delle eventuali
osservazioni di questi ultimi e dei Ministeri competenti entro i
successivi trenta giorni, decorsi i quali le regioni possono
sottoscrivere l'intesa».
La legge regionale impugnata, in particolare, non avrebbe voluto
(ne' potuto), anticipare l'operativita' dell'istituto «GECT» rispetto
agli atti autorizzatori di parte statale, come sarebbe evidente non
solo dalla formulazione dell'art. 4, ma anche dall'attivazione della
procedura ex art. 6, comma 2, legge n. 131 del 2003.
Cio' posto, la Regione ricorda che, a seguito di un incontro
tecnico tra le tre regioni interessate ed i rappresentanti del DAR,
veniva redatto un nuovo testo concordato di Statuto e Convenzione, a
cui ha poi fatto seguito l'autorizzazione statale alle regioni a
partecipare al GECT «Euroregione Alpi Mediterraneo», pervenuta alla
Liguria con nota del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri, prodotto in atti.
Inoltre, la nuova convenzione ed il nuovo statuto sono stati
inseriti dalla Regione Liguria in un disegno di legge modificativo
della legge regionale n. 1 del 2009.
Il nuovo testo di legge, con gli allegati Statuto e Convenzione,
sarebbe in grado di superare le ragioni dell'impugnazione, in quanto
nell'articolo 1, comma 1 della legge regionale n. 1 del 2009 e
nell'articolo 6, comma 1 della Convenzione e dello Statuto, viene
soppressa la parola «politici», mentre all'art. 2, comma 2, alla
lettera d), si precisa che gli obiettivi del GECT sono di
«cooperazione territoriale».
Sulla base di queste considerazioni e delle intervenute
modifiche, la Regione ritiene che ogni preoccupazione sull'utilizzo
dello strumento del GECT a fini esorbitanti dagli obiettivi ad esso
assegnato dal regolamento sia da ritenere infondata.
Conseguentemente si chiede che venga dichiarata la cessazione
della materia del contendere o, in subordine, che l'impugnativa sia
respinta in quanto infondata.
5. - All'udienza del 24 febbraio 2010 il Presidente del Consiglio
dei Ministri ha ribadito le conclusioni di cui al ricorso, mentre la
Regione Liguria ha insistito per la dichiarazione di cessazione della
materia del contendere, producendo copia della legge regionale 15
febbraio 2010, n. 2, recante «disposizioni di adeguamento della
normativa regionale», pubblicata nel B.U. 17 febbraio 2010, n. 2.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, in primo
luogo, della legittimita' costituzionale della legge della Regione
Liguria 16 febbraio 2009, n. 1, recante «Istituzione del Gruppo
Europeo di Cooperazione Territoriale (GECT) Euroregione Alpi
Mediterraneo», per contrasto con gli artt. 97, 117, 118 della
Costituzione.
La legge impugnata avrebbe violato il principio di leale
collaborazione (artt. 117 e 118 della Costituzione), nonche' il
principio di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione), in quanto la
Regione Liguria avrebbe disciplinato la partecipazione alla
costituzione del GECT prima della conclusione del procedimento
mediante il quale il Governo avrebbe dovuto autorizzarne la
partecipazione, a norma dell'art. 16, paragrafo 1, del Regolamento CE
n. 1082/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio
2006, senza peraltro prevedere alcuna sospensione degli effetti in
attesa del provvedimento autorizzatorio.
2. - La questione non e' fondata.
3. - Questa Corte ha gia' affermato che l'esercizio
dell'attivita' legislativa sfugge alle procedure di leale
collaborazione (sentenze n. 249 del 2009 e n. 159 del 2008) e che non
risulta individuabile un fondamento costituzionale di un simile
obbligo (sentenza n. 196 del 2004).
Pertanto, non puo' ritenersi che la legge regionale impugnata sia
illegittima per la mancata tempestiva interlocuzione con lo Stato,
nell'ambito del procedimento autorizzatorio previsto dal regolamento
europeo.
Inoltre, con riguardo ai principi di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.), va osservato che l'art. 4 della
legge, prevedendo che la partecipazione al GECT «si deve intendere
perfezionata a conclusione delle procedure statali di approvazione
previste dal Regolamento CE n. 1082/2006 del Parlamento europeo e del
Consiglio», contiene una sostanziale sospensione degli effetti legati
all'adesione, peraltro in coerenza con le disposizioni cogenti
contenute nel citato regolamento. Sicche' non puo' ritenersi che la
Regione abbia proceduto a dare attuazione alla normativa comunitaria
prima che lo Stato ne abbia disposto la trasposizione nel proprio
ordinamento. Cio' in effetti e' avvenuto, con gli artt. 46, 47 e 48,
della legge 7 luglio 2009, n. 88 (Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita'
europee - Legge comunitaria 2008) e con il D.P.C.M. 6 ottobre 2009,
recante «istituzione del registro dei Gruppi europei di cooperazione
territoriale (GECT)».
4. - Viene, poi, censurato l'art. 1, comma 1, della legge
regionale, che, indicando tra gli obiettivi della Regione Liguria e
delle altre Regioni il rafforzamento dei «legami politici, economici,
sociali e culturali», amplia in tal modo le competenze assegnate al
GECT dal regolamento CE n. 1082/2006, che agli artt. 1, paragrafo 2,
e 7, paragrafo 2, limita gli obiettivi ed i compiti del GECT
«all'agevolazione e alla promozione della cooperazione territoriale
ai fini del rafforzamento della coesione economica e sociale», in
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in virtu'
del quale la potesta' legislativa deve essere esercitata dalle
Regioni nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario.
4.1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha, infine,
censurato l'art. 2, comma 2, che, prevedendo rispettivamente alle
lettere b) e d), tra i compiti del GECT la «promozione degli
interessi dell'Euroregione presso gli Stati e le istituzioni europee»
e la «adesione ad organismi, associazioni e reti conformi agli
obiettivi del GECT», violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost.,
ponendosi in contrasto con il citato art. 7 del Regolamento CE, che
limita invece le attivita' del GECT alla «attuazione di programmi o
progetti di cooperazione territoriale cofinanziati dalla Comunita'».
5. - In linea preliminare, va rilevato che la Regione Liguria,
con la successiva legge regionale 15 febbraio 2010, n. 2, recante
«disposizioni di adeguamento della normativa regionale», pubblicata
nel B.U. 17 febbraio 2010, n. 2, ha soppresso al comma 1,
dell'articolo 1, la parola: «politici».
Tale modifica normativa appare di per se' sola sufficiente a
ricondurre la portata precettiva della proclamazione di principio
contenuta nell'art. 1, nell'ambito degli obbiettivi affidati al GECT
dal regolamento comunitario, della cui violazione il ricorrente si
duole. Siffatto intervento legislativo, inoltre, e' avvenuto prima
che la disposizione impugnata abbia esplicato effetti, trattandosi
peraltro di una mera enunciazione di obbiettivi, neppure trasfusa nel
nuovo statuto del GECT, sulla cui base e' infatti successivamente
intervenuta l'autorizzazione da parte dello Stato.
Ricorrono pertanto, nella specie, le condizioni richieste dalla
giurisprudenza di questa Corte perche' possa essere dichiarata la
cessazione della materia del contendere (ex plurimis, sentenze n.
299, n. 200 e n. 74 del 2009; n. 439 e n. 289 del 2008).
5.1. - Anche in relazione alla censura del citato art. 2, comma
2, lettere b) e d), risulta rilevante, ai fini della decisione, la
citata legge regionale n. 2 del 2010, che, non solo ha soppresso il
riferimento ai legami «politici», ma ha anche provveduto a modificare
la lettera d) nel senso che gli organismi, associazioni e reti cui il
GECT puo' aderire, debbano essere «conformi agli obiettivi di
cooperazione territoriale del GECT».
Entrambe queste modifiche risultano rilevanti per ritenere che
l'intervento normativo sia stato pienamente satisfattivo anche delle
ragioni di censura riferite in particolare a tali norme.
In primo luogo, infatti, le attivita' di partecipazione del GECT
di cui alla lettera d) risultano expressis verbis ricondotte alle
finalita' proprie della cooperazione territoriale, in aderenza alle
disposizioni del piu' volte citato Regolamento. Inoltre, la
«promozione degli interessi dell'Euroregione presso gli Stati e le
istituzioni europee», di cui alla lettera b), in quanto «compito»
previsto per la realizzazione degli obbiettivi del GECT (art. 2 della
legge impugnata), risulta anch'esso ricondotto nell'ambito delle
finalita' di cooperazione territoriale che il regolamento comunitario
affida ai GECT, attesa la gia' ricordata soppressione dell'obbiettivo
del rafforzamento dei legami «politici».
Anche con riferimento a tali censure va, pertanto, dichiarata la
cessazione della materia del contendere, dovendosi escludere ogni
applicazione della pregressa normativa per il periodo precedente alla
modifica, in virtu' del citato art. 4 della legge impugnata, secondo
il quale l'adesione al GECT doveva intendersi perfezionata solo a
conclusione delle procedure statali di approvazione previste dal
Regolamento.