Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 11 e 13 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 6 agosto 2008, n. 133, e dell'art. 18, comma 4-bis, lettera a),
del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 28 gennaio 2009, n.
2, promossi dalle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto, Liguria,
Umbria, Toscana, Puglia, Campania, Valle d'Aosta, Sicilia, Lazio e
Toscana, con ricorsi notificati il 16, il 17 e il 20 ottobre 2008, ed
il 23 marzo 2009, depositati in cancelleria il 22, il 24, il 27, il
28 ed il 29 ottobre 2008, il 5 novembre 2008 ed il 27 marzo 2009 e
rispettivamente iscritti ai nn. 67, 69, 70, 72, 73, 74, 78, 79, 84,
88 e 89 del registro ricorsi 2008 ed al n. 23 del registro ricorsi
2009.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' l'atto di intervento della Regione Lazio nel
giudizio promosso dalla Regione Campania (reg. ric. n. 79 del 2008);
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2010 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Stefano Santarelli per la Regione Piemonte,
Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per le Regioni Emilia-Romagna,
Liguria e Umbria, Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto, Pasquale Mosca per la Regione Toscana, Nino Matassa per la
Regione Puglia, Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Francesco
Saverio Marini per la Regione Valle d'Aosta, Paolo Chiapparrone per
la Regione siciliana, Vincenzo Cerulli Irelli per la Regione Lazio e
l'avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Piemonte ha promosso, con ricorso notificato il
16 ottobre 2008 e depositato il successivo 22 ottobre (reg. ric. n.
67 del 2008), questioni di legittimita' costituzionale di alcune
disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, e, tra
queste, degli artt. 11 e 13, in riferimento all'art. 117, terzo,
quarto e sesto comma, della Costituzione.
1.1. - In merito alla prima delle norme impugnate, la ricorrente
sottolinea come il legislatore statale, nel comma 1 dell'art. 11,
rivendichi la competenza ad approvare un piano nazionale di edilizia
abitativa, al fine di garantire su tutto il territorio nazionale i
livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo per il pieno
sviluppo della persona umana.
La difesa regionale ritiene che il comma 2 del richiamato art. 11
leda la propria competenza legislativa in materia di governo del
territorio (ex art. 117, terzo comma, Cost.), in quanto esprime
«dettagliatamente e con elencazione tassativi requisiti soggettivi ed
oggettivi dei beneficiari di tali interventi di edilizia abitativa».
Il censurato comma 2 violerebbe anche l'art. 117, quarto comma,
Cost.; infatti, in relazione all'«aspetto assistenziale» della
normativa censurata, sarebbero lese le competenze regionali in
materia di politiche sociali dell'abitazione.
1.2. - Quanto all'art. 13 del d.l. n. 112 del 2008, la ricorrente
evidenzia come le norme di cui ai commi 1 e 2 di detto articolo
riproducano pressoche' integralmente il contenuto dell'art. 1, commi
597, 598, 599 e 600, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), gia' dichiarati illegittimi
con la sentenza n. 94 del 2007.
In particolare, la difesa regionale, dopo aver illustrato il
contenuto del comma 1 dell'art. 13, richiama le argomentazioni
utilizzate dalla Corte costituzionale per motivare la declaratoria di
illegittimita' del comma 597 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005,
evidenziando come la norma oggetto dell'odierna impugnazione violi la
competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di edilizia
residenziale pubblica, in quanto relativa alla disciplina della
gestione degli alloggi di proprieta' degli Istituti autonomi per le
case popolari (IACP), comunque denominati. Si profilerebbe, pertanto,
anche nel presente giudizio, un'ingerenza dello Stato «nel terzo
livello di normazione riguardante l'edilizia residenziale pubblica»,
ricompreso nella potesta' legislativa residuale delle Regioni, ai
sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost. Ne' la previsione del
raggiungimento di un accordo in sede di Conferenza unificata farebbe
venir meno la lesione delle competenze legislative regionali.
La Regione Piemonte censura, inoltre, la norma di cui al comma 2
dell'art. 13, riprendendo le argomentazioni sviluppate nella sentenza
n. 94 del 2007 in merito all'incostituzionalita' del comma 598
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005.
Infine, e' impugnato il comma 3-bis dell'art. 13, sul rilievo che
esso disporrebbe «in modo dettagliato in ambito che spetta al
legislatore regionale disciplinare nel modo piu' aderente alle
situazioni economico-sociali riscontrate localmente».
Da quanto sopra detto discenderebbe la violazione dell'art. 117,
quarto e sesto comma, Cost.
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
2.1. - In riferimento alle censure mosse all'art. 11 del d.l. n.
112 del 2008, la difesa erariale eccepisce, in via preliminare,
l'inammissibilita' del ricorso, in quanto la questione di
legittimita' costituzionale non sarebbe definita nei suoi termini
essenziali e non sarebbe adeguatamente motivata. In particolare, non
risulterebbe chiaro se la Regione Piemonte abbia voluto impugnare
l'intero art. 11 (come sembrerebbe dall'epigrafe del ricorso) o solo
il comma 2 (stando alla parte motiva del ricorso).
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato rileva,
innanzitutto, come il piano nazionale di edilizia abitativa intenda
realizzare una strategia di azione complessiva volta a riconoscere il
carattere strategico per il Paese della riqualificazione urbana ed a
coinvolgere, oltre alle risorse pubbliche, quelle private, attraverso
il ricorso a modelli di intervento limitati, fino ad oggi, al settore
delle opere pubbliche (project financing), oppure a strumenti
finanziari immobiliari innovativi per l'acquisizione o la costruzione
di immobili per l'edilizia residenziale, quali l'istituzione di fondi
immobiliari per la residenza sociale (c.d. social housing).
La difesa erariale ricorda che, nella XV legislatura, e' stata
adottata una serie di provvedimenti aventi la finalita' di dare nuovo
impulso alle politiche a tutela del disagio abitativo: tra questi, la
legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi per la riduzione del disagio
abitativo per particolari categorie sociali), che ha previsto la
predisposizione, da parte delle Regioni, di un piano straordinario
pluriennale per l'edilizia sovvenzionata e agevolata da inviare ai
Ministeri delle infrastrutture, della solidarieta' sociale e delle
politiche della famiglia. E' stato anche previsto l'avvio di un
programma nazionale di edilizia residenziale pubblica da parte del
Ministero delle infrastrutture, di concerto con gli altri Ministeri
sopra indicati e d'intesa con la Conferenza unificata, sulla base
delle indicazioni emerse nel tavolo di concertazione generale sulle
politiche abitative. Successivamente e' stato previsto l'avvio di un
programma straordinario di edilizia residenziale pubblica, introdotto
con l'art. 21 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi
urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equita'
sociale), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 29 novembre 2007, n. 222.
In relazione all'art. 11, comma 2, il resistente rileva come sia
stata ampliata la platea dei beneficiari rispetto ai provvedimenti,
d'urgenza ed ordinari, adottati negli ultimi anni per contrastare il
fenomeno del disagio abitativo. Sono stati inclusi, infatti, gli
immigrati regolari a basso reddito e gli studenti fuori sede, che,
fino all'entrata in vigore della norma impugnata, erano destinatari
solo di agevolazioni di carattere fiscale relativamente ai canoni di
locazione. Sono stati inseriti anche i «soggetti sottoposti a
procedure esecutive di rilascio», senza ulteriori distinzioni.
La difesa erariale conclude rilevando che l'art. 11, comma 2, del
d.l. n. 112 del 2008, la' dove individua i soggetti beneficiari del
piano, costituisce esercizio della competenza esclusiva statale in
materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
(art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.).
2.2. - Quanto alle censure mosse all'art. 13 del d.l. n. 112 del
2008, il resistente contesta l'assimilazione delle norme impugnate a
quelle dichiarate illegittime con la sentenza n. 94 del 2007.
Innanzitutto, il comma 1 dell'art. 13 non attribuirebbe allo
Stato alcuna potesta' regolamentare allo scopo di semplificare le
procedure di alienazione degli immobili.
Non sarebbe, inoltre, previsto come obbligatorio l'accordo in
sede di Conferenza unificata; al riguardo, l'Avvocatura generale
sottolinea come la norma impugnata si limiti a conferire ai Ministri
delle infrastrutture e dei trasporti e per i rapporti con le Regioni
la potesta' di promuovere accordi con le Regioni e con gli enti
locali aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure suddette.
Pertanto, i predetti accordi sarebbero soltanto eventuali, poiche' la
loro conclusione dipenderebbe esclusivamente dalla volonta' della
parte regionale e della componente rappresentativa degli enti locali
nell'ambito della Conferenza unificata. Inoltre, anche quando si
pervenisse ad un accordo, la semplificazione delle procedure di
alienazione degli immobili dovrebbe comunque essere disciplinata da
atti legislativi regionali.
Secondo il resistente, la norma di cui al comma 1 dell'art. 13 ha
l'esclusiva finalita' di garantire, mediante accordi in Conferenza
unificata, livelli minimi essenziali di garanzia dei diritti degli
assegnatari degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e
popolare, in caso di alienazione degli stessi. Cosi' individuata la
ratio della norma, l'Avvocatura generale ritiene che essa sia
riconducibile alla competenza legislativa statale di cui all'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost.
Il ricorso non sarebbe fondato neanche con riguardo al comma 2
dell'art. 13, in quanto la norma impugnata non fisserebbe scopi
vincolanti del procedimento delineato dal legislatore statale, ma
meri «criteri», di cui tenere conto nell'eventualita' che sia
possibile pervenire all'accordo.
La censura mossa nei confronti del comma 3-bis dell'art. 13, in
riferimento all'art. 117, quarto e sesto comma, Cost., sarebbe infine
inammissibile per l'estrema genericita' della sua formulazione.
La norma in esame, secondo l'Avvocatura dello Stato, si
limiterebbe ad indicare le finalita' di intervento in modo generico
(al riguardo, sono richiamate le sentenze n. 151 e n. 453 del 2007
della Corte costituzionale), rinviando ad un successivo provvedimento
la determinazione delle modalita' di impiego delle risorse
finanziarie previste.
3. - In data 22 settembre 2009, l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato copia dei seguenti documenti: a) accordo tra il Governo
e le Regioni siglato il 5 marzo 2009; b) parere della Conferenza
unificata reso il 12 marzo 2009, ai sensi dell'art. 11 del d.l. n.
112 del 2008; c) nuovo schema del d.P.C.m. di cui all'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008; d) deliberazione CIPE 8 maggio 2009, n. 18/2009
(Parere espresso ai sensi dell'art. 11 del decreto-legge n. 112/2008,
sullo schema del piano nazionale per l'edilizia abitativa); e)
d.P.C.m. 16 luglio 2009 (Piano nazionale di edilizia abitativa).
4. - La Regione Emilia-Romagna ha promosso, con ricorso
notificato il 20 ottobre 2008 e depositato il successivo 22 ottobre
(reg. ric. n. 69 del 2008), questioni di legittimita' costituzionale
di numerose disposizioni del d.l. n. 112 del 2008, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133
del 2008, e, tra queste, degli artt. 11, commi 1, 3, 4, 5, 8, 9, 11 e
12; e 13, commi 1, 2, 3-bis e 3-quater, in riferimento agli artt.
117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo
comma, e 136 Cost. ed al principio di leale collaborazione.
4.1. - Preliminarmente la ricorrente illustra il contenuto dei
commi impugnati dell'art. 11, sottolineando come la disciplina in
questione risulti «a volte imprecisa o oscura». In particolare, non
sarebbe chiaro quali siano i soggetti che concludono gli accordi di
programma di cui al comma 4, ne' il modo in cui si configuri
un'attivita' regolativa «in sede di attuazione dei programmi di cui
al comma 4» (comma 8), ne' ancora le modalita' di attuazione dei
suddetti programmi «con l'applicazione» dell'art. 81 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della
legge 22 luglio 1975, n. 382) (comma 11).
In generale, la Regione Emilia-Romagna lamenta che l'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008 regoli dettagliatamente gli interventi in cui si
articola il Piano casa e le relative procedure attuative, istituendo
un apposito Fondo presso il Ministero delle infrastrutture e
prevedendo una gestione centralizzata dei suddetti interventi.
La difesa regionale ricostruisce, in sintesi, le tappe piu'
rilevanti dell'evoluzione legislativa e giurisprudenziale in tema di
edilizia residenziale pubblica, soffermandosi su alcune affermazioni
contenute nella sentenza n. 94 del 2007 della Corte costituzionale.
In particolare, la ricorrente sottolinea come la suddetta pronunzia
abbia individuato tre livelli normativi sui quali si estende la
materia in esame: il primo e' riconducibile alla determinazione
dell'offerta minima di alloggi, di competenza statale ex art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost.; il secondo concerne la
programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica
ed afferisce alla competenza legislativa concorrente in tema di
«governo del territorio» (art. 117, terzo comma, Cost.); il terzo,
infine, e' relativo alla gestione del patrimonio immobiliare di
proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri
enti che a questi sono stati sostituiti e rientra nella competenza
legislativa piena delle Regioni (ex art. 117, quarto comma, Cost.).
4.1.1. - Quanto alle singole norme oggetto di censura, e'
impugnato il comma 1 dell'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008, in quanto
non sarebbe pertinente il riferimento, ivi contenuto, alla garanzia
dei «livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo» cui e'
finalizzato - stando almeno al dato letterale - il piano nazionale di
edilizia abitativa, istituito con l'articolo censurato. Secondo la
Regione Emilia-Romagna, l'art. 11, comma 1, non determinerebbe
l'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei
ceti meno abbienti, ne' individuerebbe alcun livello di prestazione
sociale, ma prevedrebbe solo un Piano per incrementare (comma 2) il
patrimonio immobiliare ad uso abitativo. La difesa regionale rileva,
in proposito, come gli immobili in questione siano destinati solo
«prioritariamente» e non «in via esclusiva» a prima casa.
Da quanto appena detto la ricorrente deduce che la norma
impugnata non sarebbe riconducibile alla competenza statale in tema
di livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo (ex art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost.), bensi' alla programmazione degli
interventi di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella
competenza concorrente in materia di governo del territorio.
La Regione Emilia-Romagna precisa, al riguardo, di non impugnare
il comma 2 dell'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008, in quanto questa
norma fissa i criteri generali per l'individuazione dei beneficiari
degli interventi e dunque rientra nel «primo livello normativo» di
cui alla sentenza n. 94 del 2007.
4.1.2. - La difesa regionale impugna, inoltre, i commi 3, 4, 5, 8
e 9 dell'art. 11, poiche' non si limiterebbero a fissare obiettivi ed
indirizzi per la programmazione regionale di edilizia residenziale
pubblica ma conterrebbero «una disciplina completa e dettagliata
della tipologia di interventi (commi 3 e 5) e delle procedure di
attuazione e verifica del piano (commi 4, 8 e 9)». A tal proposito,
la Regione Emilia-Romagna richiama il contenuto dell'art. 60, comma
1, lettera d), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), secondo cui spetta alle Regioni la
«determinazione delle tipologie di intervento anche attraverso
programmi integrati, di recupero urbano e di riqualificazione
urbana».
La ricorrente evidenzia come la disciplina contenuta nei commi
impugnati sia destinata ad essere integrata dagli accordi di
programma di cui al comma 4 dell'art. 11 e da quanto sara' stabilito
«in sede di attuazione» dei suddetti programmi (comma 8). Sarebbe
cosi' prevista «una complessa procedura gestita dal centro», nella
quale non residuerebbero spazi per una disciplina regionale di
svolgimento dei principi statali. Al riguardo, sono richiamate alcune
pronunzie della Corte costituzionale con le quali sono state
dichiarate illegittime norme legislative statali che non lasciavano
alcun margine di intervento al legislatore regionale in materie di
competenza concorrente.
La Regione Emilia-Romagna sottolinea, altresi', la differenza tra
le norme oggetto dell'odierna impugnazione e quelle contenute nella
legge n. 9 del 2007, esaminate dalla Corte costituzionale nel
giudizio definito con la sentenza n. 166 del 2008. Sul punto, la
difesa regionale asserisce che, mentre la norma di cui all'art. 4,
comma 2, della legge n. 9 del 2007 (con riferimento alla quale la
Corte ha concluso per l'infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale decisa con la sentenza n. 166 del 2008) «sembra
effettivamente una norma di principio in materia di programmazione»
degli interventi di edilizia residenziale pubblica, l'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008 ha un contenuto molto dettagliato e non prevede
affatto programmi regionali. In particolare, i commi 1 e 4 dell'art.
11 attribuirebbero al Ministero delle infrastrutture, al Presidente
del Consiglio dei ministri ed al Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) «poteri non sorretti da esigenze
unitarie», in quanto non si tradurrebbero nella fissazione delle
linee generali della programmazione regionale ma nell'adozione di
criteri (comma 1) e di accordi (comma 4), modellati sulle diverse
realta' territoriali e che sembrano implicare la localizzazione degli
insediamenti.
Sulla base delle predette argomentazioni, la difesa regionale
ritiene che i commi 1 e 4 dell'art. 11 siano illegittimi anche per
violazione dell'art. 118, primo comma, Cost., in quanto prevedrebbero
poteri amministrativi statali senza che sussistano esigenze unitarie
idonee a giustificarli.
Oggetto di specifiche censure e' poi l'ultimo periodo del comma 4
dell'art. 11, nel quale si stabilisce che, decorsi novanta giorni
senza che sia stata raggiunta l'intesa prevista nel medesimo comma,
gli accordi di programma possono essere comunque approvati. La norma
in esame violerebbe il principio di leale collaborazione, in quanto
«la forte incidenza degli accordi di programma su una materia di
competenza regionale non puo' non richiedere un'intesa (appunto)
forte». La ricorrente ritiene pertanto che il comma 4 sia
incostituzionale anche nella denegata ipotesi in cui i poteri statali
previsti nei commi 1 e 4 dell'art. 11 siano considerati legittimi.
4.1.3. - La Regione Emilia-Romagna censura, inoltre, il comma 11
dell'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008, nella parte in cui prevede che
i programmi integrati di cui al comma 4 sono dichiarati «di interesse
strategico nazionale». Secondo la ricorrente, la norma in esame -
specie alla luce del fatto che il comma 4 non precisa da chi sono
approvati questi programmi - «pare sottintendere» un intervento
statale non sorretto da esigenze unitarie e gia' attribuito alle
Regioni dall'art. 93 del d.P.R. n. 616 del 1977 e dall'art. 60, comma
1, lettera d), del d.lgs. n. 112 del 1998. Sarebbe pertanto violato
l'art. 118, primo comma, Cost.
4.1.4. - E' impugnato anche il comma 12 dell'art. 11, che
istituisce un fondo nello stato di previsione del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, nel quale confluiscono le risorse
previste da altre leggi.
La Regione ricorrente lamenta la mancata indicazione dei
destinatari di tali risorse; in particolare, ove dovesse ritenersi
che il Ministero disponga direttamente di questo fondo, sarebbero
violati gli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, e 119
Cost., in quanto la norma sarebbe lesiva delle competenze
legislative, amministrative e finanziarie delle Regioni. Qualora,
invece, la disposizione censurata fosse intesa nel senso che le
risorse previste devono «transitare» attraverso le Regioni (in
coerenza con quanto stabilito dall'art. 93 del d.P.R. n. 616 del
1977), la norma di cui al comma 12 sarebbe comunque illegittima in
quanto creerebbe un fondo settoriale a destinazione vincolata in
materia di competenza regionale, anziche' attribuire le
corrispondenti risorse alle Regioni (nel rispetto di quanto stabilito
dall'art. 60, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 112 del 1998), con
conseguente violazione dell'autonomia finanziaria regionale (art. 119
Cost.).
4.2. - La ricorrente impugna, inoltre, l'art. 13, commi 1, 2,
3-bis e 3-quater, del d.l. n. 112 del 2008.
4.2.1. - Preliminarmente, la Regione evidenzia come i commi 1 e 2
dell'art. 13 regolino - sia dal punto di vista procedurale
(attraverso il rinvio agli accordi in sede di Conferenza unificata),
sia da quello sostanziale - la materia dell'alienazione degli
immobili degli IACP, al fine di valorizzare il patrimonio immobiliare
di questi enti, di favorire l'acquisto in proprieta' da parte degli
assegnatari e di acquisire risorse per realizzare nuovi interventi di
edilizia residenziale pubblica.
La ricorrente si sofferma, altresi', sulle norme che hanno
conferito alle Regioni la competenza in relazione alla vendita degli
immobili degli IACP, richiamando gli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 616
del 1977, gli artt. 31, 34 e 35 del r.d. 28 aprile 1938, n. 1165
(Approvazione del testo unico delle disposizioni sull'edilizia
popolare ed economica), e l'art. 8 del decreto-legge 6 settembre
1965, n. 1022 (Norme per l'incentivazione dell'attivita' edilizia),
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 1° novembre 1965,
n. 1179. Al riguardo, si precisa come sin dal 1977 siano attribuite
alle Regioni le competenze relative all'alienazione degli immobili
degli IACP.
La difesa regionale ricorda, poi, che la sentenza n. 94 del 2007
della Corte costituzionale ha ricondotto al terzo livello normativo,
rientrante nel quarto comma dell'art. 117 Cost., la gestione del
patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di
proprieta' degli IACP o degli altri enti a questi sostituitisi.
Inoltre, la sentenza n. 1115 del 1988 ha qualificato come enti
regionali gli Istituti autonomi per le case popolari.
Ancora, la Regione Emilia-Romagna evidenzia come la Corte, con la
sentenza n. 94 del 2007, abbia dichiarato illegittime due norme (i
commi 597 e 598 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005) «del tutto
simili a quelle qui impugnate». Pertanto, secondo la ricorrente, le
argomentazioni utilizzate per sostenere l'illegittimita'
costituzionale dei commi 597 e 598 possono essere agevolmente riprese
anche nel presente giudizio.
Le differenze esistenti tra la normativa recata dalla legge n.
266 del 2005 e quella contenuta nel d.l. n. 112 del 2008 sarebbero,
peraltro, irrilevanti. In particolare, il comma 1 dell'art. 13 del
d.l. n. 112 del 2008 prevede che il Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti ed il Ministro per i rapporti con le Regioni
promuovano, in sede di Conferenza unificata, la conclusione di
accordi con Regioni ed enti locali, al fine di semplificare le
procedure di alienazione degli immobili degli IACP. Il comma 597
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 prevedeva, invece, che la
semplificazione delle suddette procedure di alienazione avvenisse con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previo accordo tra
Governo e Regioni. Dunque, il comma 597 prevedeva che l'accordo
intercorresse solo con le Regioni (e non anche con gli enti locali) e
che quest'ultimo venisse poi recepito in un d.P.C.m.
Pertanto, le differenze esistenti tra i due testi non sarebbero
tali da escludere la possibilita' di estendere le argomentazioni
sviluppate nella sentenza n. 94 del 2007 anche all'odierno giudizio;
infatti, il vero atto regolatore della materia sarebbe sempre
l'accordo, in quanto il d.P.C.m., previsto nel comma 597, avrebbe
avuto solo la funzione di recepire il contenuto dell'accordo e di
formalizzarlo in un atto normativo tipico. Cio' si tradurrebbe
nell'impossibilita' di evocare, nell'odierno giudizio, il parametro
di cui all'art. 117, sesto comma, Cost., mancando un atto
regolamentare statale che intervenga in materia regionale.
Anche il disposto del comma 2 dell'art. 13 del d.l. n. 112 del
2008 sarebbe sostanzialmente coincidente con quello del comma 598
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005; le due disposizioni,
infatti, fisserebbero i medesimi criteri da osservare ai fini della
conclusione degli accordi di cui, rispettivamente, al comma 1
dell'art. 13 del d.l. n. 112 del 2008 ed al comma 597 dell'art. 1
della legge n. 266 del 2005. Anzi, la difesa regionale ritiene che la
previsione del comma 2 dell'art. 13 sia «peggiorativa» rispetto a
quella del comma 598 dell'art. 1, in quanto, a proposito della
determinazione del prezzo di vendita, non fa riferimento alle
«vigenti leggi regionali» (come, invece, il citato comma 598).
In conclusione, la Regione Emilia-Romagna sostiene - anche sulla
scorta di quanto affermato nella sentenza n. 94 del 2007 - che i
commi 1 e 2 dell'art. 13 del d.l. n. 112 del 2008, regolando la
materia della gestione del patrimonio immobiliare degli IACP,
determinino un'ingerenza dello Stato nel terzo livello di normazione
riguardante l'edilizia residenziale pubblica, sicuramente ricompreso
nella potesta' legislativa residuale delle Regioni, con la
conseguente violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Ad escludere siffatta lesione delle competenze regionali non
varrebbe la previsione di accordi con le Regioni e gli enti locali,
da stipulare in sede di Conferenza unificata, in quanto tali accordi
si porrebbero «come improprio condizionamento della potesta'
legislativa regionale, da parte di un organismo e di un atto non
legittimati a produrre tale condizionamento». Ne' l'asserita lesione
verrebbe meno se si ritenesse che gli accordi debbano intercorrere
non con la Conferenza ma con la singola Regione, in quanto la
potesta' legislativa spetta ad un organo diverso da quello deputato a
concludere l'accordo ed, in ogni caso, non puo' essere vincolata da
accordi intercorsi tra soggetti privi di tale potesta'.
Parimenti lesive delle competenze regionali sarebbero le
disposizioni impugnate se interpretate nel senso che l'accordo debba
essere stipulato direttamente tra uno o piu' ministri e singoli
Comuni; in tal caso risulterebbe «direttamente» violata la potesta'
legislativa della Regione.
Infine, i commi 1 e 2 dell'art. 13 del d.l. n. 112 del 2008
violerebbero il giudicato costituzionale e quindi l'art. 136 Cost.,
in quanto il legislatore statale avrebbe reiterato, in termini
pressoche' identici, una disciplina gia' dichiarata illegittima con
la sentenza n. 94 del 2007.
Oggetto di specifica censura e' poi l'art. 13, comma 2, lettera
c), del d.l. n. 112 del 2008, il quale prevede, fra i criteri di cui
occorre tenere conto nella stipula degli accordi di cui al comma 1,
la «destinazione dei proventi delle alienazioni alla realizzazione di
interventi volti ad alleviare il disagio abitativo». La ricorrente
sostiene che la norma in questione ponga un vincolo di destinazione
all'uso delle risorse spettanti agli enti di gestione dell'edilizia
residenziale pubblica, «cioe' ad enti para-regionali», limitando per
questo verso l'autonomia finanziaria di spesa delle Regioni. E'
richiamata, a tal proposito, la sentenza n. 169 del 2007, con la
quale la Corte costituzionale ha annullato una norma che imponeva
«una puntuale modalita' di utilizzo di risorse proprie delle Regioni,
cosi' da risolversi in una specifica prescrizione di destinazione di
dette risorse».
Per le ragioni anzidette, la norma di cui alla lettera c) del
comma 2 dell'art. 13 violerebbe anche l'art. 119, primo comma, Cost.
4.2.2. - La Regione Emilia-Romagna impugna poi il comma 3-bis
dell'art. 13 del d.l. n. 112 del 2008, introdotto in sede di
conversione del decreto in legge. La norma censurata istituisce,
«presso la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della
gioventu', un Fondo speciale di garanzia per l'acquisto della prima
casa da parte delle coppie o dei nuclei familiari monogenitoriali con
figli minori, con priorita' per quelli i cui componenti non risultano
occupati con rapporto di lavoro a tempo indeterminato». La creazione
del fondo e' finalizzata a «consentire alle giovani coppie di
accedere a finanziamenti agevolati per sostenere le spese connesse
all'acquisto della prima casa».
Il comma 3-bis rimette, poi, ad un decreto del Ministro della
gioventu', di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
il compito di disciplinare «le modalita' operative di funzionamento
del Fondo».
La difesa regionale ritiene che la norma impugnata abbia
istituito un fondo settoriale nella materia delle politiche sociali,
di competenza regionale ex art. 117, quarto comma, Cost., prevedendo
un successivo atto ministeriale al fine di dettare la relativa
disciplina attuativa. Inoltre, la destinazione, in via diretta, ai
privati delle risorse ivi previste non varrebbe ad escludere la
lesivita' della norma censurata; la ricorrente richiama numerose
pronunzie della Corte costituzionale, con le quali e' stata
dichiarata l'illegittimita' dei finanziamenti statali, in materie di
competenza regionale, «seppur destinati a soggetti privati». In
particolare, la Regione Emilia-Romagna sottolinea l'analogia
esistente tra la norma oggetto dell'odierno giudizio e quella
annullata con la sentenza n. 137 del 2007, trattandosi anche in quel
caso di un fondo diretto a costituire una garanzia di ultima istanza
a favore delle giovani coppie.
La ricorrente esclude che la previsione di cui al comma 3-bis
possa essere «giustificata» invocando il principio di sussidiarieta',
in quanto non esisterebbero ragioni unitarie per la gestione
accentrata del fondo e per la regolazione delle «modalita' operative
di funzionamento» dello stesso. Parimenti sarebbe da escludere che si
tratti di «livelli essenziali delle prestazioni» (dato che l'acquisto
di una casa non e' necessario per soddisfare il diritto
all'abitazione), in quanto la norma in oggetto si limiterebbe a
prevedere una spesa, senza, peraltro, porre requisiti di reddito per
i beneficiari.
Sulle base delle argomentazioni sopra indicate, la Regione
Emilia-Romagna conclude per l'illegittimita' costituzionale della
norma di cui al comma 3-bis dell'art. 13 del d.l. n. 112 del 2008,
per violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa (in
relazione all'attivita' di erogazione dei benefici) e finanziaria
delle Regioni di cui agli artt. 117, quarto comma, 118, primo e
secondo comma, e 119 Cost. La norma impugnata, infatti, istituirebbe
un fondo settoriale nella materia delle politiche sociali, prevedendo
una gestione centralizzata, invece di attribuire le corrispondenti
risorse alle Regioni e di lasciare a queste ultime le conseguenti
scelte in materia di regolazione degli interventi e di allocazione
delle funzioni amministrative.
La ricorrente chiede, pertanto, che la Corte dichiari
l'illegittimita' costituzionale del comma 3-bis, precisando che le
risorse siano assegnate alle Regioni per generiche finalita' sociali
(sono richiamate le sentenze n. 168 del 2008 e n. 118 del 2006 della
Corte costituzionale).
In subordine, la difesa regionale chiede che sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale della norma impugnata per violazione
del principio di leale collaborazione, nella parte in cui non prevede
l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni sul decreto previsto
nell'ultimo periodo del comma 3-bis.
4.2.3. - Da ultimo, la Regione Emilia-Romagna impugna il comma
3-quater dell'art. 13 del d.l. n. 112 del 2008, anch'esso introdotto
in sede di conversione del decreto in legge. La norma in questione
istituisce presso il Ministero dell'economia e delle finanze il
«Fondo per la tutela dell'ambiente e la promozione dello sviluppo del
territorio», le cui risorse sono finalizzate a concedere «contribuiti
statali per interventi realizzati dagli enti destinatari nei
rispettivi territori per il risanamento e il recupero dell'ambiente e
lo sviluppo economico dei territori stessi». La ripartizione delle
risorse e l'individuazione degli enti beneficiari sono effettuate
«con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze in coerenza
con apposito atto di indirizzo delle Commissioni parlamentari
competenti per i profili finanziari».
La ricorrente, muovendo dal presupposto che il fondo sia
destinato agli enti territoriali, ritiene che la norma impugnata
preveda un fondo settoriale a destinazione vincolata in materie
rientranti, «almeno in parte», nella competenza legislativa regionale
piena (ex art. 117, quarto comma, Cost.), posto che lo «sviluppo
economico dei territori» riguarda, tra l'altro, l'industria, il
commercio, l'artigianato, l'agricoltura ed il turismo.
L'asserita incidenza del fondo su materie di competenza
regionale, determinerebbe l'illegittimita' costituzionale del comma
3-quater per violazione del principio di leale collaborazione, nella
parte in cui non prevede un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni
sul contenuto del decreto con il quale sono stabilite la ripartizione
delle risorse e l'individuazione degli enti beneficiari.
5. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'infondatezza delle censure.
5.1. - In riferimento alle censure mosse all'art. 11 del d.l. n.
112 del 2008, la difesa erariale sviluppa, in parte, argomentazioni
analoghe a quelle esposte nell'atto di costituzione nel giudizio
promosso dalla Regione Piemonte con il ricorso n. 67 del 2008, alla
cui sintesi pertanto si rinvia.
Il resistente esamina preliminarmente il contenuto dei commi
impugnati, rilevando, in particolare, come il comma 3 dell'art. 11
sia volto ad introdurre alcuni dei piu' nuovi strumenti di mercato
finalizzati a ridurre il disagio abitativo, tra i quali, la
costituzione di riserve fondiarie da destinare all'edilizia pubblica
ed alla domanda sociale con il coinvolgimento di tutti gli operatori
proprietari di aree oggetto di futura trasformazione, oppure la
promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi, quali
l'istituzione di fondi immobiliari per la residenza sociale,
cosiddetto social housing.
L'Avvocatura generale sottolinea la varieta' degli strumenti
previsti nel comma 3 e precisa che la scarsita' di abitazioni ha
provocato l'innalzamento dei canoni di locazione, il cui ammontare
ben difficilmente consente alle categorie disagiate un accesso,
seppure agevolato dal sostegno pubblico, al mercato delle locazioni.
La difesa erariale si sofferma, tra l'altro, sul comma 9
dell'art. 11, ricordando che la legislazione in materia di
infrastrutture strategiche (contenuta nella parte II, titolo III,
capo IV del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 - Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) mira ad
accelerare, snellire e razionalizzare le procedure per la
programmazione, il finanziamento e la realizzazione delle
infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi
strategici e di preminente interesse nazionale.
Ad avviso del resistente, le norme di cui all'art. 11 si
collocano in un quadro normativo che e' stato caratterizzato, negli
ultimi anni, da un'intensa attivita' di programmazione da parte dello
Stato. Pertanto, possono essere estese all'odierna questione le
considerazioni che la Corte costituzionale ha svolto nella sentenza
n. 166 del 2008, con la quale ha ritenuto che l'intervento statale,
operato con la legge n. 9 del 2007, non abbia superato i limiti di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
L'Avvocatura generale rinviene, quindi, nella norma
costituzionale da ultimo indicata il fondamento della normativa
impugnata, come peraltro risulta dall'inciso di apertura del comma 1
dell'art. 11.
In relazione alle censure mosse nei confronti del comma 12
dell'art. 11, la difesa erariale individua il titolo di
legittimazione nella competenza statale in materia di «tutela della
concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e); nel caso di
specie, infatti, i finanziamenti previsti sarebbero «idonei "ad
incidere sull'equilibrio economico generale", sussistendo tanto il
requisito soggettivo dell'"accessibilita' a tutti gli operatori",
quanto quello oggettivo dell'impatto complessivo».
5.2. - Quanto alle censure mosse all'art. 13, commi 1, 2 e 3-bis,
del d.l. n. 112 del 2008, il resistente espone le medesime
argomentazioni sviluppate nell'atto di costituzione nel giudizio
promosso con il ricorso n. 67 del 2008, sopra riassunto.
5.2.1. - In merito alla questione di legittimita' costituzionale
promossa nei confronti del comma 3-quater dell'art. 13, la difesa
erariale ritiene che la norma impugnata sia riconducibile all'ambito
materiale della «tutela dell'ambiente», di competenza esclusiva del
legislatore statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. Pertanto, anche tale censura e' infondata.
6. - In data 22 settembre 2009, l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato copia dei seguenti documenti: a) accordo tra il Governo
e le Regioni siglato il 5 marzo 2009; b) parere della Conferenza
unificata reso il 12 marzo 2009, ai sensi dell'art. 11 del d.l. n.
112 del 2008; c) nuovo schema del d.P.C.m. di cui all'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008; d) deliberazione CIPE n. 18/2009; e) d.P.C.m.
16 luglio 2009.
7. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 18 novembre 2009,
la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria con la quale,
anche alla luce della sopravvenuta stipula di un accordo tra Stato e
Regioni per l'attuazione dell'art. 11 e dell'approvazione del piano
nazionale di edilizia abitativa con il d.P.C.m. 16 luglio 2009,
insiste nelle conclusioni gia' rassegnate nel ricorso.
In particolare, la difesa regionale rileva che il d.P.C.m. 16
luglio 2009 e' stato adottato sulla base del mero parere della
Conferenza unificata e non d'intesa con la stessa. Al riguardo, la
ricorrente sottolinea che, successivamente alla presente impugnativa
regionale, la previsione dell'intesa di cui al comma 1 dell'art. 11
e' stata sostituita con quella di un parere. Quest'ultima, poi, e'
stata nuovamente modificata con la reintroduzione dell'intesa ad
opera della legge 9 aprile 2009, n. 33, che ha convertito in legge il
decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5 (Misure urgenti a sostegno dei
settori industriali in crisi, nonche' disposizioni in materia di
produzione lattiera e rateizzazione del debito nel settore
lattiero-caseario).
Nonostante la legge da ultimo citata abbia ripristinato, prima
dell'adozione del d.P.C.m. 16 luglio 2009, l'originario testo del
comma 1 dell'art. 11 e quindi la previsione dell'intesa in Conferenza
unificata, quest'ultimo e' stato adottato solo sulla base del parere
reso dalla Conferenza unificata il 12 marzo 2009.
In merito alla questione relativa all'art. 13, la Regione
Emilia-Romagna ribadisce quanto gia' affermato nel ricorso ed insiste
nel chiedere una pronunzia di illegittimita' costituzionale delle
norme impugnate.
8. - La Regione Veneto ha promosso, con ricorso notificato il 20
ottobre 2008 e depositato il successivo 22 ottobre (reg. ric. n. 70
del 2008), questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, e,
tra queste, degli artt. 11 e 13, in riferimento agli artt. 117,
terzo, quarto e sesto comma, 119 e 120 Cost. ed al principio di leale
collaborazione.
8.1. - Prima di descrivere le singole censure, la difesa
regionale richiama il contenuto della sentenza n. 94 del 2007 ed in
particolare l'individuazione dei tre livelli normativi sui quali si
estende la materia dell'edilizia residenziale pubblica.
Sempre in via preliminare, la ricorrente descrive il contenuto
dei diversi commi dell'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008,
sottolineando come la normativa impugnata riguardi la programmazione
degli interventi di edilizia residenziale pubblica, che, secondo la
giurisprudenza costituzionale prima citata, rientra nell'ambito
materiale del governo del territorio (art. 117, terzo comma, Cost.).
Cosi' individuata la materia di pertinenza, la difesa regionale
si duole del fatto che il legislatore statale non si sia limitato a
porre i principi fondamentali ma abbia rimesso ad un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri l'intera programmazione degli
interventi. D'altra parte, l'autonomia legislativa regionale non
sarebbe fatta salva dalla previsione della necessaria intesa in sede
di Conferenza unificata (art. 11, comma 1), il cui contenuto sarebbe
comunque condizionato dalle specifiche finalita' indicate nella norma
impugnata.
Inoltre, la norma secondo cui il piano nazionale di edilizia
abitativa e' approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri risulterebbe lesiva dell'art. 117, sesto comma, Cost., in
quanto rimette ad un atto regolamentare la disciplina di un settore
che non rientra nella competenza legislativa statale.
In subordine, la Regione Veneto ritiene che le norme di cui
all'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008 non possano essere
«giustificate» facendo ricorso alla cosiddetta attrazione in
sussidiarieta'. Nell'odierno giudizio, infatti, non sussisterebbero i
requisiti richiesti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale
per legittimare l'intervento statale in materie di competenza
regionale, ed in particolare quello della proporzionalita', dal
momento che, con le norme impugnate, lo Stato pretende «di
sostituirsi in toto alle Regioni nella pianificazione» degli
interventi di edilizia residenziale pubblica. Sarebbe pertanto
violato l'art. 120 Cost. ed il principio di leale collaborazione.
Siffatta violazione sarebbe ancor piu' grave con specifico
riguardo al comma 4 dell'art. 11, nella parte in cui si prevede che,
in caso di mancato raggiungimento dell'intesa in sede di Conferenza
unificata entro il termine di novanta giorni, gli accordi di
programma siano comunque approvati con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri. La norma in questione attribuirebbe al
Governo un ruolo preminente, incompatibile con il regime dell'intesa,
caratterizzata invece dalla «paritaria codeterminazione dell'atto»
(e' richiamata la sentenza n. 24 del 2007).
La ricorrente lamenta, inoltre, la violazione del principio di
autonomia finanziaria derivante dall'istituzione, nel comma 12
dell'art. 11, di un fondo destinato all'attuazione del piano
nazionale di edilizia abitativa. La difesa regionale ritiene che, con
la norma in questione, il legislatore statale abbia istituito un
finanziamento a destinazione vincolata in una materia di potesta'
legislativa concorrente, con la conseguente violazione dell'art. 119
Cost. Ne' potrebbe sostenersi che si tratti di un intervento speciale
ai sensi dell'art. 119, quinto comma, Cost., dal momento che il
finanziamento di cui alla norma impugnata non presenta le
caratteristiche richieste dalla norma costituzionale appena citata.
Per le ragioni anzidette, la difesa regionale chiede che la Corte
dichiari l'illegittimita' costituzionale dell'art. 11 del d.l. n. 112
del 2008 per violazione degli artt. 117 e 119 Cost. ed, in subordine,
degli artt. 119 e 120 Cost. e del principio di leale collaborazione.
8.2. - La Regione Veneto impugna, altresi', l'art. 13 del d.l. n.
112 del 2008; in particolare, la ricorrente ritiene che la
disposizione in questione riproponga il contenuto dei commi 597, 598,
599 e 600 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, gia' dichiarati
illegittimi con la sentenza n. 94 del 2007.
Quanto ai parametri costituzionali violati, la difesa regionale
riprende la ricostruzione operata nella citata sentenza n. 94 del
2007 ed evidenzia come anche l'odierno giudizio abbia ad oggetto
norme che disciplinano la gestione del patrimonio immobiliare di
edilizia residenziale pubblica di proprieta' degli IACP, ricadente
nella competenza legislativa residuale delle Regioni ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost.
In questo modo - precisa la ricorrente - la legge statale avrebbe
individuato non solo le scelte politiche di fondo, bensi' gli
indirizzi e la stessa disciplina specifica che dovra' essere adottata
in tema di alienazione e di reinvestimento degli immobili degli IACP.
L'art. 13 violerebbe, inoltre, l'autonomia finanziaria e
patrimoniale delle Regioni, garantita dall'art. 119 Cost., in quanto
porrebbe vincoli alla disposizione del patrimonio immobiliare degli
IACP, che sono enti strumentali delle Regioni, ed all'utilizzo dei
proventi che derivano dall'alienazione del patrimonio stesso.
Lesiva dell'autonomia finanziaria di cui all'art. 119 Cost.
sarebbe pure la norma di cui al comma 3-bis dell'art. 13, la quale
avrebbe istituito un fondo speciale a destinazione vincolata che
incide su un ambito materiale nel quale lo Stato non ha competenza
legislativa esclusiva e che non e' riconducibile alle «risorse
aggiuntive» di cui all'art. 119, quinto comma, Cost.
9. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
Ad avviso del resistente, le questioni promosse nei confronti
dell'art. 11 sono inammissibili perche' la ricorrente non avrebbe
esattamente individuato le norme impugnate e le motivazioni addotte
sarebbero generiche.
Quanto alle singole ragioni di impugnazione dell'art. 11 e
dell'art. 13, commi 1, 2 e 3-bis, il resistente espone le medesime
argomentazioni sviluppate negli atti di costituzione nei giudizi
promossi con i ricorsi n. 67 e n. 69 del 2008, sopra riassunti.
In riferimento alla questione di legittimita' costituzionale
promossa nei confronti del comma 3 dell'art. 13, l'Avvocatura
generale eccepisce l'inammissibilita' della stessa, in quanto non si
ravviserebbero nel ricorso censure specifiche dirette contro tale
norma.
Nel merito, la questione non sarebbe fondata poiche' il comma 3,
limitandosi a prevedere un possibile contenuto degli accordi, sarebbe
destinato ad operare solo se gli accordi fossero effettivamente
raggiunti e nel rispetto della potesta' delle Regioni di accedere
alla suddetta intermediazione.
10. - In data 22 settembre 2009, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato copia dei seguenti documenti: a) accordo tra il
Governo e le Regioni siglato il 5 marzo 2009; b) parere della
Conferenza unificata reso il 12 marzo 2009, ai sensi dell'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008; c) nuovo schema del d.P.C.m. di cui all'art. 11
del d.l. n. 112 del 2008; d) deliberazione CIPE n. 18/2009; e)
d.P.C.m. 16 luglio 2009.
11. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 18 novembre 2009,
la Regione Veneto ha depositato una memoria con la quale, anche alla
luce della sopravvenuta stipula di un accordo tra Stato e Regioni per
l'attuazione dell'art. 11 e dell'approvazione del piano nazionale con
il d.P.C.m. 16 luglio 2009, insiste nelle conclusioni gia' rassegnate
nel ricorso.
12. - La Regione Liguria ha promosso, con ricorso notificato il
20 ottobre 2008 e depositato il successivo 22 ottobre (reg. ric. n.
72 del 2008), questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, e,
tra queste, degli artt. 11, commi 1, 3, 4, 5, 8, 9, 11 e 12; e 13,
commi 1 e 2, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma,
118, primo comma, 119, primo comma, e 136 Cost. ed al principio di
leale collaborazione.
La ricorrente prospetta le medesime questioni di legittimita'
costituzionale proposte dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso
n. 69 del 2008, sopra sintetizzato, al quale si rinvia per la
descrizione delle censure.
13. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
Ad avviso del resistente, le questioni promosse nei confronti
dell'art. 11 sono inammissibili perche' la ricorrente non avrebbe
esattamente individuato le norme impugnate e le motivazioni addotte
sarebbero generiche.
Quanto alle singole ragioni di impugnazione dell'art. 11 e
dell'art. 13, il resistente espone le medesime argomentazioni
sviluppate negli atti di costituzione nei giudizi promossi con i
ricorsi n. 67 e n. 69 del 2008, sopra riassunti, alla cui sintesi si
rinvia.
14. - In data 22 settembre 2009, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato copia dei seguenti documenti: a) accordo tra il
Governo e le Regioni siglato il 5 marzo 2009; b) parere della
Conferenza unificata reso il 12 marzo 2009, ai sensi dell'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008; c) nuovo schema del d.P.C.m. di cui all'art. 11
del d.l. n. 112 del 2008; d) deliberazione CIPE n. 18/2009; e)
d.P.C.m. 16 luglio 2009.
15. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 18 novembre 2009,
la Regione Liguria ha depositato una memoria con la quale, anche alla
luce della sopravvenuta stipula di un accordo tra Stato e Regioni per
l'attuazione dell'art. 11 e dell'approvazione del piano nazionale di
edilizia abitativa con il d.P.C.m. 16 luglio 2009, insiste nelle
conclusioni gia' rassegnate nel ricorso, svolgendo argomentazioni
identiche a quelle esposte nella memoria depositata nel giudizio
promosso dalla Regione Emilia-Romagna.
16. - La Regione Umbria ha promosso, con ricorso notificato il 17
ottobre 2008 e depositato il successivo 22 ottobre (reg. ric. n. 73
del 2008), questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 13,
commi 1 e 2, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, in
riferimento agli artt. 117, quarto comma, 119, primo comma, e 136
Cost.
La ricorrente prospetta le medesime questioni di legittimita'
costituzionale proposte dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso
n. 69 del 2008, sopra sintetizzato, al quale si rinvia per la
descrizione delle censure.
17. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'infondatezza delle censure.
Quanto alle singole ragioni di impugnazione dell'art. 13, il
resistente espone le medesime argomentazioni sviluppate negli atti di
costituzione nei giudizi promossi con i ricorsi n. 67 e n. 69 del
2008, sopra riassunti, alla cui sintesi si rinvia.
18. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 18 novembre 2009,
la Regione Umbria ha depositato una memoria con la quale insiste
nelle conclusioni gia' rassegnate nel ricorso, svolgendo
argomentazioni identiche a quelle esposte nella memoria depositata
nel giudizio promosso dalla Regione Emilia-Romagna.
19. - La Regione Toscana ha promosso, con ricorso notificato il
20 ottobre 2008 e depositato il successivo 24 ottobre (reg. ric. n.
74 del 2008), questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, e,
tra queste, degli artt. 11 e 13, commi 1, 2 e 3-bis, in riferimento
agli artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost. e del principio
di leale collaborazione.
19.1. - La ricorrente riassume i punti qualificanti della
normativa recata dall'art. 11, evidenziando come essa intervenga
nella materia dell'edilizia residenziale pubblica, dei servizi
sociali e del governo del territorio, in ambiti, quindi, in cui le
Regioni hanno rilevanti competenze costituzionali ai sensi degli
artt. 117 e 118 Cost. La difesa regionale ricorda, altresi',
l'evoluzione della giurisprudenza costituzionale in materia ed, in
particolare, la sentenza n. 94 del 2007.
19.1.1. - La Regione Toscana ritiene che lo scopo della
disposizione in esame non sia quello di dettare una disciplina
generale in tema di assegnazione degli alloggi, bensi' quello di
istituire un piano nazionale di edilizia, peraltro non limitato agli
interventi di edilizia sociale (come risulta dall'art. 11, comma 3,
lettera e), ne' destinato esclusivamente ai soggetti con situazioni
di difficolta' economica o sociale (il comma 2, infatti, prevede che
gli interventi siano destinati «prioritariamente» a tali categorie).
In definitiva, l'art. 11 introdurrebbe uno strumento finalizzato a
regolare le procedure amministrative per localizzare, costruire e
recuperare alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Sarebbero pertanto violate le competenze regionali di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost., con riferimento alle materie
dell'edilizia residenziale e del governo del territorio, e le
attribuzioni regionali in materia di assistenza sociale, sulle quali,
come risulta dal comma 2 dell'art. 11, il piano e' destinato ad
incidere.
19.1.2. - Le suddette conclusioni non sono contraddette, secondo
la ricorrente, dal riferimento ai «livelli minimi essenziali di
fabbisogno abitativo», contenuto nell'art. 11, comma 1, del d.l. n.
112 del 2008. Siffatto richiamo appare, invero, inconferente alla
luce di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
94 del 2007. Lo Stato, infatti, non si sarebbe limitato a determinare
l'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei
ceti meno abbienti (attraverso la fissazione dei principi che valgono
a garantire l'uniformita' dei criteri di assegnazione degli alloggi
su tutto il territorio nazionale), ma avrebbe disciplinato, «in modo
puntuale, specifico, autoapplicativo», gli strumenti da approvare per
la costruzione degli immobili di edilizia residenziale pubblica ed
avrebbe dettato esaustivamente la procedura per l'adozione degli
interventi in parola.
Inoltre, le norme impugnate non presenterebbero «le
caratteristiche sostanziali e formali» proprie degli atti normativi
di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, come
enucleate dalla giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le
sentenze n. 282 del 2002 e n. 88 del 2003). L'art. 11, infatti, non
determinerebbe alcuno standard di soddisfacimento del fabbisogno
abitativo e consentirebbe interventi ulteriori rispetto a quelli di
edilizia residenziale sociale solo «prioritariamente», ma non
esclusivamente, destinati alle categorie socialmente disagiate.
19.1.3. - La Regione Toscana individua un'ulteriore ragione di
censura dell'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008 rispetto agli artt. 117
e 118 Cost.
Al riguardo, la difesa regionale rileva come l'art. 11
(specialmente, i commi 4, 9 e 11) preveda che l'attuazione del piano
nazionale sia effettuata con accordi di programma, a loro volta
attuati da programmi integrati di promozione di edilizia residenziale
e di riqualificazione urbana, ovvero con le procedure delle opere
strategiche nazionali dettate dal d.lgs. n. 163 del 2006, che ha
riprodotto le norme recate dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443
(Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle
attivita' produttive). I programmi integrati di cui al comma 4 sono,
infatti, dichiarati di interesse strategico nazionale (comma 11).
La ricorrente evidenzia come, secondo la giurisprudenza
costituzionale (sentenze n. 303 del 2003 e n. 6 del 2004), una deroga
al riparto operato dall'art. 117 Cost. possa essere giustificata solo
se la valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione
di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non
risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno stretto
scrutinio di costituzionalita' e sia oggetto di un accordo stipulato
con la Regione interessata.
Nel presente giudizio, la Regione Toscana rileva la mancanza
delle esigenze di sussidiarieta' che possono giustificare la modifica
dell'ordinario assetto delle competenze costituzionali; del resto, la
norma impugnata non fa riferimento a tali presunte esigenze.
In ogni caso, secondo la difesa regionale, l'intervento
legislativo statale non presenterebbe il carattere della
proporzionalita', richiesto dalla giurisprudenza costituzionale, in
quanto «introduce nuovi strumenti di programmazione e realizzazione
degli interventi di edilizia, accentrati a livello nazionale, e
quindi non e' limitato a casi circoscritti».
Inoltre, la sentenza n. 303 del 2003 ha subordinato la
conformita' a Costituzione delle norme contenute nella legge sulle
opere strategiche alla previsione di un'intesa fra lo Stato e le
Regioni interessate, dalla quale e' condizionata l'operativita' della
disciplina.
In definitiva, l'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008 non rispetta i
principi enunciati dalla richiamata giurisprudenza costituzionale in
quanto il piano nazionale, avendo ad oggetto la costruzione di
abitazioni, presenta un «contenuto anche localizzativo» e puo' essere
attuato con le procedure proprie delle infrastrutture strategiche. A
fronte di tali previsioni, il comma 1 dell'art. 11 subordina
l'approvazione del piano nazionale all'intesa con la Conferenza
unificata, ma, secondo la ricorrente, cio' risulta insufficiente alla
luce della gia' citata sentenza n. 303 del 2003, poiche' non si
prevede l'intesa con la singola Regione interessata dalle specifiche
localizzazioni.
Il vulnus delle competenze regionali sarebbe ancor piu' rilevante
nel comma 4 dell'art. 11, secondo il quale si puo' prescindere
dall'intesa con la Conferenza unificata, se la stessa non viene
raggiunta entro novanta giorni. Anche a questo proposito, la Regione
Toscana rileva l'inidoneita' dell'intesa in Conferenza come
meccanismo di salvaguardia delle attribuzioni costituzionali della
singola Regione, incise da un piano, da un accordo e da un programma
che localizzano direttamente interventi edilizi sul proprio
territorio.
La ricorrente sottolinea, al riguardo, come la norma impugnata
non rispetti i principi affermati dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 303 del 2003, secondo cui l'intesa con la Regione
interessata costituisce il presupposto essenziale per la
compatibilita' costituzionale di una normativa statale che, in
applicazione dell'art. 118 Cost., attragga in capo allo Stato
potesta' legislative affidate dall'art. 117 Cost. alla competenza
concorrente dello Stato e delle Regioni. La difesa regionale ricorda,
inoltre, la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 6 del 2004)
secondo la quale, ove la normativa incida su ambiti di competenza
regionale in applicazione dell'art. 118 Cost., l'imprescindibile fase
concertativa deve essere salvaguardata attraverso la previsione di
un'«intesa forte». E' richiamata, da ultimo, la sentenza n. 339 del
2005, in cui si precisa come l'intesa debba essere raggiunta anche
attraverso reiterate trattative volte a superare le divergenze che
ostacolino il raggiungimento di un accordo.
In definitiva, la Regione Toscana sottolinea la necessita'
quantomeno di «una fase di dialogo fra le parti» e di «un contatto
tra i diversi interessi ed una dialettica leale e costruttiva fra i
differenti soggetti di rilevanza costituzionale»; in caso contrario,
la previsione dell'intesa si tradurrebbe in una statuizione solo
formale.
Il comma 4 dell'art. 11, anche alla luce di quanto stabilito dal
successivo comma 11, non soddisfa, secondo la difesa regionale, i
requisiti anzidetti in quanto ammette che si possa procedere pur in
mancanza dell'intesa.
19.1.4. - Infine, l'art. 11, comma 12, del d.l. n. 112 del 2008
violerebbe l'art. 119 Cost. Secondo la ricorrente, il fondo statale,
istituito dalla norma impugnata, assorbirebbe i finanziamenti
previsti per l'edilizia residenziale dalle precedenti normative,
incidendo su una materia (l'edilizia residenziale pubblica) che non
e' riservata alla competenza esclusiva statale. La difesa regionale
ritiene che non sia rinvenibile alcuna giustificazione a sostegno
della previsione, in tale materia, di riserve finanziarie gestite a
livello ministeriale, trattandosi di funzioni pubbliche ordinarie
delle Regioni e degli enti locali, per le quali lo Stato deve
assicurare l'integrale copertura finanziaria ex art. 119 Cost.
Per le ragioni anzidette, l'istituzione del fondo in esame non
sarebbe riconducibile a quanto statuito dall'art. 119, quinto comma,
Cost. Al riguardo, la Regione Toscana richiama la sentenza n. 451 del
2006, con la quale la Corte costituzionale ha escluso
l'illegittimita' della norma che istituiva il fondo per l'edilizia a
canone speciale, in quanto qualificabile come intervento speciale ai
sensi del citato art. 119, quinto comma, Cost.
Il comma 12 dell'art. 11, a differenza della norma oggetto di
scrutinio nella sentenza da ultimo citata, non disciplinerebbe
risorse aggiuntive ne' interventi speciali, in quanto il fondo ivi
previsto e' formato dalla confluenza dei finanziamenti
precedentemente stanziati alle Regioni. La ricorrente esclude,
altresi', che la previsione del fondo possa essere giustificata in
nome della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e
richiama in proposito le sentenze n. 16 e n. 423 del 2004.
In subordine, la Regione Toscana ritiene che l'istituzione del
fondo sia comunque illegittima per violazione del principio di leale
collaborazione, in quanto il comma 12 dell'art. 11 non prevede alcuna
forma di coinvolgimento delle Regioni nella ripartizione del predetto
fondo e nella sua gestione all'interno del territorio regionale.
19.2. - La ricorrente impugna, inoltre, l'art. 13, commi 1, 2 e
3-bis, del d.l. n. 112 del 2008.
19.2.1. - Preliminarmente, la difesa della Regione evidenzia come
i commi 1 e 2 dell'art. 13 regolino la materia dell'alienazione degli
immobili degli IACP in modo analogo a quanto previsto dai commi 597 e
598 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005. I commi da ultimo citati
sono stati dichiarati illegittimi dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 94 del 2007, in quanto invasivi del «terzo livello di
normazione riguardante l'edilizia residenziale pubblica, sicuramente
ricompreso nella potesta' legislativa residuale delle Regioni, ai
sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.».
Secondo la ricorrente, il legislatore statale, con le norme
oggetto dell'odierno giudizio, avrebbe tentato di superare i rilievi
formulati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 94 del 2007,
rimettendo la definizione delle procedure semplificate per
l'alienazione degli immobili degli IACP, all'accordo tra i Ministeri
competenti, le Regioni e gli enti locali. In definitiva, la
differenza tra la normativa contenuta nella legge n. 266 del 2005 e
quella recata dal d.l. n. 112 del 2008 risiederebbe nel fatto che la
prima dettava i principi cui doveva uniformarsi l'accordo tra Governo
e Regioni, preliminare al d.P.C.m. che avrebbe stabilito le norme
semplificate per l'alienazione degli alloggi; la seconda, invece,
fissa i criteri (peraltro coincidenti con i principi dettati dalla
precedente disciplina) in base ai quali dovranno essere stipulati gli
accordi tra Stato, Regioni ed enti locali aventi ad oggetto la
semplificazione delle normative per l'alienazione dei beni sopra
indicati.
La Regione Toscana reputa le novita' introdotte dall'art. 13 del
d.l. n. 112 del 2008 del tutto inidonee a superare i profili di
illegittimita' costituzionale evidenziati dalla sentenza n. 94 del
2007, poiche' la materia dell'edilizia residenziale, in relazione
alla gestione del patrimonio immobiliare, e' devoluta alla potesta'
legislativa residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost.
Pertanto, non e' possibile vincolare l'esercizio della stessa
potesta' legislativa regionale ad accordi tra il Ministro, le Regioni
e gli enti locali, perche' in tal modo sarebbe violata l'autonomia
legislativa costituzionalmente garantita alle Regioni, che non puo'
essere condizionata da assensi esterni non previsti dalla
Costituzione. Da cio' conseguirebbe la dedotta violazione dell'art.
117 Cost.
D'altra parte, non verrebbero in rilievo esigenze di
sussidiarieta' in grado di legittimare l'intervento statale, come
peraltro rilevato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 94 del
2007.
19.2.2. - La Regione Toscana impugna, infine, il comma 3-bis
dell'art. 13 per violazione dell'art. 119 Cost., richiamando
argomentazioni analoghe a quelle sviluppate in relazione all'art. 11,
comma 12, del d.l. n. 112 del 2008.
In particolare, la difesa regionale ricorda come la materia
dell'edilizia residenziale pubblica non sia riservata alla competenza
esclusiva statale; di conseguenza, nessuna giustificazione appare
invocabile a sostegno dell'istituzione in tale materia di riserve
finanziarie disciplinate e gestite a livello ministeriale,
trattandosi di funzioni pubbliche ordinarie delle Regioni e degli
enti locali, per le quali lo Stato deve assicurare l'integrale
copertura finanziaria ex art. 119 Cost.
20. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
Ad avviso del resistente, le questioni promosse nei confronti
dell'art. 11 sono inammissibili perche' la ricorrente non avrebbe
esattamente individuato le norme impugnate e le motivazioni addotte
sarebbero generiche.
Quanto alle singole ragioni di impugnazione dell'art. 11 e
dell'art. 13, il resistente espone le medesime argomentazioni
sviluppate negli atti di costituzione nei giudizi promossi con i
ricorsi n. 67 e n. 69 del 2008, sopra riassunti, alla cui sintesi si
rinvia.
21. - In data 22 settembre 2009, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato copia dei seguenti documenti: a) accordo tra il
Governo e le Regioni siglato il 5 marzo 2009; b) parere della
Conferenza unificata reso il 12 marzo 2009, ai sensi dell'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008; c) nuovo schema del d.P.C.m. di cui all'art. 11
del d.l. n. 112 del 2008; d) deliberazione CIPE n. 18/2009; e)
d.P.C.m. 16 luglio 2009.
22. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 18 novembre 2009,
la Regione Toscana ha depositato una memoria (valida anche per il
ricorso n. 23 del 2009) con la quale, anche alla luce della
sopravvenuta stipula di un accordo tra Stato e Regioni per
l'attuazione dell'art. 11 e dell'approvazione del piano nazionale con
il d.P.C.m. 16 luglio 2009, insiste nelle conclusioni gia' rassegnate
nel ricorso.
23. - La Regione Puglia ha promosso, con ricorso notificato il 20
ottobre 2008 e depositato il successivo 27 ottobre (reg. ric. n. 78
del 2008), questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 11 e
13, commi 1, 2, 3 e 3-bis, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133
del 2008, in riferimento agli artt. 117, terzo, quarto e sesto comma,
118, 119 Cost. ed ai principi di leale collaborazione, di
sussidiarieta' e di adeguatezza.
23.1. - Prima di esporre le singole ragioni di censura, la
ricorrente illustra il contenuto dell'art. 11, sottolineando come la
disciplina in questione accentri in capo allo Stato i poteri e le
funzioni finalizzati alla localizzazione ed alla realizzazione degli
interventi di edilizia abitativa, prioritariamente (e dunque non
esclusivamente) di carattere sociale. Inoltre, tutte le somme che la
normativa previgente aveva destinato alle Regioni per la
realizzazione di interventi di edilizia sociale sono concentrate in
un unico fondo, nel quale, secondo la difesa regionale, sembrerebbero
confluire anche le somme derivanti dall'alienazione di alloggi di
edilizia pubblica non appartenenti allo Stato (art. 11, comma 3,
lettera b).
La Regione Puglia rileva, ancora, come l'utilizzo di tale fondo e
la destinazione delle somme avvenga a seguito di un procedimento il
cui impulso e' attribuito esclusivamente al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, mediante la stipula di accordi di
programma con gli enti (anche privati) promotori degli interventi
costruttivi. E' previsto che tali accordi siano perseguiti d'intesa
con la Conferenza unificata, ma, decorsi novanta giorni senza che sia
raggiunta l'intesa, gli accordi di programma possono essere comunque
approvati.
La difesa regionale ritiene che l'approvazione di questi
programmi incida direttamente sull'assetto urbanistico del
territorio; in ogni caso, il ricorso allo strumento dell'accordo di
programma consente di attribuire allo stesso efficacia di variante
agli strumenti urbanistici locali e sopracomunali. La natura
derogatoria della pianificazione territoriale sarebbe confermata dal
comma 9 dell'art. 11, secondo cui l'attuazione del piano nazionale di
edilizia abitativa puo' essere perseguita con le modalita' previste
dagli artt. 161 e seguenti del d.lgs. n. 163 del 2006, relativi alla
realizzazione delle opere strategiche.
23.1.1. - L'art. 11 e' impugnato, innanzitutto, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
La Regione Puglia, dopo aver ricordato alcune tappe salienti
della giurisprudenza costituzionale in materia, ed in particolare la
sentenza n. 94 del 2007, sottolinea come la norma impugnata incida
sulla programmazione e sulla localizzazione degli interventi di
edilizia residenziale pubblica, con conseguente violazione della
competenza legislativa regionale di tipo concorrente in materia di
governo del territorio.
L'art. 11, infatti, non si limiterebbe a fissare i criteri
generali in materia di localizzazione o di assegnazione di alloggi
popolari, ma si risolverebbe «in un'attribuzione incondizionata al
Governo del potere di procedere alla localizzazione, esecuzione
(mediante individuazione del soggetto attuatore) e gestione degli
interventi di edilizia residenziale pubblica e sociale, utilizzando
fondi (e competenze) di pertinenza regionale».
L'unica eccezione sarebbe rappresentata, secondo la ricorrente,
dal comma 7 dell'art. 11 che conterrebbe una norma di principio.
23.1.2. - La Regione Puglia ritiene che l'art. 11 violi l'art.
117, terzo comma, Cost. anche sotto un altro profilo.
In particolare, la denunciata violazione deriverebbe
dall'individuazione, operata dal comma 1 dell'art. 11, del titolo che
legittimerebbe lo Stato a dettare la normativa impugnata («Al fine di
garantire su tutto il territorio nazionale i livelli minimi
essenziali di fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della
persona umana ...»).
La ricorrente sottolinea come nessun comma dell'art. 11 rechi
l'indicazione dei requisiti minimi per l'accesso al bene «casa» o dei
livelli minimi di tale servizio sociale; al contrario, la norma
censurata si limiterebbe a disciplinare gli «strumenti di attuazione
del "Piano Casa" che si risolvono nella attribuzione allo Stato del
potere di procedere alla approvazione diretta degli interventi di
edilizia residenziale pubblica, anche in mancanza di accordo
regionale».
La difesa regionale, richiamando alcune pronunzie della Corte
costituzionale, conclude sul punto rilevando che «l'aspirazione a
raggiungere un "livello minimo" di prestazioni sociali, se consente
allo Stato di predeterminare generali standard quali/quantitativi da
raggiungere da parte della normazione regionale, non puo', al
contrario, consentire la gestione diretta dei servizi necessari al
raggiungimento di tali standard, peraltro, nella specie neppure
enunciati».
23.1.3. - L'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008 e' impugnato anche
per violazione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza, di cui
all'art. 118 Cost., e del principio di leale collaborazione.
In particolare, la Regione Puglia si sofferma sul contenuto del
comma 4 dell'art. 11, secondo cui la stipulazione degli accordi di
programma, finalizzati alla realizzazione degli interventi
costruttivi, e' promossa esclusivamente dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti. L'ultimo periodo del comma 4
stabilisce, inoltre, che, nel caso in cui entro novanta giorni non si
raggiunga l'intesa con la Conferenza unificata su siffatti accordi,
questi possono comunque essere approvati.
Secondo la difesa regionale, la norma in questione ridurrebbe il
ruolo delle Regioni a «mero apporto consultivo, liberamente
disattendibile da parte dell'organo ministeriale, nonostante
l'evidente impatto che l'accordo medesimo produce sul territorio
della Regione destinata ad ospitare l'intervento costruttivo». Al
riguardo, la Regione Puglia ribadisce la natura derogatoria
dell'accordo di programma rispetto alla pianificazione urbanistica
locale e sopralocale, e precisa che tale effetto e' amplificato dalle
previsioni premiali di diritti edificatori a favore dei soggetti
attuatori del programma di edilizia residenziale.
In sostanza, a parere della ricorrente, l'accordo tra Governo e
soggetto attuatore dell'intervento costruttivo sarebbe «idoneo ad
obliterare totalmente ogni spazio di autonomia regionale», incidendo
direttamente sull'assetto urbanistico del territorio della Regione;
risulterebbe in tal modo violato il principio di leale collaborazione
e l'art. 118 Cost.
Sono richiamate in proposito le sentenze n. 303 del 2003 e n. 383
del 2005, dal cui esame la Regione Puglia trae la conclusione
dell'illegittimita' costituzionale dell'art. 11 per due ordini di
ragioni: innanzitutto, la norma impugnata consente allo Stato di
procedere all'approvazione dell'accordo di programma anche in
mancanza dell'intesa; in secondo luogo, la norma prevede l'intesa in
seno alla Conferenza unificata e non con la singola Regione
interessata dall'intervento approvato.
Sarebbero inoltre violati i principi di sussidiarieta',
adeguatezza e leale collaborazione, poiche' non sarebbe rinvenibile
alcuna esigenza unitaria che possa giustificare l'individuazione a
livello centrale dei programmi di edilizia residenziale da realizzare
e della relativa localizzazione. La difesa regionale ritiene,
infatti, che il livello decisionale centrale debba risolversi
esclusivamente nella quantificazione delle risorse da assegnare ai
programmi di edilizia residenziale pubblica e nella loro ripartizione
alle Regioni in sede di Conferenza unificata.
23.1.4. - Un'ulteriore ragione di censura dell'art. 11 e'
prospettata dalla Regione Puglia in riferimento all'art. 117, sesto
comma, Cost.
L'«assoluta indeterminatezza» delle norme dettate dall'art. 11
comporterebbe la necessaria attuazione con una normativa di dettaglio
di rango secondario. Tuttavia, la materia incisa rientrerebbe fra
quelle di competenza legislativa concorrente, con la conseguenza che
lo Stato non potrebbe adottare norme regolamentari, in virtu' di
quanto disposto dall'art. 117, sesto comma, Cost.
23.1.5. - L'art. 11, comma 12, e', infine, impugnato per
violazione degli artt. 119 e 117, quarto comma, Cost.
Secondo la ricorrente, l'incidenza della normativa impugnata
sulla competenza legislativa concorrente in materia di edilizia
residenziale pubblica rende illegittima la costituzione di un fondo
con finalita' di finanziamento degli interventi definiti dall'art.
11, per violazione dell'art. 119 Cost.
La Regione Puglia rileva altresi' che, in virtu' dell'art. 11,
comma 3, lettera b), del d.l. n. 112 del 2008, nel fondo costituito
presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sembrano
confluire anche i proventi derivanti dall'alienazione degli alloggi
in favore dei relativi assegnatari. Stando a questa interpretazione,
sarebbe «macroscopica» l'illegittimita' della norma con cui lo Stato
si appropria delle somme derivanti dall'alienazione di immobili di
proprieta' della Regione o di suoi enti strumentali.
Da quanto appena detto discenderebbe la violazione dell'art. 117,
quarto comma, Cost., posto che la gestione degli alloggi di edilizia
popolare rientra nel «terzo livello normativo» in materia, rientrante
nella potesta' legislativa residuale della Regione.
Infine, sarebbe ulteriormente violato l'art. 119 Cost., poiche'
lo Stato, in virtu' della norma impugnata, utilizzerebbe per fini
propri somme di spettanza regionale.
23.2. - La Regione Puglia impugna anche l'art. 13, commi 1, 2, 3
e 3-bis, del d.l. n. 112 del 2008.
23.2.1. - I commi 1, 2 e 3 dell'art. 13 sono censurati per
violazione dell'art. 117, quarto e sesto comma, Cost.
La difesa regionale rileva, in via preliminare, la «pressoche'
assoluta identita'» delle norme impugnate e di quelle dichiarate
illegittime dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 94 del
2007. La sola differenza sarebbe rinvenibile nel fatto che, nella
normativa oggetto dell'odierno giudizio, gli accordi tra Stato e
Regioni devono essere stipulati in sede di Conferenza unificata e
l'atto terminale del procedimento e' l'accordo e non un d.P.C.m.
Dunque, mentre i commi 597 e 598 della legge n. 266 del 2005,
dichiarati illegittimi con la citata sentenza n. 94 del 2007,
dettavano i principi cui doveva uniformarsi l'accordo tra Governo e
Regioni, preliminare all'adozione del d.P.C.m. che avrebbe stabilito
le norme semplificate per l'alienazione degli alloggi, l'art. 13 del
d.l. n. 112 del 2008 fissa i criteri in base ai quali dovranno essere
stipulati gli accordi tra Stato, Regioni ed enti locali aventi ad
oggetto la semplificazione delle normative per l'alienazione dei beni
in esame.
Anche il comma 3 dell'art. 13 si differenzierebbe «ben poco»
rispetto ai commi 599 e 600 della legge n. 266 del 2005, anch'essi
dichiarati illegittimi con la sentenza n. 94 del 2007. In
particolare, secondo la ricorrente, il comma 3 dell'art. 13
disporrebbe, «in maniera piu' "secca"» rispetto alle norme della
legge n. 266 del 2005, che la facolta' di cartolarizzare gli immobili
puo' essere attribuita alle amministrazioni locali, oltre a quelle
regionali, «cosi' reiterando l'illegittima scelta statale di
consentire anche ad enti sub-regionali di effettuare scelte
gestionali in contrasto con differenti indirizzi da parte della
Regione».
Pertanto, la Regione Puglia ritiene che le differenze esistenti
nella normativa oggetto dell'odierna impugnazione siano del tutto
inidonee a superare i profili di incostituzionalita' accertati nella
sentenza n. 94 del 2007, con la conseguenza che la disciplina in
materia sarebbe rimessa alla potesta' legislativa residuale delle
Regioni e quest'ultima non potrebbe essere vincolata da accordi tra
lo Stato e le Regioni stesse.
In definitiva, la ricorrente asserisce l'incostituzionalita'
delle norme impugnate per le ragioni gia' evidenziate nella sentenza
n. 94 del 2007.
23.2.2. - Oggetto di specifiche censure e', inoltre, il comma
3-bis dell'art. 13, impugnato per violazione dell'art. 119 Cost.
Anche in questo caso, secondo la difesa regionale, si tratterebbe
di un fondo gestito a livello centrale, incidente su ambiti materiali
di potesta' legislativa concorrente o addirittura esclusiva
regionale. Al riguardo, la Regione Puglia richiama la sentenza n. 137
del 2007 con la quale e' stata dichiarata illegittima una previsione
analoga.
24. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
Ad avviso del resistente, le questioni promosse nei confronti
dell'art. 11 sono inammissibili perche' la ricorrente non avrebbe
esattamente individuato le norme impugnate e le motivazioni addotte
sarebbero generiche.
Quanto alle singole ragioni di impugnazione dell'art. 11 e
dell'art. 13 il resistente espone le medesime argomentazioni
sviluppate negli atti di costituzione nei giudizi promossi con i
ricorsi n. 67 e n. 69 del 2008, sopra riassunti, alla cui sintesi si
rinvia.
25. - In data 22 settembre 2009, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato copia dei seguenti documenti: a) accordo tra il
Governo e le Regioni siglato il 5 marzo 2009; b) parere della
Conferenza unificata reso il 12 marzo 2009, ai sensi dell'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008; c) nuovo schema del d.P.C.m. di cui all'art. 11
del d.l. n. 112 del 2008; d) deliberazione CIPE n. 18/2009; e)
d.P.C.m. 16 luglio 2009.
26. - La Regione Campania ha promosso, con ricorso notificato il
20 ottobre 2008 e depositato il successivo 27 ottobre (reg. ric. n.
79 del 2008), questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 11
e 13 del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, in
riferimento agli artt. 2, 3, 14, 114, 117, 118, 119 Cost. ed ai
principi di leale collaborazione e di ragionevolezza.
26.1. - Preliminarmente, la ricorrente sottolinea come l'art. 11
impugnato si inquadri in un piu' ampio contesto normativo che regola
la materia dell'edilizia residenziale pubblica. Sono in proposito
richiamati: a) la legge n. 9 del 2007, con la quale e' stato previsto
un piano straordinario finalizzato ad identificare il fabbisogno
abitativo e sono stati fissati i principi generali per la
programmazione in materia e per la predisposizione, da parte delle
Regioni, dei singoli programmi regionali; b) l'art. 21 del d.l. n.
159 del 2007, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1
della legge n. 222 del 2007; il citato art. 21 ha previsto un
programma straordinario di edilizia residenziale pubblica, affidando
alle Regioni ed alle Province autonome l'individuazione del
fabbisogno abitativo sulla base degli esiti di un apposito «tavolo di
concertazione»; c) il decreto del Ministro delle infrastrutture 18
dicembre 2007 (Programma straordinario di edilizia residenziale
pubblica, di cui all'articolo 21 del decreto-legge 1° ottobre 2007,
n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007,
n. 222, recante: «Individuazione degli interventi prioritari e
immediatamente realizzabili e riparto della disponibilita'
finanziaria»), con il quale sono stati approvati gli interventi
presentati dalle Regioni ed e' stata disciplinata l'erogazione del
finanziamento, da effettuare mediante attribuzione diretta a ciascun
Comune, agli IACP o ad altri enti.
Secondo la Regione Campania, in virtu' delle norme sopra
indicate, le amministrazioni interessate hanno assunto impegni per la
progettazione, per l'acquisto ed, in alcuni casi, per l'avvio delle
procedure di appalto relative alla realizzazione degli alloggi,
utilizzando le somme stanziate dalla normativa richiamata.
Sulla base di queste premesse, la ricorrente sostiene che l'art.
11 del d.l. n. 112 del 2008 abbia accentrato nel Governo nazionale le
decisioni attinenti ad interventi in materie di competenza regionale
(edilizia residenziale pubblica, solidarieta' sociale e governo del
territorio), «vanificando, peraltro, anche le decisioni
programmatiche gia' adottate e, in parte, avviate».
26.1.1. - In particolare, l'art. 11 violerebbe le attribuzioni
legislative e amministrative regionali in materia di assistenza e
politiche sociali e dell'abitazione, edilizia residenziale pubblica,
lavori pubblici di interesse regionale e locale e gestione del
patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica, previste
dagli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
La Regione Campania, dopo aver richiamato alcuni passaggi
motivazionali delle sentenze n. 94 del 2007 e n. 166 del 2008,
sottolinea come lo Stato non possa oltrepassare il limite costituito
dall'esigenza unitaria di determinare l'offerta minima di alloggi -
anche con l'individuazione delle categorie particolarmente disagiate
- e dalla possibilita' di dettare principi generali. Spetta, infatti,
alla Regione l'individuazione del fabbisogno abitativo,
l'articolazione degli interventi e le realizzazioni conseguenti.
La difesa regionale si sofferma, poi, sulle differenze esistenti
tra la normativa impugnata e quella oggetto del giudizio di
legittimita' costituzionale definito con la sentenza n. 166 del 2008
nel senso della non fondatezza. La norma oggi impugnata, infatti, si
porrebbe «come regola ordinaria e stabile» di definizione dei
rapporti Stato-Regione nella materia in questione, prevedendo un
«accentramento a livello statale» che sottrae qualunque spazio di
intervento ai piani regionali.
Proprio sulla scorta degli interventi legislativi del 2007, sopra
indicati, la ricorrente ritiene che la previsione di un piano
nazionale di edilizia abitativa (art. 11, comma 1), nonostante la
necessita' di un'intesa con la Conferenza unificata, non salvaguardi
«la responsabilita' diretta delle decisioni della singola Regione sul
proprio territorio in ragione delle esigenze abitative specifiche del
territorio medesimo». In definitiva, la censurata scelta legislativa
esproprierebbe la competenza regionale, anche perche', in caso di
disaccordo con i rappresentanti regionali in ordine alle politiche di
edilizia residenziale, lo Stato, in virtu' dell'art. 3 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta'
ed autonomie locali), potrebbe assumere autonomamente le decisioni in
merito.
26.1.2. - In particolare, sarebbe evidente l'illegittimita'
costituzionale del comma 4 dell'art. 11, la' dove il legislatore
prevede che, decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta
l'intesa per l'approvazione degli accordi di programma, questi
possono essere comunque approvati.
26.1.3. - Le ragioni di censura individuate con riferimento ai
commi 1 e 4 dell'art. 11 varrebbero anche per i commi 2, 6, 8 e 9 del
medesimo articolo, in quanto le norme in esame accentrerebbero nello
Stato la decisione, espropriando la competenza regionale.
La Regione Campania sottolinea, al riguardo, anche «la generica
indicazione dei destinatari»; in questo modo, il legislatore statale
avrebbe scelto un modello di intervento che, sia nella redazione del
piano abitativo, sia nella predisposizione degli accordi di
programma, consente al governo centrale di avocare a se' le decisioni
sulle politiche abitative di spettanza regionale.
26.1.4. - Oggetto di specifica impugnazione e' il comma 3
dell'art. 11, il quale limita l'oggetto del piano nazionale di
edilizia abitativa esclusivamente alla «costruzione di nuove
abitazioni» ed alla «realizzazione di misure di recupero del
patrimonio abitativo esistente», vincolando in tal modo le Regioni
nella scelta delle tipologie di intervento piu' adatte al fabbisogno
abitativo regionale ed alle esigenze territoriali.
La ricorrente osserva, in proposito, come la stessa Regione
Campania abbia modulato il programma di finanziamenti previsto dalla
legge n. 9 del 2007 in relazione alle esigenze del proprio
territorio, destinando, tra l'altro, le somme in questione per il
sostegno di contratti di locazione nella citta' di Napoli, che
presenta una densita' abitativa altissima, piuttosto che per la
realizzazione di nuovi immobili, pressoche' impossibile sul piano
urbanistico.
Per effetto della normativa oggi impugnata, invece, questa
possibilita' verrebbe meno, con la conseguenza di una illegittima
lesione della competenza regionale in ordine alle politiche sociali
ed abitative.
Secondo la difesa regionale, le novita' introdotte dall'art. 11
del d.l. n. 112 del 2008 risulterebbero particolarmente lesive delle
attribuzioni regionali alla luce del fatto che il comma 12 dello
stesso art. 11 fa confluire nel fondo ivi istituito anche le risorse
del precedente d.l. n. 159 del 2007, vanificando pertanto le
decisioni gia' adottate dalla Regione in merito.
La Regione Campania sottolinea, in proposito, come la Corte
costituzionale abbia piu' volte precisato che lo Stato puo'
intervenire con finanziamenti nelle materie di competenza regionale,
a condizione di lasciare, comunque, alle Regioni la piu' ampia
liberta', nell'ambito della propria competenza, di operare le scelte
politiche e amministrative ritenute idonee.
Per le ragioni suesposte sarebbero illegittimi il comma 3, che
limita gli obiettivi della politica abitativa e la tipologia degli
interventi, il comma 4, che individua e limita ad un solo strumento
negoziale la realizzazione dei programmi di promozione di edilizia
residenziale e di riqualificazione urbana, ed il comma 5, che precisa
e quindi limita le modalita' di attuazione degli accordi di programma
di cui al comma 4.
26.1.5. - La Regione Campania impugna, inoltre, l'art. 11, comma
5, lettera c), secondo cui gli interventi previsti nel comma 4 sono
attuati, tra l'altro, mediante «provvedimenti mirati alla riduzione
del prelievo fiscale di pertinenza comunale o degli oneri di
costruzione». Ad avviso della ricorrente, la norma in esame sarebbe
lesiva dell'autonomia finanziaria degli enti locali ed, in generale,
delle scelte territoriali con riguardo agli strumenti di politica
sociale ed abitativa.
26.1.6. - E' impugnato, da ultimo, il comma 12 dell'art. 11. La
difesa regionale premette che, con il d.l. n. 159 del 2007 e con il
successivo decreto del Ministro delle infrastrutture 18 dicembre
2007, e' stato approvato un programma straordinario predisposto dalle
singole Regioni, ammettendo al finanziamento gli interventi da queste
ultime individuati. Gli enti territoriali interessati hanno dato
avvio alle procedure per l'attuazione del programma in questione;
sono stati, pertanto, assunti specifici impegni per la progettazione
e per l'acquisto degli immobili, ed, in alcuni casi, sono state
definite le procedure di appalto per la rapida realizzazione degli
alloggi.
Queste considerazioni renderebbero evidente, a parere della
Regione Campania, l'illegittimita' costituzionale del comma 12, il
quale dispone che le risorse gia' stanziate da altre leggi
confluiscano nel fondo per l'attuazione del piano nazionale di
edilizia abitativa, senza prevedere alcun confronto con le Regioni
interessate. La norma impugnata stabilisce, inoltre, che «gli
eventuali provvedimenti adottati in attuazione delle disposizioni
legislative citate al primo periodo del presente comma, incompatibili
con il presente articolo, restano privi di effetti». Sono fatte salve
soltanto le somme «gia' iscritte nei bilanci degli enti destinatari e
impegnate».
A cio' si aggiunga, sempre secondo la difesa regionale, che gran
parte degli interventi programmati individuano gli enti attuatori
negli IACP, trasformati in enti economici, ai quali dunque non e'
riferibile il sistema di contabilita' finanziaria pubblica. Ad avviso
della ricorrente, questa circostanza non consentirebbe di operare la
deroga prevista dalla norma impugnata per le somme «gia' iscritte nei
bilanci degli enti destinatari e impegnate».
La Regione Campania sottolinea come il quadro normativo censurato
abbia riflessi non solo sul piano della lesione delle attribuzioni
regionali, ma anche su quello dei danni cui gli enti locali
potrebbero essere chiamati a rispondere e dei ritardi dei tempi di
realizzazione delle opere.
Sulla base delle anzidette considerazioni, la difesa regionale
ritiene che la norma impugnata sia illegittima per violazione dei
seguenti parametri costituzionali: a) del principio di leale
collaborazione, in quanto il programma abitativo previsto dalla
normativa del 2007, regolarmente concordato fra i diversi livelli di
governo, e' stato travolto attraverso la sottrazione unilaterale dei
finanziamenti gia' concessi dallo Stato; b) degli artt. 118 e 119
Cost., poiche' il censurato comma 12 incide in maniera grave sulla
pianificazione e sull'autonomia finanziaria della Regione; c) del
principio di ragionevolezza, in quanto la norma impugnata «contrasta
con una scelta precedente (confermata dal legislatore statale) e, nel
delineare l'ambito dell'intervento a favore di categorie socialmente
deboli, contrasta con gli stessi principi ispiratori esplicitati nel
comma 1».
26.2. - La Regione Campania impugna, infine, tutti i commi
dell'art. 13 del d.l. n. 112 del 2008.
26.2.1. - Quanto ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 13, la difesa
regionale riprende le argomentazioni utilizzate dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 94 del 2007 con la quale sono state
dichiarate illegittime norme di analogo contenuto. Al riguardo, la
ricorrente sottolinea come la disciplina delle procedure di
alienazione degli immobili di proprieta' degli IACP rientri nella
competenza legislativa esclusiva delle Regioni (art. 117, quarto
comma, Cost.).
Inoltre, ad avviso della Regione Campania, la previsione di un
accordo in sede di Conferenza unificata (art. 13, comma 1) determina
l'assunzione di un vincolo a carico della Regione, anche contro la
sua volonta'. Cio' rileverebbe, in particolare, con riferimento al
comma 3 dell'art. 13, in quanto la diretta attribuzione agli enti
locali della facolta' di stipulare convenzioni per la
cartolarizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, potrebbe porsi
in contrasto con una differente volonta' della Regione, che si
troverebbe ad essere vincolata dall'accordo di cui al comma 1
dell'art. 13.
26.2.2. - Anche il comma 3-ter dell'art. 13 e' impugnato per
violazione della potesta' legislativa residuale delle Regioni, ai
sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost. La Regione Campania
ritiene, infatti, che l'alienazione diretta di alloggi sia
assimilabile all'assegnazione degli stessi, con la conseguenza che,
rispetto al comma 3-ter, varrebbero le considerazioni svolte in
riferimento ai commi 1, 2 e 3.
26.2.3. - La ricorrente impugna, inoltre, il comma 3-bis
dell'art. 13, in quanto istituirebbe un fondo vincolato in una
materia di competenza regionale. Sono richiamate, in proposito,
alcune pronunzie della Corte costituzionale ed, in particolare, la
sentenza n. 137 del 2007, con la quale e' stata dichiarata
illegittima una norma di contenuto analogo.
26.2.4. - Infine, e' censurato il comma 3-quater dell'art. 13,
che istituisce presso il Ministero dell'economia e delle finanze un
fondo per la tutela dell'ambiente e per la promozione del territorio.
Secondo la difesa regionale, la norma in questione interferirebbe con
materie di competenza regionale (in particolare, «governo del
territorio»); di conseguenza, sarebbe illegittima la mancata
previsione di qualsiasi forma di partecipazione delle Regioni nelle
determinazioni da assumere in merito all'utilizzazione dei
contributi. Per la ragione anzidetta sarebbe violato anche il
principio di leale collaborazione.
27. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
Ad avviso del resistente, le questioni promosse nei confronti
dell'art. 11 sono inammissibili perche' la ricorrente non avrebbe
esattamente individuato le norme impugnate e le motivazioni addotte
sarebbero generiche.
Quanto alle singole ragioni di impugnazione dell'art. 11 e
dell'art. 13 il resistente espone le medesime argomentazioni
sviluppate negli atti di costituzione nei giudizi promossi con i
ricorsi n. 67 e n. 69 del 2008, sopra riassunti, alla cui sintesi si
rinvia.
28. - In data 12 gennaio 2009, la Regione Lazio ha depositato
atto di intervento nel presente giudizio chiedendo che la Corte
costituzionale dichiari l'illegittimita' degli artt. 11 e 13 del d.l.
n. 112 del 2008.
29. - In data 22 settembre 2009, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato copia dei seguenti documenti: a) accordo tra il
Governo e le Regioni siglato il 5 marzo 2009; b) parere della
Conferenza unificata reso il 12 marzo 2009, ai sensi dell'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008; c) nuovo schema del d.P.C.m. di cui all'art. 11
del d.l. n. 112 del 2008; d) deliberazione CIPE n. 18/2009; e)
d.P.C.m. 16 luglio 2009.
30. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 18 novembre 2009,
la Regione Campania e la Regione Lazio hanno depositato memorie con
le quali, anche alla luce della sopravvenuta stipula di un accordo
tra Stato e Regioni per l'attuazione dell'art. 11, insistono nelle
conclusioni gia' rassegnate, rispettivamente, nel ricorso e nell'atto
di intervento.
31. - La Regione Valle d'Aosta ha promosso, con ricorso
notificato il 20 ottobre 2008 e depositato il successivo 29 ottobre
(reg. ric. n. 84 del 2008), questioni di legittimita' costituzionale
di alcune disposizioni del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008,
e, tra queste, dell'art. 13, commi 1, 2 e 3, in riferimento all'art.
117, quarto comma, Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione).
31.1. - In via preliminare, la ricorrente sottolinea come la
normativa impugnata incida sulla materia dell'edilizia residenziale
pubblica, gia' trasferita alla Regione Valle d'Aosta dagli artt. 62 e
63 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della regione Valle d'Aosta per la estensione alla
regione delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e della
normativa relativa agli enti soppressi con l'art. 1-bis del d.l. 18
agosto 1978, n. 481, convertito nella legge 21 ottobre 1978, n. 641),
ed ora spettante alla potesta' legislativa piena della medesima
Regione ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., in combinato
disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
A tale riguardo, la difesa regionale richiama la sentenza n. 94
del 2007 della Corte costituzionale e sottolinea come i commi 1, 2 e
3 dell'art. 13 abbiano un contenuto analogo a quello delle norme
dichiarate illegittime con la citata pronunzia.
31.1.1. - In particolare, il comma 1 dell'art. 13 non conterrebbe
una disciplina generale in tema di assegnazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica ma inciderebbe sulla gestione degli
alloggi di proprieta' degli IACP (o di altri enti sostitutivi di
questi), cioe' di un patrimonio immobiliare non appartenente allo
Stato ma ad enti strumentali della Regione. In tal modo, sarebbe lesa
la competenza legislativa esclusiva della Regione Valle d'Aosta in
materia di edilizia residenziale pubblica, in violazione dell'art.
117, quarto comma, Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001.
Ad avviso della ricorrente, la previsione dell'accordo in sede di
Conferenza unificata non varrebbe ad assicurare il rispetto del
principio di leale collaborazione, in quanto quest'ultimo non puo'
essere invocato nelle ipotesi in cui si versi in un ambito materiale
riservato esclusivamente alle Regioni.
31.1.2. - A conclusioni analoghe la difesa regionale giunge con
riferimento al comma 2 dell'art. 13, in quanto i criteri previsti da
tale disposizione non sarebbero riconducibili ai principi generali
destinati a stabilire modalita' uniformi di assegnazione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica, finalizzati alla
soddisfazione del diritto all'abitazione o ad evitare forti squilibri
territoriali nella politica sociale della casa.
In altre parole, ad avviso della Regione Valle d'Aosta, i criteri
individuati dalla norma impugnata non possono rientrare nella
competenza legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., ne' possono autorizzare «chiamate in
sussidiarieta'», ne', infine, sono assimilabili a scelte di natura
programmatoria degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica e
quindi riconducibili alla materia «governo del territorio» (art. 117,
terzo comma, Cost.).
La ricorrente ritiene, infatti, che i criteri di cui al comma 2
costituiscano limiti ed indirizzi per le scelte regionali in materia
di semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili, che
finiscono con il predeterminare il contenuto degli accordi previsti
dal comma 1 dell'art. 13, e dunque investono pienamente la gestione
del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di
proprieta' degli IACP o degli altri enti ad essi assimilabili,
rientrante nella competenza legislativa esclusiva della Regione Valle
d'Aosta.
31.1.3. - Infine, anche il comma 3 dell'art. 13 e' ritenuto
lesivo della competenza legislativa regionale in materia di edilizia
residenziale pubblica, giacche' interviene sulle possibili scelte
gestionali della Regione in relazione alla vendita degli alloggi e
dunque su un ambito riservato al legislatore regionale dall'art. 117,
quarto comma, Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001.
32. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
Quanto alle singole ragioni di impugnazione dell'art. 13 il
resistente espone le medesime argomentazioni sviluppate negli atti di
costituzione nei giudizi promossi con i ricorsi n. 67 e n. 69 del
2008, sopra riassunti, alla cui sintesi si rinvia.
33. - La Regione siciliana ha promosso, con ricorso notificato il
20 ottobre 2008 e depositato il successivo 28 ottobre (reg. ric. n.
88 del 2008), questioni di legittimita' costituzionale di alcune
disposizioni del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, e,
tra queste, dell'art. 11, commi 4, 8 e 12, e dell'art. 13, commi 1, 2
e 3, in riferimento all'art. 14, lettera g), del r.d.lgs. 15 maggio
1946 n. 545 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, ed al
d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 (Norme di attuazione dello Statuto
della Regione siciliana in materia di opere pubbliche).
33.1. - La ricorrente impugna il comma 4 dell'art. 11, nella
parte in cui stabilisce che, decorsi novanta giorni senza che sia
stata raggiunta l'intesa prevista per l'approvazione degli accordi di
programma, questi possono essere comunque approvati.
Al riguardo, la difesa regionale osserva come il riconoscimento
allo Stato del ruolo di promozione e coordinamento di interventi di
edilizia residenziale pubblica non possa sovrapporsi alle competenze
delle Regioni, che sono chiamate a formulare il proprio assenso al
piano di edilizia residenziale pubblica.
In ordine al comma 8 dell'art. 11, la ricorrente ritiene che la
regolamentazione dell'assegnazione e dell'alienazione degli alloggi
rientri nella competenza regionale ai sensi dell'art. 117 Cost. ed,
in particolare per la Regione siciliana, dell'art. 14, lettera g),
del proprio Statuto.
Parimenti illegittimo sarebbe il comma 12, in quanto lo Stato non
potrebbe revocare risorse gia' attribuite con l'art. 21 del d.l. n.
159 del 2007, «senza con cio' incidere sulle attribuzioni della
Regione e senza peraltro sentirla, contravvenendo cosi' alle minime
regole di correttezza e collaborazione che devono informare i
rapporti fra i due enti».
33.2. - E' impugnato anche l'art. 13, commi 1, 2 e 3, il quale,
ad avviso della ricorrente, sostanzialmente ripropone il contenuto
delle norme dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 94 del 2007.
Secondo la Regione siciliana, anche le norme oggi impugnate non
si limitano a fissare principi o criteri di massima, finalizzati ad
un generale coordinamento delle politiche regionali in materia di
edilizia residenziale pubblica, ma regolano la gestione del
patrimonio edilizio pubblico (in particolare, degli IACP) in materia
sottratta allo Stato sia dall'art. 117 Cost., sia dall'art. 14,
lettera g), dello Statuto. D'altra parte, la difesa regionale ritiene
che la previsione del solo accordo, al quale non deve seguire alcun
regolamento statale (come era previsto nelle norme dichiarate
illegittime con la sentenza n. 94 del 2007), non muti i termini della
questione.
34. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
Ad avviso del resistente, le questioni promosse nei confronti
dell'art. 11 sono inammissibili perche' la ricorrente non avrebbe
esattamente individuato le norme impugnate e le motivazioni addotte
sarebbero generiche.
Quanto alle singole ragioni di impugnazione dell'art. 11 e
dell'art. 13, il resistente espone le medesime argomentazioni
sviluppate negli atti di costituzione nei giudizi promossi con i
ricorsi n. 67 e n. 69 del 2008, sopra riassunti, alla cui sintesi si
rinvia.
35. - In data 22 settembre 2009, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato copia dei seguenti documenti: a) accordo tra il
Governo e le Regioni siglato il 5 marzo 2009; b) parere della
Conferenza unificata reso il 12 marzo 2009, ai sensi dell'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008; c) nuovo schema del d.P.C.m. di cui all'art. 11
del d.l. n. 112 del 2008; d) deliberazione CIPE n. 18/2009; e)
d.P.C.m. 16 luglio 2009.
36. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 18 novembre 2009,
la Regione siciliana ha depositato una memoria con la quale insiste
nelle conclusioni gia' rassegnate nel ricorso.
37. - La Regione Lazio ha promosso, con ricorso notificato il 20
ottobre 2008 e depositato, fuori termine, il successivo 5 novembre
(reg. ric. n. 89 del 2008), questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 11 e 13, commi 1 e 2, lettere a), b) e c), del d.l. n.
112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 133 del 2008, in riferimento agli artt. 117,
118 e 119 Cost., nonche' ai principi di ragionevolezza,
proporzionalita' e di leale collaborazione.
38. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo l'inammissibilita' e deducendo comunque
l'infondatezza delle censure.
Ad avviso del resistente, le questioni promosse nei confronti
dell'art. 11 sono inammissibili perche' la ricorrente non avrebbe
esattamente individuato le norme impugnate e le motivazioni addotte
sarebbero generiche.
Quanto alle singole ragioni di impugnazione dell'art. 11 e
dell'art. 13, il resistente espone le medesime argomentazioni
sviluppate negli atti di costituzione nei giudizi promossi con i
ricorsi n. 67 e n. 69 del 2008, sopra riassunti, alla cui sintesi si
rinvia.
39. - In data 22 settembre 2009, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato copia dei seguenti documenti: a) accordo tra il
Governo e le Regioni siglato il 5 marzo 2009; b) parere della
Conferenza unificata reso il 12 marzo 2009, ai sensi dell'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008; c) nuovo schema del d.P.C.m. di cui all'art. 11
del d.l. n. 112 del 2008; d) deliberazione CIPE n. 18/2009; e)
d.P.C.m. 16 luglio 2009.
40. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 18 novembre 2009,
la Regione Lazio ha depositato una memoria con la quale insiste nelle
conclusioni gia' rassegnate nel ricorso.
41. - La Regione Toscana ha promosso, con ricorso notificato il
23 marzo 2009 e depositato il successivo 27 marzo (reg. ric. n. 23
del 2009), questioni di legittimita' costituzionale di alcune
disposizioni del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure
urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e
per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 28 gennaio 2009, n. 2, e, tra queste, dell'art. 18, comma
4-bis, lettera a), in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost. ed al
principio di leale collaborazione.
La norma impugnata ha modificato l'art. 11, comma 1, del d.l. n.
112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 133 del 2008, statuendo che la Conferenza
unificata sia «sentita», prima dell'approvazione del piano nazionale
di edilizia abitativa; e' stata dunque eliminata la previsione
dell'«intesa», contenuta nel testo originario dell'art. 11.
La difesa regionale evidenzia come la modifica cosi' operata sia
rilevante poiche', mentre il parere puo' essere facilmente disatteso,
l'intesa richiede lo svolgimento di trattative finalizzate a
pervenire ad una determinazione condivisa e, quindi, assicura un
effettivo rispetto delle competenze regionali che si intrecciano con
quelle statali. Al riguardo, la Regione Toscana rileva l'interferenza
delle norme contenute nell'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008 con
numerose materie di competenza regionale, fra le quali l'edilizia
residenziale, il governo del territorio e l'edilizia sociale.
Ad avviso della ricorrente, gia' l'originario testo del comma 1
dell'art. 11 era «insufficiente a salvaguardare le competenze
regionali», perche' non permetteva alle singole Regioni di esprimersi
sul contenuto del piano, richiedendo solo l'intesa con la Conferenza
unificata. Ancor di piu' «insufficiente» risulterebbe il testo
attuale del comma 1 dell'art. 11, a seguito delle modifiche operate
dall'art. 18, comma 4-bis, lettera a), con le quali e' stata
eliminata l'intesa con la Conferenza ed e' stata sostituita con un
mero parere dello stesso organismo.
Peraltro, anche nell'ipotesi in cui fossero ritenute sussistenti
esigenze di sussidiarieta', sarebbe necessaria la previsione
dell'intesa. La Regione Toscana sottolinea, in proposito, come la
norma impugnata non rispetti i principi posti dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 303 del 2003, secondo cui l'intesa
con la Regione interessata costituisce il presupposto essenziale per
la compatibilita' costituzionale di una normativa statale che, in
applicazione dell'art. 118 Cost., attragga in capo allo Stato
potesta' legislative che l'art. 117 Cost. affida alla competenza
concorrente dello Stato e delle Regioni. La difesa regionale ricorda,
inoltre, la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 6 del 2004)
secondo cui, ove la normativa incida su ambiti di competenza
regionale in applicazione dell'art. 118 Cost., l'imprescindibile fase
concertativa deve essere salvaguardata attraverso la previsione di
un'«intesa forte». E' richiamata, da ultimo, la sentenza n. 339 del
2005, in cui la Corte costituzionale evidenzia come l'intesa si debba
sviluppare anche attraverso reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo.
In definitiva, la Regione Toscana sottolinea la necessita' che si
attui quantomeno «una fase di dialogo fra le parti» e si realizzi «un
contatto tra i diversi interessi ed una dialettica leale e
costruttiva fra i differenti soggetti di rilevanza costituzionale»;
in caso contrario, la previsione dell'intesa si tradurrebbe in una
statuizione solo formale.
42. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'improcedibilita' del ricorso a seguito della sopravvenuta modifica
del quadro normativo.
Infatti, l'art. 7-quater, comma 12, lettera a), del decreto-legge
10 febbraio 2009, n. 5 (Misure urgenti a sostegno dei settori
industriali in crisi, nonche' disposizioni in materia di produzione
lattiera e rateizzazione del debito nel settore lattiero-caseario),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 9 aprile 2009, n. 33, ha stabilito che al comma 1 dell'art. 11
del d.l. n. 112 del 2008, la parola «sentita» e' sostituita dalle
seguenti: «d'intesa con».
43. - In data 22 settembre 2009, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato copia dei seguenti documenti: a) accordo tra il
Governo e le Regioni siglato il 5 marzo 2009; b) parere della
Conferenza unificata reso il 12 marzo 2009, ai sensi dell'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008; c) nuovo schema del d.P.C.m. di cui all'art. 11
del d.l. n. 112 del 2008; d) deliberazione CIPE n. 18/2009; e)
d.P.C.m. 16 luglio 2009.
44. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 18 novembre 2009,
la Regione Toscana ha depositato una memoria (valida anche per il
ricorso n. 74 del 2008) con la quale prende atto della sopravvenuta
carenza di interesse della questione, alla luce della reintroduzione
della previsione dell'intesa nell'art. 11, comma 1, del d.l. n. 112
del 2008 e dell'approvazione del piano sulla base dell'intesa con la
Conferenza unificata.
45. - Nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2010, la ricorrente
ha chiesto che la Corte costituzionale dichiari la cessazione della
materia del contendere in ordine alla questione relativa all'art. 18,
comma 4-bis, lettera a), del d.l. n. 185 del 2008.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Piemonte (reg. ric. n. 67 del 2008),
Emilia-Romagna (reg. ric. n. 69 del 2008), Veneto (reg. ric. n. 70
del 2008), Liguria (reg. ric. n. 72 del 2008), Toscana (reg. ric. n.
74 del 2008) e Sicilia (reg. ric. n. 88 del 2008) hanno promosso
questioni di legittimita' costituzionale di numerose disposizioni del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 6 agosto 2008, n. 133, e tra queste degli artt. 11 e 13, per
violazione degli artt. 117, 118, 119, 120 e 136 della Costituzione,
dell'art. 14, lettera g), del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 545
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito
dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, del d.P.R. 30
luglio 1950, n. 878 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione
siciliana in materia di opere pubbliche), e del principio di leale
collaborazione.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel suddetto d.l. n. 112 del 2008,
vengono in esame in questa sede le questioni di legittimita'
costituzionale relative agli artt. 11 e 13.
Le Regioni Puglia (reg. ric. n. 78 del 2008), Campania (reg. ric.
n. 79 del 2008) e Lazio (reg. ric. n. 89 del 2008) hanno promosso
questioni di legittimita' costituzionale di entrambi gli artt. 11 e
13 del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, per violazione
degli artt. 2, 3, 14, 114, 117, 118 e 119 Cost., e dei principi di
ragionevolezza e di leale collaborazione.
Le Regioni Umbria (reg. ric. n. 73 del 2008) e Valle d'Aosta
(reg. ric. n. 84 del 2008) hanno promosso questioni di legittimita'
costituzionale del solo art. 13 del d.l. n. 112 del 2008, convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133
del 2008, per violazione, rispettivamente, degli artt. 117, 119 e 136
Cost., e dell'art. 117 Cost., in combinato disposto con l'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione).
La Regione Toscana (reg. ric. n. 23 del 2009) ha promosso
questione di legittimita' costituzionale di alcune disposizioni del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 28 gennaio 2009, n.
2, e, tra queste, dell'art. 18, comma 4-bis, lettera a), il quale ha
modificato l'art. 11, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel d.l. n. 185 del 2008, vengono
in esame in questa sede le questioni di legittimita' costituzionale
relative all'art. 18, comma 4-bis, lettera a).
I giudizi, cosi' separati e delimitati, in considerazione della
loro connessione oggettiva, devono essere riuniti, per essere decisi
con un'unica pronuncia.
2. - Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile il
ricorso promosso dalla Regione Lazio avverso gli artt. 11 e 13 del
d.l. n. 112 del 2008.
Il detto ricorso, notificato il 20 ottobre 2008, e' stato
depositato il successivo 5 novembre e quindi oltre il termine di 10
giorni dalla notifica, previsto dall'art. 32, terzo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), che rinvia a quanto
stabilito dall'art. 31, comma 4, della medesima legge.
Alla stregua della consolidata giurisprudenza di questa Corte, il
termine per il deposito del ricorso deve intendersi stabilito a pena
di decadenza (sentenze n. 72 del 1981 e n. 191 del 1980; ordinanze n.
99 del 2000, n. 126 del 1997, n. 528 e n. 643 del 1988). D'altra
parte, la ricorrente non prospetta argomenti che inducano la Corte a
modificare tale orientamento, considerando in particolare che, se si
escludesse la decadenza per la mancata osservanza del termine per il
deposito, le controversie fra lo Stato e le Regioni, una volta
notificato il ricorso, potrebbero essere «instaurate sine die»
(sentenze n. 72 del 1981 e n. 191 del 1980; ordinanza n. 99 del
2000).
3. - Deve essere inoltre ribadita l'inammissibilita', gia'
dichiarata con separata ordinanza nell'udienza pubblica del 23
febbraio 2010, dell'atto di intervento spiegato dalla Regione Lazio
nel giudizio promosso dalla Regione Campania.
Questa Corte ha piu' volte sottolineato (sentenze n. 172 del 1994
e n. 111 del 1975) che nei giudizi di legittimita' costituzionale in
via principale non e' ammessa la presenza di soggetti diversi dalla
parte ricorrente e dal titolare della potesta' legislativa il cui
atto e' oggetto di contestazione. D'altronde, come si e' detto, la
Regione Lazio ha impugnato con autonomo ricorso, depositato fuori
termine, gli artt. 11 e 13 del d.l. n. 112 del 2008; pertanto,
l'ammissibilita' del suo atto di intervento nel giudizio promosso
dalla Regione Campania vanificherebbe la perentorieta' del termine
previsto per il deposito del ricorso nei giudizi in via principale.
4. - Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata la
cessazione della materia del contendere in ordine alla questione
promossa dalla Regione Toscana con riferimento all'art. 18, comma
4-bis, lettera a), del d.l. n. 185 del 2008 (reg. ric. n. 23 del
2009).
Al riguardo, deve essere rilevato che la norma in questione, nel
testo risultante a seguito della conversione del decreto in legge, ha
modificato l'art. 11, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, sostituendo
la previsione dell'intesa con la Conferenza unificata con quella di
un mero parere del medesimo organo. Successivamente alla proposizione
dei ricorsi avverso l'originario testo dell'art. 11, comma 1, del
d.l. 112 del 2008 e del ricorso relativo all'art. 18, comma 4-bis,
lettera a), del d.l. n. 185 del 2008, la disposizione di cui al comma
1 dell'art. 11 e' stata nuovamente modificata dall'art. 7-quater,
comma 12, del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5 (Misure urgenti a
sostegno dei settori industriali in crisi, nonche' disposizioni in
materia di produzione lattiera e rateizzazione del debito nel settore
lattiero-caseario), convertito in legge, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 9 aprile 2009, n. 33.
Il comma 12 dell'art. 7-quater, appena citato, ha sostituito la
parola «sentita» con le seguenti «d'intesa con», ripristinando
pertanto l'originaria previsione dell'intesa con la Conferenza
unificata.
La Regione Toscana, nella memoria depositata in prossimita'
dell'udienza pubblica del 18 novembre 2009, ha preso atto della
sopravvenuta carenza di interesse della questione, alla luce della
reintroduzione della previsione dell'intesa nell'art. 11, comma 1,
del d.l. n. 112 del 2008 e dell'approvazione del piano nazionale di
edilizia abitativa con il d.P.C.m. 16 luglio 2009.
La medesima ricorrente, nell'udienza pubblica del 23 febbraio
2010, ha chiesto che sia dichiarata la cessazione della materia del
contendere in ordine alla questione relativa all'art. 18, comma
4-bis, lettera a), del d.l. n. 185 del 2008. La difesa erariale non
si e' opposta all'accoglimento della suddetta richiesta.
Trova applicazione pertanto l'orientamento di questa Corte
secondo cui, nel giudizio in via principale, quando la parte
ricorrente, pur non rinunciando formalmente al ricorso, evidenzia il
sopraggiunto venir meno delle ragioni della controversia e la parte
resistente non e' costituita o non si oppone, deve essere dichiarata
la cessazione della materia del contendere (ex plurimis, sentenze nn.
246, 234 e 225 del 2009).
5. - Inoltre, deve essere dichiarata l'inammissibilita' delle
questioni promosse dalle Regioni Emilia-Romagna e Liguria avverso i
commi 3, 4, 5, 8 e 9 dell'art. 11, e dalla Regione Campania avverso i
commi 2, 6, 8 e 9 del medesimo art. 11.
Le citate ricorrenti formulano una indistinta censura dei detti
commi senza specificare i profili di illegittimita' costituzionale di
ciascuna norma. Il diverso contenuto delle disposizioni censurate
rende inammissibile un'unica impugnazione dei commi sopra indicati;
d'altra parte, dalle motivazioni addotte dalle ricorrenti non e'
possibile dedurre le ragioni di incostituzionalita' delle singole
norme.
Deve essere, invece, esclusa l'inammissibilita' delle censure
rivolte all'intero art. 11 del d.l. n. 112 del 2008; dalla parte
motiva dei relativi ricorsi si deduce come le censure, formalmente
rivolte all'intero art. 11, debbano intendersi riferite solo ad
alcuni specifici commi.
Infine, la formulazione di questioni in larga parte coincidenti,
quanto all'oggetto ed ai parametri evocati, rende opportuno l'esame
congiunto delle stesse.
6. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 11, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008,
non sono fondate.
6.1. - Lo Stato, prevedendo l'approvazione di un piano nazionale
di edilizia abitativa, ha inteso disciplinare in modo unitario la
programmazione in materia di edilizia residenziale pubblica avente
interesse a livello nazionale. Questa Corte ha gia' precisato che la
materia dell'edilizia residenziale pubblica, non espressamente
contemplata dall'art. 117 Cost., «si estende su tre livelli
normativi»: «il primo riguarda la determinazione dell'offerta minima
di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti.
In tale determinazione - che, qualora esercitata, rientra nella
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. - si inserisce la fissazione di principi che
valgano a garantire l'uniformita' dei criteri di assegnazione su
tutto il territorio nazionale, secondo quanto prescritto dalla
sentenza n. 486 del 1995. Il secondo livello normativo riguarda la
programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica,
che ricade nella materia governo del territorio, ai sensi del terzo
comma dell'art. 117 Cost., come precisato [...] da questa Corte con
la sentenza n. 451 del 2006. Il terzo livello normativo, rientrante
nel quarto comma dell'art. 117 Cost., riguarda la gestione del
patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di
proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri
enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione
regionale» (sentenza n. 94 del 2007).
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, la previsione di un
piano nazionale di edilizia abitativa si inserisce nel secondo
livello normativo, nel senso che lo Stato, con il suddetto piano,
fissa i principi generali che devono presiedere alla programmazione
nazionale ed a quelle regionali nel settore. Nello stabilire tali
principi, lo Stato non fa che esercitare le proprie attribuzioni in
una materia di competenza concorrente, come il «governo del
territorio». L'attuazione tecnico-amministrativa della norma oggetto
di impugnazione e' demandata allo Stato, per quanto attiene ai
profili nazionali uniformi, con la conseguenza che la competenza
amministrativa, limitatamente alle linee di programmazione di livello
nazionale, deve essere riconosciuta, in applicazione del principio di
sussidiarieta' di cui al primo comma dell'art. 118 Cost., allo Stato
medesimo. D'altra parte, questa Corte ha gia' precisato che «la
determinazione dei livelli minimi di offerta abitativa per specifiche
categorie di soggetti deboli non puo' essere disgiunta dalla
fissazione su scala nazionale degli interventi, allo scopo di evitare
squilibri e disparita' nel godimento del diritto alla casa da parte
delle categorie sociali disagiate» (sentenza n. 166 del 2008).
6.2. - L'incidenza della necessita' di esercizio unitario - che
opera sulla allocazione delle competenze amministrative nel senso
dell'accentramento di quelle attinenti alla predisposizione del piano
nazionale - richiede, perche' sia legittimo l'uso della potesta'
legislativa statale in merito al piano nazionale, che la stessa
disciplina dello Stato prescriva idonee procedure di leale
collaborazione, secondo quanto sancito dalla giurisprudenza di questa
Corte (sentenza n. 303 del 2003).
Al riguardo, si deve osservare che nel testo originario dell'art.
11, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008 come convertito in legge, era
prevista l'intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali).
L'art. 18, comma 4-bis, lettera a), del d.l. n. 185 del 2008,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge n. 2
del 2009, ha sostituito la previsione dell'intesa con quella di un
parere. Infine, l'art. 7-quater, comma 12, del d.l. n. 5 del 2009,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 33 del 2009, ha ripristinato l'originaria previsione
dell'intesa con la Conferenza unificata.
Giova pure ricordare che il piano nazionale di edilizia abitativa
e' stato approvato con d.P.C.m. 16 luglio 2009, sulla base del parere
favorevole, espresso il 12 marzo 2009 dalla Conferenza unificata.
Successivamente all'adozione del parere favorevole, ma prima
dell'adozione del d.P.C.m., e' stata reintrodotta la previsione
dell'intesa. Tale modifica ha indotto la Regione Toscana, unica
ricorrente sul punto, a chiedere la cessazione della materia del
contendere, cui lo Stato non si e' opposto e che, come gia' detto al
par. 4, deve essere dichiarata con la presente pronuncia.
7. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 11, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.
La disposizione citata elenca i destinatari degli interventi da
realizzare con il piano nazionale di edilizia abitativa, individuando
nelle fasce piu' svantaggiate della popolazione i soggetti
beneficiari del piano stesso: a) nuclei familiari a basso reddito,
anche monoparentali o monoreddito; b) giovani coppie a basso reddito;
c) anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate; d)
studenti fuori sede; e) soggetti sottoposti a procedure esecutive di
rilascio; f) altri soggetti in possesso dei requisiti di cui all'art.
1 della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi per la riduzione del
disagio abitativo per particolari categorie sociali); g) immigrati
regolari a basso reddito, residenti da almeno dieci anni nel
territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima
Regione.
A tale proposito, si deve ricordare quanto questa Corte ha
precisato, ai fini della individuazione dei limiti, nella materia de
qua, della competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.: «La determinazione
dei livelli minimi di offerta abitativa per categorie di soggetti
particolarmente disagiate, da garantire su tutto il territorio
nazionale, viene concretamente realizzata attribuendo a tali soggetti
una posizione preferenziale, che possa assicurare agli stessi il
soddisfacimento del diritto sociale alla casa compatibilmente con la
effettiva disponibilita' di alloggi nei diversi territori» (sentenza
n. 166 del 2008).
La norma censurata indica alcune categorie sociali, cui e'
riconosciuta una posizione preferenziale rispetto a tutte le altre,
in considerazione del particolare stato di disagio economico in cui
versano le persone in esse comprese. Questa individuazione
prioritaria rientra a pieno titolo nella determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni, che deve avere carattere soggettivo,
oltre che oggettivo, giacche' occorre sempre tener presenti le
differenti condizioni di reddito, che incidono in modo diretto sulla
fissazione del singolo «livello minimo», da collegare alle concrete
situazioni dei soggetti beneficiari.
Nella prospettiva prima delineata, e' immune dai vizi denunciati
l'uso, da parte della disposizione censurata, dell'avverbio
«prioritariamente», il quale non vale certo a legittimare interventi
di edilizia residenziale pubblica rivolti a categorie sociali munite
di redditi elevati. Tale avverbio, piuttosto, pone in rilievo che la
legge statale, in coerenza con la sua funzione di individuare i
«livelli minimi», stabilisce un ordine inderogabile di priorita', il
quale non esclude la possibilita' che le Regioni, una volta
soddisfatte le esigenze delle categorie deboli specificamente
elencate, possano, nell'ambito del proprio territorio, individuare
altre categorie meritevoli di sostegno, cui ritengono utile e
necessario fornire il supporto degli interventi pubblici in materia
di edilizia residenziale.
8. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 11, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate nei limiti
di seguito specificati.
La disposizione censurata prevede in generale una tipologia di
interventi, che dovranno essere realizzati «sulla base di criteri
oggettivi che tengano conto dell'effettivo bisogno abitativo presente
nelle diverse realta' territoriali». In particolare, sono previsti i
seguenti interventi: «a) costituzione di fondi immobiliari destinati
alla valorizzazione e all'incremento dell'offerta abitativa, ovvero
alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi e con
la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati, articolati
anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l'acquisizione
e la realizzazione di immobili per l'edilizia residenziale; b)
incremento del patrimonio abitativo di edilizia con le risorse anche
derivanti dall'alienazione di alloggi di edilizia pubblica in favore
degli occupanti muniti di titolo legittimo, con le modalita' previste
dall'articolo 13; c) promozione da parte di privati di interventi
anche ai sensi della parte II, titolo III, Capo III del codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163; d) agevolazioni, anche
amministrative, in favore di cooperative edilizie costituite tra i
soggetti destinatari degli interventi, potendosi anche prevedere
termini di durata predeterminati per la partecipazione di ciascun
socio, in considerazione del carattere solo transitorio dell'esigenza
abitativa; e) realizzazione di programmi integrati di promozione di
edilizia residenziale anche sociale».
Dalla natura degli interventi previsti e' agevole desumere che si
tratta di principi generali, i quali devono essere osservati sia
nella redazione del piano nazionale, sia nella redazione di piani
regionali, in quanto tendenti a inserire l'incremento del patrimonio
di edilizia residenziale pubblica in un quadro di uniforme
programmazione dell'uso delle risorse disponibili. La norma impugnata
attiene, dunque, alla materia «governo del territorio»; di
conseguenza, la formulazione dei suddetti principi generali rientra
nella competenza legislativa dello Stato. Non emerge dalle
prescrizioni finalistiche e strumentali prima riportate alcuna
ingerenza nella gestione del patrimonio immobiliare relativo
all'edilizia residenziale pubblica, che appartiene alla competenza
legislativa residuale delle Regioni.
La stessa previsione di cui alla lettera b), particolarmente
censurata dalle ricorrenti, perche' incidente sull'utilizzazione dei
proventi derivanti dall'alienazione degli alloggi, non prefigura
un'interferenza dello Stato nella gestione di tali immobili. Essa,
piuttosto, imponendo la riutilizzazione di tali risorse per
l'incremento del patrimonio abitativo di edilizia residenziale, fissa
un principio generale, coerente con la finalita' complessiva del
piano, costituita da una maggiore disponibilita' di alloggi destinati
alle categorie sociali piu' disagiate. Non si dettano alle Regioni
regole sul se, come e quando procedere alle alienazioni di cui sopra,
ne' si disciplinano le connesse procedure amministrative, ma si pone
soltanto il principio che i proventi dell'alienazione di alloggi
popolari siano reinvestiti nello stesso settore.
Trattandosi di principi generali attinenti al settore
dell'edilizia residenziale pubblica, lo stesso carattere sociale del
piano nazionale previsto dalle norme censurate esclude che la
potesta' legislativa concorrente dello Stato possa essere utilizzata
per altre finalita', non precisate e non preventivamente inquadrabili
nel riparto di competenze tra Stato e Regioni. Questo sviamento e'
reso invece possibile dalla parola «anche», contenuta nella lettera
e) del comma 3 dell'art. 11, che si pone come un corpo estraneo in un
complesso normativo statale, il quale trae la sua legittimita' dal
fine unitario dell'incremento del patrimonio di edilizia residenziale
pubblica. Incremento che, come gia' visto, si attua mediante la
statuizione congiunta di livelli essenziali dell'offerta abitativa e
di principi generali volti a consentire interventi concreti di
attuazione degli stessi livelli essenziali. La possibilita' che, nel
piano nazionale, trovino posto programmi integrati per promuovere
interventi di edilizia residenziale non aventi carattere sociale
entra in contraddizione con le premesse che legittimano l'intera
costruzione. Infatti, la potesta' legislativa, che lo Stato esercita
per assicurare il quadro generale dell'edilizia abitativa, potrebbe
essere indirizzata in favore di soggetti non aventi i requisiti
ritenuti dalla stessa legge statale essenziali per beneficiare degli
interventi. L'eventuale diversa destinazione dei programmi dovrebbe
essere valutata in un contesto differente, allo scopo di verificare a
quale titolo lo Stato detti tale norma. Questa indagine non e' pero'
possibile, ne' conferente ai fini del presente giudizio, stante
l'inserimento extrasistematico della parola di cui sopra in un
complesso di norme, tutte orientate alla finalita' generale
dell'incremento dell'offerta abitativa per i ceti economicamente
deboli.
Per tali motivi, la norma di cui alla lettera e) del comma 3
dell'art. 11, limitatamente alla parola «anche», premessa a
«sociale», deve ritenersi costituzionalmente illegittima, in quanto
consente l'introduzione di finalita' diverse da quelle che presiedono
all'intera normativa avente ad oggetto il piano nazionale di edilizia
residenziale pubblica.
9. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 11, comma 4, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate nei limiti
di seguito precisati.
La disposizione censurata, nella parte in cui prevede accordi di
programma, approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, previa delibera del CIPE, d'intesa con la Conferenza
unificata, e' coerente con quanto stabilito dal comma 1 del medesimo
articolo e rappresenta il necessario momento di raccordo tra Stato e
Regioni nella fase della realizzazione del piano nazionale. E'
previsto uno strumento forte di leale collaborazione, l'intesa
appunto, imposto dall'incidenza del principio di sussidiarieta',
secondo la giurisprudenza di questa Corte. Limitatamente a tale
profilo, la norma risulta pertanto immune dai vizi di legittimita'
costituzionale denunciati dalle ricorrenti.
A diversa conclusione si deve pervenire con riferimento
all'ultimo periodo del suddetto comma 4, che prevede: «Decorsi
novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta intesa, gli
accordi di programma possono essere comunque approvati».
Tale norma vanifica la previsione dell'intesa, in quanto
attribuisce ad una delle parti «un ruolo preminente, incompatibile
con il regime dell'intesa, caratterizzata [...] dalla paritaria
codeterminazione dell'atto»; non e' legittima infatti «la drastica
previsione, in caso di mancata intesa, della decisivita' della
volonta' di una sola delle parti, la quale riduce all'espressione di
un parere il ruolo dell'altra» (sentenza n. 24 del 2007). Il
superamento delle eventuali situazioni di stallo deve essere
realizzato attraverso la previsione di idonee procedure perche'
possano aver luogo «reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo» (sentenza
n. 339 del 2005). Se queste cautele sono valide per tutti casi in cui
sia prevista un'intesa, esse acquistano una pregnanza particolare nel
sistema dei rapporti tra Stato e Regioni, in cui sono da integrare la
potesta' unificatrice del primo e le autonomie costituzionalmente
tutelate delle seconde.
Peraltro, l'art. 3, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 281 del 1997
contiene una norma di chiusura in quanto prevede che «3. Quando
un'intesa espressamente prevista dalla legge non e' raggiunta entro
trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-regioni in
cui l'oggetto e' posto all'ordine del giorno, il Consiglio dei
Ministri provvede con deliberazione motivata.
4. In caso di motivata urgenza il Consiglio dei Ministri puo'
provvedere senza l'osservanza delle disposizioni del presente
articolo. I provvedimenti adottati sono sottoposti all'esame della
Conferenza Stato-regioni nei successivi quindici giorni. Il Consiglio
dei Ministri e' tenuto ad esaminare le osservazioni della Conferenza
Stato-regioni ai fini di eventuali deliberazioni successive».
Per i motivi sopra esposti, l'ultimo periodo del comma 4
dell'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008 e' costituzionalmente
illegittimo per violazione del principio di leale collaborazione tra
Stato e Regioni.
10. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 11, comma 5, del decreto-legge sopra citato non sono fondate.
La norma censurata stabilisce che gli interventi di cui al comma
4 sono attuati mediante: «a) il trasferimento di diritti edificatori
in favore dei promotori degli interventi di incremento del patrimonio
abitativo; b) incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati
alla dotazione di servizi, spazi pubblici e miglioramento della
qualita' urbana, nel rispetto delle aree necessarie per le superfici
minime di spazi pubblici o riservati alle attivita' collettive, a
verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto del Ministro dei
lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444; c) provvedimenti mirati alla
riduzione del prelievo fiscale di pertinenza comunale o degli oneri
di costruzione; d) la costituzione di fondi immobiliari di cui al
comma 3, lettera a) con la possibilita' di prevedere altresi' il
conferimento al fondo dei canoni di locazione, al netto delle spese
di gestione degli immobili; e) la cessione, in tutto o in parte, dei
diritti edificatori come corrispettivo per la realizzazione anche di
unita' abitative di proprieta' pubblica da destinare alla locazione a
canone agevolato, ovvero da destinare alla alienazione in favore
delle categorie sociali svantaggiate di cui al comma 2».
Si tratta, anche in questo caso, di principi fondamentali,
attraverso i quali realizzare gli interventi edificatori previsti dal
piano nazionale di edilizia residenziale pubblica. Peraltro, alcune
di queste previsioni, relative al trasferimento ed alla cessione dei
diritti edificatori, incidono sulla materia «ordinamento civile», di
competenza esclusiva dello Stato.
Per quanto riguarda, in particolare, la previsione di cui alla
lettera c), censurata dalle ricorrenti per violazione dell'autonomia
finanziaria degli enti locali, essa e' immune dai vizi denunciati, in
quanto si riferisce unicamente ai prelievi fiscali previsti da leggi
statali, dei quali lo Stato puo' disporre con una norma a carattere
generale, che mira alla loro riduzione in vista di un fine, anch'esso
indicato nella legge, di rilevanza sociale a favore delle stesse
popolazioni locali.
11. - L'art. 11, comma 8, del d.l. n. 112 del 2008 e' censurato
in modo specifico dalla Regione siciliana, per violazione della
competenza legislativa esclusiva regionale in materia di «lavori
pubblici, eccettuate le grandi opere pubbliche di interesse
prevalentemente nazionale», di cui all'art. 14, lettera g), dello
Statuto speciale.
La censura deve ritenersi non fondata perche' la norma non
riguarda opere pubbliche, ma contiene discipline complementari
rispetto a quelle di cui ai commi 1 e 4 dello stesso articolo. La
disposizione impugnata prevede infatti modalita' e termini per la
verifica periodica della realizzazione del piano, e costituisce
quindi un logico completamento dei citati commi 1 e 4, che questa
Corte ritiene immuni dai vizi denunciati.
12. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 11, comma 9, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate.
La norma censurata consente il ricorso, in alternativa alle
previsioni di cui al comma 4, alle modalita' di approvazione previste
per le infrastrutture strategiche. In questo modo, il legislatore
intende garantire la speditezza delle procedure, a discapito pero'
delle competenze costituzionalmente tutelate delle Regioni. Difatti,
il ricorso alle modalita' proprie delle infrastrutture strategiche e'
previsto in alternativa agli accordi di programma, per la cui
approvazione e' richiesta l'intesa con la Conferenza unificata. A
questa norma si attagliano le censure indirizzate all'intero art. 11
del d.l. n. 112 del 2008. Tali censure, non fondate se riferite
all'intero articolo - per i motivi illustrati nei paragrafi
precedenti, a proposito degli altri commi - sono invece da
accogliersi parzialmente, con riferimento al solo comma 9 del
medesimo art. 11, per violazione del principio di leale
collaborazione.
13. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 11, comma 11, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.
Tale norma e' impugnata nella parte in cui prevede che i
programmi integrati, di cui al comma 4, sono dichiarati di interesse
strategico nazionale. La censura e' priva di fondamento, in quanto la
dichiarazione di interesse strategico non puo' condurre alla
conseguenza - ritenuta illegittima da questa Corte per i motivi
illustrati al paragrafo 12 - della variazione delle procedure ed in
particolare della eliminazione dell'intesa con la Conferenza
unificata, prevista dal comma 9. Espunta la previsione delle
modalita' di approvazione stabilite per le infrastrutture
strategiche, la norma di cui al comma 11 resta logicamente coerente
con l'esigenza di assicurare un momento unitario, a livello
nazionale, della programmazione in materia di edilizia residenziale
pubblica e non presenta quindi i profili di illegittimita'
costituzionale denunciati dalle ricorrenti.
14. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 11, comma 12, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.
La norma in oggetto istituisce un Fondo nello stato di previsione
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nel quale
confluiscono le risorse finanziarie gia' previste da altre leggi per
sostenere gli interventi in materia di edilizia residenziale
pubblica. Sono escluse soltanto le somme gia' iscritte nei bilanci
degli enti destinatari ed impegnate.
Successivamente alla proposizione degli odierni ricorsi, la norma
e' stata piu' volte modificata, con la previsione di ulteriori somme,
destinate a confluire in questo Fondo, e soprattutto con la
prescrizione dell'intesa con la Conferenza unificata in relazione
alle risorse di cui all'art. 3, comma 108, della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004).
In particolare, l'art. 1-ter del decreto-legge 20 ottobre 2008,
n. 158 (Misure urgenti per contenere il disagio abitativo di
particolari categorie sociali), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 18 dicembre 2008, n.
199, ha previsto (a partire dal 20 dicembre 2008) l'aggiunta delle
seguenti parole: «di cui all'art. 3, comma 108, della legge 24
dicembre 2003, n. 350, sentite le Regioni».
L'art. 7-quater, comma 12, lettera b), del d.l. n. 5 del 2009,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 33 del 2009, ha disposto (a partire dal 12 aprile 2009) la
sostituzione delle parole «sentite le Regioni» con la previsione di
una «intesa con la Conferenza unificata».
Poiche' lo Stato, come illustrato nei paragrafi precedenti, ha
titolo per intervenire nella materia dell'edilizia residenziale
pubblica, attraverso l'approvazione di un piano nazionale di edilizia
abitativa, deve escludersi che sia illegittima l'istituzione di un
apposito Fondo in materia, a prescindere dalla previsione di
un'intesa.
Quanto alla confluenza nel Fondo suddetto delle somme stanziate
ma non iscritte nei bilanci e non impegnate, deve escludersi la
fondatezza della relativa questione di legittimita' costituzionale.
In proposito, si deve ricordare che questa Corte ha ritenuto, in tema
di Fondi per le aree sottoutilizzate, non illegittima una norma
statale che disponeva la revoca delle assegnazioni operate dal CIPE,
nel limite delle risorse che non erano state impegnate o programmate
(sentenza n. 16 del 2010). Nel presente giudizio possono essere
riprese le argomentazioni della pronuncia da ultimo citata; infatti,
anche la norma oggetto dell'odierna questione dispone che le sole
risorse non ancora iscritte nei bilanci e non impegnate confluiscano
nel Fondo. Queste somme, peraltro, non sono sottratte in via
permanente al circuito regionale, ma sono destinate ad essere
nuovamente programmate in base alle modalita' (compresa l'intesa con
la Conferenza unificata, prevista nel testo attualmente vigente del
comma 12) ed ai criteri previsti dalla medesima norma impugnata.
15. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 13, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.
La suddetta norma prevede che il Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti e quello dei rapporti con le Regioni promuovano, in
sede di Conferenza unificata, la conclusione di accordi con Regioni
ed enti locali, aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure
di alienazione degli immobili di proprieta' degli IACP.
Le ricorrenti osservano che la norma in oggetto presenta molte
affinita' con quella prevista nell'art. 1, comma 597, della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006),
dichiarata illegittima da questa Corte con la sentenza n. 94 del
2007. Tuttavia, occorre rilevare che esiste una decisiva differenza
tra la disposizione oggi censurata e quella dichiarata
costituzionalmente illegittima con la citata sentenza. Infatti,
quest'ultima norma prevedeva che la semplificazione delle procedure
di alienazione degli immobili degli IACP avvenisse con un d.P.C.m.,
mentre quella oggi impugnata stabilisce che i Ministri per le
infrastrutture e per i rapporti con le Regioni possano soltanto
promuovere la conclusione di accordi con le Regioni medesime e gli
enti locali, peraltro nella sede della Conferenza unificata.
Questa Corte ribadisce quanto statuito nella sentenza n. 94 del
2007, e cioe' che la gestione del patrimonio immobiliare degli IACP
rientra nella competenza residuale delle Regioni, ma deve rilevare
come la norma censurata nel presente giudizio non attribuisca allo
Stato alcuna possibilita' di ingerenza in tale gestione. La semplice
attivita' promozionale, di mero stimolo alla conclusione di accordi,
liberamente stipulabili dalle Regioni, rimane esterna all'attivita'
gestionale vera e propria, e lascia intatte le competenze regionali
in merito. La norma e' pertanto immune dalle censure di legittimita'
costituzionale avanzate dalle ricorrenti.
16. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 13, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate.
La norma censurata ricalca in modo evidente quella prevista
nell'art. 1, comma 598, della legge n. 266 del 2005, dichiarata
costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 94 del 2007.
Vengono, infatti, dettati dalla legge statale alcuni criteri, di cui
«si tiene conto» ai fini della conclusione degli accordi in materia
di semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di
proprieta' degli IACP. Nel comma 1 dello stesso art. 13 il ruolo
dello Stato, in una materia di competenza residuale delle Regioni, e'
limitato alla semplice promozione di accordi, mentre nel comma 2 si
impone di tenere conto di alcuni criteri. L'uso del presente
indicativo implica, infatti, una doverosita' inconciliabile con la
liberta' incondizionata, di cui devono godere le Regioni nel condurre
le trattative per raggiungere gli accordi di cui sopra. L'espressione
ricordata - ancorche' apparentemente piu' attenuata di quella «devono
consentire», utilizzata nella norma gia' dichiarata
costituzionalmente illegittima da questa Corte - contiene in se' un
imperativo che una delle parti dei possibili accordi detta alle
altre, limitando cosi' la loro sfera di discrezionalita' e pertanto
menomando la pienezza della potesta' legislativa residuale delle
Regioni ex art. 117, quarto comma, Cost.
17. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 13, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate.
Questa norma prevede la facolta' per le amministrazioni regionali
e locali di stipulare convenzioni con societa' di settore, per lo
svolgimento delle attivita' strumentali alla vendita dei singoli beni
immobili. L'attribuzione alle Regioni di una specifica facolta' in
una materia che rientra nella loro competenza residuale implica
un'intromissione dello Stato in una sfera che non gli appartiene. Per
contro, l'attribuzione della medesima facolta' agli enti locali ha
l'effetto di consentire a questi ultimi, avvalendosi della legge
statale, di scavalcare la competenza regionale, anche nell'ipotesi
che le singole Regioni, nella loro discrezionalita' legislativa, non
ritengano di dare spazio, nel proprio territorio, alle convenzioni
previste dalla norma censurata. Pertanto, la norma in esame,
analogamente ai commi 599 e 600 dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005, dichiarati illegittimi con la citata sentenza n. 94 del 2007,
viola la potesta' legislativa residuale delle Regioni in materia di
gestione degli immobili di proprieta' degli IACP, ex art. 117, quarto
comma, Cost.
18. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 13, comma 3-bis, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.
18.1. - Occorre preliminarmente rilevare che la disposizione in
oggetto e' stata modificata, dopo la proposizione degli odierni
ricorsi, dall'art. 2, comma 39, lettere a) e b), della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), con
effetto dal 1° gennaio 2010. La costante giurisprudenza di questa
Corte ha affermato che, in presenza del medesimo contenuto
precettivo, le questioni di legittimita' costituzionale devono
intendersi trasferite sul nuovo testo della disposizione impugnata.
Tale e' il caso della norma modificativa di quella censurata dalle
odierne ricorrenti, con la conseguenza che le questioni stesse si
trasferiscono sulla disposizione tuttora in vigore (ex plurimis, di
recente, sentenza n. 15 del 2010).
18.2. - La disposizione censurata, nel testo attualmente in
vigore, stabilisce: «Al fine di agevolare l'accesso al credito, a
partire dal 1° settembre 2008, e' istituito, presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento della gioventu', un Fondo per
l'accesso al credito per l'acquisto della prima casa da parte delle
giovani coppie o dei nuclei familiari monogenitoriali con figli
minori, con priorita' per quelli i cui componenti non risultano
occupati con rapporto di lavoro a tempo indeterminato. La complessiva
dotazione del Fondo di cui al primo periodo e' pari a 4 milioni di
euro per l'anno 2008 e 10 milioni di euro per ciascuno degli anni
2009 e 2010. Con decreto del Ministro della gioventu', di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con la Conferenza unificata,
ai sensi dell'articolo 3, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, sono disciplinati, fermo restando il rispetto dei
vincoli di finanza pubblica, i criteri per l'accesso al Fondo di cui
al primo periodo e le modalita' di funzionamento del medesimo, nel
rispetto delle competenze delle regioni in materia di politiche
abitative».
Tale norma e' stata censurata dalle ricorrenti per violazione
degli artt. 117, quarto comma, e 119 Cost., invocando la
giurisprudenza di questa Corte sulla illegittimita' dell'istituzione
di fondi a destinazione vincolata in materie di competenza regionale.
Per giungere ad una corretta valutazione della legittimita'
costituzionale della disposizione in oggetto, occorre esaminare la
sua peculiarita' sia dal punto di vista della sistematica dei
rapporti tra Stato e Regioni, sia da quello del necessario
bilanciamento tra principi costituzionali che incidono nella
disciplina de qua, la quale indubbiamente rientra nei servizi
sociali, materia non menzionata nel secondo e nel terzo comma
dell'art. 117 Cost. e pertanto da ritenersi appartenente alla
competenza legislativa residuale delle Regioni (ex plurimis, sentenze
n. 168 del 2009 e n. 50 del 2008).
Dal primo punto di vista, bisogna notare che la norma censurata
prevede, da una parte, l'intesa con la Conferenza unificata per la
determinazione dei criteri di accesso al Fondo, dall'altra, il
rispetto delle competenze delle Regioni in materia di politiche
abitative. La gestione del Fondo non e' pertanto unilaterale da parte
dello Stato, ma obbedisce ad un criterio tipico del regionalismo
cooperativo, che consente alle Regioni, in sede di intesa, di far
pesare i propri orientamenti e le proprie scelte. D'altra parte, e'
prescritto il rispetto delle politiche abitative delle singole
Regioni. Le due condizioni, unitariamente considerate, producono
l'effetto combinato di comprimere in modo limitato l'incondizionata
autonomia legislativa delle singole Regioni, per quanto riguarda i
criteri di accesso al fondo, in favore di una uniformita' negoziata
degli stessi su tutto il territorio nazionale, e di salvaguardare, al
contempo, la destinazione concreta dei crediti concessi, che deve
avvenire secondo quanto stabiliscono le singole Regioni nelle loro
politiche abitative.
Posta la constatazione di cui sopra, si deve osservare che
l'erogazione del credito per l'acquisto della prima casa, da parte di
giovani coppie e di nuclei familiari monogenitoriali con figli
minori, con priorita' per quelli i cui componenti non risultano
occupati con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, attiene
strettamente alla fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti sociali, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost. Rispetto alla mera formulazione di una scala
astratta di bisogni da soddisfare e di priorita' da osservare, la
norma censurata aggiunge la creazione di un Fondo destinato a fornire
risorse, per dare concretezza alle pure indicazioni normative di
principio.
Si pone a questo punto il problema della gia' segnalata, parziale
compressione della sfera legislativa delle Regioni. Al riguardo, si
deve fermare l'attenzione sulla circostanza che si e' in presenza di
potesta' legislative, dello Stato e delle Regioni, entrambe di
livello primario, che trovano il loro fondamento, la prima, nella
tutela uniforme dei diritti fondamentali delle persone, e la seconda,
nella salvaguardia delle autonomie costituzionalmente sancite. Una
equilibrata soluzione delle possibili contraddizioni tra le due
potesta' legislative deve tenere conto dell'impossibilita' di far
prevalere in modo assoluto il principio di tutela o quello
competenziale. Sarebbe ugualmente inaccettabile che lo Stato dovesse
rinunciare ad ogni politica concreta di protezione dei diritti
sociali, limitandosi a proclamare astratti livelli di tutela,
disinteressandosi della realta' effettiva, o che le Regioni vedessero
sacrificata la loro potesta' legislativa piena, che sarebbe
facilmente svuotata da leggi statali ispirate ad una logica
centralistica di tutela sociale.
La soluzione della difficolta' ora segnalata si trova nell'art.
119 Cost., che prevede un sistema di finanza pubblica, in cui trovano
posto l'autonomia legislativa e finanziaria delle Regioni, il
necessario coordinamento statale, gli interventi statali di
perequazione senza vincoli di destinazione e gli interventi speciali,
di cui al quinto comma. E' noto tuttavia che la suddetta disposizione
costituzionale non ha ricevuto sinora attuazione, con la conseguenza
che le Regioni non possiedono risorse sufficienti a fronteggiare in
modo adeguato il carico delle tutele che su di loro graverebbe, se lo
Stato si limitasse a fissare i livelli essenziali delle prestazioni,
senza alcuna previsione in ordine alla provvista dei mezzi
finanziari. Del resto, la fissazione da parte dello Stato dei livelli
essenziali - se deve avere un valore normativo reale senza ridursi a
mera proclamazione - non e' in ogni caso priva di conseguenze sulla
finanza regionale, giacche' l'obbligo di dare attuazione alle
prescrizioni normative statali sui livelli minimi implica la
necessita' che le singole Regioni provvedano a stanziare le somme
necessarie, traendo le risorse dai propri bilanci, subendo cosi' le
conseguenze di scelte unilaterali dello Stato.
Le considerazioni sinora svolte inducono a ritenere che, finche'
non sara' data attuazione al sistema previsto dall'art. 119 Cost., si
debbano ricercare forme concrete di bilanciamento dei principi di
autonomia e di tutela dei diritti fondamentali di natura sociale, che
comportino il minimo sacrificio possibile dell'uno e dell'altro.
Nel momento presente, alla legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), che fissa i principi e criteri
direttivi per la realizzazione del cosiddetto federalismo fiscale,
non sono ancora seguiti i relativi decreti legislativi. D'altra
parte, si avverte sempre piu' pressante l'esigenza di fornire una
tutela alle giovani coppie ed ai nuclei familiari a basso reddito,
che oggi incontrano enormi difficolta' ad acquisire un alloggio in
proprieta'.
Lo strumento prescelto nella norma censurata per porre in
equilibrio le potesta' legislative dello Stato e della Regione,
fondate su principi in astratto separati e coesistenti, in concreto
potenzialmente confliggenti, non e' irragionevole, giacche' impone
una procedura di codecisione nella gestione del Fondo e salvaguarda
le politiche abitative regionali. Va peraltro sottolineato che il
bilanciamento effettuato dal legislatore e' il portato temporaneo
della perdurante inattuazione dell'art. 119 Cost. e di imperiose
necessita' sociali, indotte anche dalla attuale grave crisi economica
nazionale e internazionale, che questa Corte ha ritenuto essere
giustificazioni sufficienti, ma contingenti, per leggi statali di
tutela di diritti sociali limitative della competenza legislativa
residuale delle Regioni nella materia dei «servizi sociali» (sentenza
n. 10 del 2010).
Per i motivi sopra esposti, la norma censurata si sottrae ai vizi
di legittimita' costituzionale denunciati dalle ricorrenti.
19. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 13, comma 3-ter, del d.l. n. 112 del 2008 sono fondate.
La norma in oggetto prevede la cessione in proprieta' agli aventi
diritto degli alloggi realizzati ai sensi della legge 9 agosto 1954,
n. 640 (Provvedimenti per l'eliminazione delle abitazioni malsane).
Tale legge prevedeva la costruzione, a spese dello Stato, di alloggi
per accogliere le famiglie allocate in grotte, baracche, scantinati,
edifici pubblici, locali malsani e simili. Gli alloggi costruiti ai
sensi della legge citata erano trasferiti in gestione agli IACP, oggi
enti strumentali delle Regioni. La previsione, da parte di una legge
statale, della cessione in proprieta' di tali immobili realizza
pertanto una ingerenza nella gestione del patrimonio immobiliare di
edilizia residenziale pubblica, che appartiene alla competenza
residuale delle Regioni, secondo quanto chiarito da questa Corte
nella sentenza n. 94 del 2007.
20. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernenti
l'art. 13, comma 3-quater, del d.l. n. 112 del 2008 non sono fondate.
La norma citata istituisce presso il Ministero dell'economia e
delle finanze un Fondo per la tutela dell'ambiente e la promozione
dello sviluppo del territorio. A valere sulle risorse del Fondo sono
concessi contributi statali per interventi realizzati dagli enti
destinatari, nei rispettivi territori, per il risanamento ed il
recupero dell'ambiente e lo sviluppo economico dei territori stessi.
Il tenore della disposizione fa ritenere che la stessa faccia
riferimento a misure specifiche destinate ad incrementare uno
sviluppo eco-compatibile in territori che necessitano di interventi
di risanamento. La finalita' di tutela dell'ambiente si pone pertanto
come prevalente e rende legittimo, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., l'esercizio della potesta' legislativa
statale al riguardo.