Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 12 e 25,
comma 2, della legge della Regione Campania 16 gennaio 2009, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - legge finanziaria anno 2009), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato con
plico spedito il 24 marzo 2009, depositato in cancelleria il 31 marzo
2009 ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 2009;
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 2010 il giudice relatore
Franco Gallo;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Cocozza per la
Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso spedito il 24 marzo 2009, successivamente
ricevuto dalla destinataria Regione Campania e depositato il 31 marzo
successivo, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 12 e 25, comma 2, della legge
della Regione Campania 16 gennaio 2009, n. 1 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania
- legge finanziaria anno 2009).
Il ricorrente impugna l'art. 12, comma 1, in relazione: a) agli
artt. 3 e 120 della Costituzione; b) all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in riferimento, quali norme interposte, sia agli artt.
12 e 39 «del Trattato CE» (recte : Trattato di Roma del 25 marzo 1957
- Trattato che istituisce la Comunita' europea) - nella versione
consolidata, in vigore dal 1° febbraio 2003 al 30 novembre 2009,
pubblicata nella G.U.C.E. 24 dicembre 2002, n. C 325, vigente
all'epoca della proposizione del ricorso - sia all'art. 7 del
regolamento (CEE) 15 ottobre 1968 n. 1612/68 (Regolamento del
Consiglio relativo alla libera circolazione dei lavoratori
all'interno della Comunita'); c) all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
Il ricorrente impugna altresi' il comma 2 del medesimo art. 12 in
relazione: a) agli artt. 3 e 120 Cost; b) all'art. 117, primo comma,
Cost., in riferimento, quale norma interposta, all'art. 43 del citato
Trattato istitutivo della Comunita' europea; c) all'art. 117, primo
comma, Cost., in riferimento, quali norme interposte, agli artt. 87,
paragrafo 1, e 88, paragrafo 3, del suddetto Trattato.
Il ricorrente censura, inoltre, l'art. 25, comma 2, della
medesima legge regionale della Campania n. 1 del 2009 in relazione:
a) all'art. 97 Cost.; b) all'art. 117, primo comma, Cost.; c)
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.1. - Nel ricorso si premette che l'art. 12 della legge
regionale della Campania n. 1 del 2009 - sotto la rubrica: «Azioni di
sostegno volte a favorire il rientro di risorse umane qualificate sul
territorio regionale» - stabilisce, al comma 1, che, «Al fine di
favorire il rientro sul territorio di risorse umane qualificate, sono
agevolabili, con lo strumento del credito d'imposta, le assunzioni di
persone che abbiano avuto residenza anagrafica in Regione Campania
per almeno dieci anni, in possesso del diploma di laurea in
discipline tecnico-scientifiche e di almeno uno dei seguenti
requisiti: a) essere residenti da almeno ventiquattro mesi all'estero
o nelle regioni italiane non comprese nell'obiettivo Convergenza dei
fondi strutturali comunitari, non occupati ovvero occupati con
contratto di lavoro non a tempo indeterminato presso unita'
produttive ubicate all'estero o in regioni italiane non comprese
nell'obiettivo Convergenza; b) essere occupati a tempo indeterminato
da almeno ventiquattro mesi presso unita' produttive ubicate
all'estero o in regioni italiane non comprese nell'obiettivo
Convergenza». Il medesimo articolo 12, al comma 2, prevede poi che
«Annualmente una quota dei fondi destinati al finanziamento del
credito di imposta regionale per gli investimenti e' destinata ai
soggetti di cui all'art. 2 del Reg. 28 novembre 2007, n. 5»
(Regolamento di attuazione del credito di imposta per nuovi
investimenti in Regione Campania) - vale a dire alle imprese iscritte
al registro delle imprese, indipendentemente dalla natura giuridica
assunta, che effettuano nuovi insediamenti sul territorio regionale -
«il cui capitale sociale sia detenuto a maggioranza da soggetti con
residenza storica di almeno dieci anni in Regione Campania ed in
possesso di diploma di laurea in discipline tecnico-scientifiche che
abbiano almeno uno dei seguenti requisiti: a) essere residenti da
almeno ventiquattro mesi all'estero o nelle regioni italiane non
comprese nell'obiettivo Convergenza e che risultino non occupati
ovvero occupati con contratto di lavoro non a tempo indeterminato
presso unita' produttive; b) essere occupati a tempo indeterminato da
almeno ventiquattro mesi presso unita' produttive ubicate all'estero
o in regioni italiane non comprese nell'obiettivo Convergenza».
1.2. - Poste tali premesse in punto di diritto, il ricorrente
afferma che il censurato comma 1 dell'art. 12 della legge regionale
viola gli articoli 3 e 120 Cost., perche' la norma - nel prevedere
agevolazioni fiscali in favore dei datori di lavoro che assumono
cittadini gia' residenti, per oltre dieci anni, nella Regione
Campania - «introduce un regime privilegiato per una particolare
categoria di cittadini» che, sul piano della ragionevolezza, non
appare giustificato «da ragioni di tutela di interessi di rilievo
costituzionale». Lo stesso ricorrente aggiunge che la dichiarata
finalita' della norma censurata - e cioe' favorire il rientro nel
territorio regionale dei suddetti cittadini, in quanto risorse umane
qualificate - si pone in contrasto con l'art. 120 Cost., il quale fa
espresso divieto al legislatore regionale di adottare provvedimenti
che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone
e delle cose tra le Regioni o limitino l'esercizio del diritto al
lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.
1.3. - A parere del ricorrente, il menzionato art. 12, comma 1,
della legge regionale impugnata si pone in contrasto anche con l'art.
117, primo comma, Cost., in quanto viola una serie di norme
«interposte» del diritto comunitario e, segnatamente: a) l'art. 12
del Trattato istitutivo della Comunita' europea, secondo il quale «e'
vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalita'»;
b) l'art. 39 del medesimo Trattato, il quale statuisce che «La libera
circolazione dei lavoratori all'interno della Comunita' e'
assicurata» e che «Essa implica l'abolizione di qualsiasi
discriminazione, fondata sulla nazionalita', tra i lavoratori degli
Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le
altre condizioni di lavoro» ; c) l'art. 7 del regolamento (CEE) n.
1612/68, il quale ribadisce che il lavoratore cittadino di uno Stato
membro non puo' ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a
motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello
dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego
e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione,
licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se
disoccupato e che, inoltre, gode degli stessi vantaggi sociali e
fiscali dei lavoratori nazionali.
Il ricorrente afferma che le suddette norme, secondo la costante
interpretazione di esse fornita dalla Corte di giustizia delle
Comunita' europee, vietano non soltanto le discriminazioni palesi
effettuate in base alla nazionalita', ma anche «qualsiasi
discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di
riferimento, perviene al medesimo risultato». Tale principio, secondo
lo Stato, risulta valido a maggior ragione nel caso di una condizione
relativa alla residenza, in quanto piu' facilmente «soddisfatta da
lavoratori nazionali» o da lavoratori che sono originari di una
particolare Regione.
1.4. - Il ricorrente denuncia l'ulteriore contrasto
dell'impugnato art. 12, comma 1, con l'art. 117, primo comma, e
secondo comma, lettera e), Cost., perche', la norma non circoscrive
in maniera espressa l'efficacia delle agevolazioni previste «entro
l'ambito dei soli tributi regionali» e, dunque, estende
l'agevolazione del credito d'imposta anche ai tributi statali. In tal
modo, tuttavia - prosegue il ricorrente -, e' violata la previsione
costituzionale della intangibilita', da parte delle Regioni, dei
tributi erariali fino all'introduzione dei principi di coordinamento
del sistema tributario a norma dell'art. 119 Cost. Di conseguenza -
conclude sul punto la difesa erariale - «la disposizione in esame
viola anche l'articolo 117, comma 2, lettera e), della Costituzione,
in materia di sistema tributario, e, quindi, eccede la competenza
regionale».
1.5. - L'art. 12, comma 2, della legge reg. della Campania n. 1
del 2009 e' impugnato per contrasto sia con gli artt. 3 e 120 Cost.,
che con l'art. 117, primo comma, Cost., in riferimento, per tale
ultimo parametro, alla violazione dell'art. 43 del citato Trattato
istitutivo della Comunita' europea, quale norma interposta.
Quanto alla prima censura, il ricorrente deduce che il meccanismo
di incentivo previsto dalla norma impugnata - che riserva una quota
dei fondi stanziati per il credito d'imposta regionale per gli
investimenti ad imprese il cui capitale sociale sia detenuto, a
maggioranza, da soggetti «con residenza storica di almeno dieci anni
in Regione Campania», titolari di diploma di laurea in discipline
tecnico scientifiche ed in possesso, come gia' detto, di ulteriori
requisiti - integra una imposizione protezionistica di tipo
territoriale ed ostacola, pertanto, la libera circolazione delle
persone e delle cose anche nell'ambito nazionale, violando cosi' gli
artt. 3 e 120 Cost. Per la difesa erariale, tali precetti
costituzionali, secondo la costante giurisprudenza costituzionale,
fanno infatti divieto al legislatore regionale di frapporre ostacoli
di carattere protezionistico alla prestazione, nel proprio
territorio, di servizi di natura imprenditoriale da parte di soggetti
ubicati in altra parte del territorio nazionale.
Quanto alla seconda censura, lo Stato muove dal rilievo che la
norma impugnata non ha lo scopo di «incentivare la costituzione o la
permanenza nella Regione di imprese con particolari caratteristiche»,
quanto quello di agevolare imprese in cui la maggioranza del capitale
sociale sia di proprieta' di soggetti «che abbiano per lungo tempo
risieduto in Campania». Sotto tale profilo, la norma censurata -
prosegue il ricorrente - collega la concessione di un incentivo ad un
requisito piu' facilmente conseguibile da un cittadino italiano la
cui origine sia della regione Campania, che da un cittadino di altro
Stato membro o di un'altra regione italiana. In tal modo, tuttavia,
la norma censurata viola il disposto dell'art. 43 del Trattato
istitutivo della Comunita' europea, il quale - garantendo la liberta'
di stabilimento e, dunque, l'accesso alle attivita' non salariate e
al loro esercizio, nonche' la costituzione e la gestione di imprese -
vieta qualsiasi misura che, seppur non fondata sulla nazionalita',
determini una discriminazione a danno dei cittadini degli altri Stati
membri.
1.6. - L'art. 12 della stessa legge regionale della Campania e'
poi censurato, «nel suo complesso», per la violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., con riferimento al contrasto con gli artt. 87,
paragrafo 1, e 88, paragrafo 3, del piu' volte citato Trattato
istitutivo della Comunita' europea.
A parere del ricorrente, la norma censurata attribuisce un
beneficio economico, con risorse pubbliche ed in maniera selettiva, a
talune imprese e, pertanto, contrasta con le citate norme
comunitarie, le quali disciplinano la materia degli aiuti di Stato.
In particolare, il ricorrente rileva che la misura introdotta dal
legislatore regionale e' potenzialmente idonea «ad incidere sugli
scambi tra gli Stati membri dell'Unione europea» (art. 87, paragrafo
1, del Trattato). In ogni caso - afferma ancora lo Stato - la Regione
Campania ha omesso di notificare alla Commissione le agevolazioni
previste o, in alternativa, di indicare «che le stesse sono concesse
nei limiti indicati dal regolamento CEE n. 1998/2006 sugli aiuti c.d.
de minimis ovvero nel contesto di altro regolamento di esenzione». In
tal modo, si e' realizzata la violazione dell'art. 88, paragrafo 3,
del citato Trattato e, conseguentemente, il contrasto con l'art. 117,
primo comma, Cost.
1.7. - Lo Stato impugna, altresi', l'art. 25, comma 2, della
legge regionale della Campania n. 1 del 1999 per la violazione degli
artt. 97, 117, primo comma, e 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Il ricorrente rammenta che la norma impugnata stabilisce che «le
aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliero-universitarie di cui
all'art. 2 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, i
policlinici universitari a gestione diretta, gli istituti di ricovero
e cura a carattere scientifico di diritto pubblico, gli istituti
zooprofilattici sperimentali e le agenzie sanitarie regionali che
hanno stipulato l'accordo previsto dall'art. 1, comma 180 della legge
20 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005) non possono essere
sottoposti a pignoramenti». A parere del ricorrente, tale norma
interviene in materia che attiene all'ordinamento civile ed alle
norme processuali, riservata alla potesta' esclusiva dello Stato,
cosi' violando (come si esprime lo stesso ricorrente) il disposto
dell'art. 117, primo comma, in relazione all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
Inoltre, secondo lo Stato, poiche' il soggetto che ha stipulato
l'accordo ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 20 dicembre
2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005) e' la Regione e non
anche i soggetti menzionati nella norma, la norma «e' anche
inapplicabile» e risulta irragionevole «perche' priva di un concreto
aggancio alla normativa statale di riferimento». Da cio' discende la
violazione del principio del buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
2. - Si e' costituita nel giudizio costituzionale la Regione
Campania, la quale ha chiesto che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o infondato.
La resistente premette che il censurato art. 12 della legge
regionale n. 1 del 2009 e' finalizzato, nel suo complesso, ad
«incidere su situazioni di disagio determinate dalla difficolta'
economica (e) territoriale» della Regione, la quale, proprio per tale
motivo, e' stata inserita «nell'obiettivo 1 dell'Europa». In
particolare, attraverso lo strumento del credito di imposta
regionale, il legislatore regionale, per un verso, ha inteso
agevolare l'assunzione di soggetti, «con un percorso di formazione
qualificato, costretti a cercare sbocchi lavorativi lontano dal
territorio originario»; per altro verso, ha ritenuto di sollecitare
nuovi investimenti nel territorio da parte di societa' il cui
capitale sociale «sia detenuto a maggioranza dagli stessi soggetti
con i medesimi requisiti». A parere della resistente, da tali
finalita' emerge «una ragionevole giustificazione» a fondamento della
disciplina impugnata, la quale, pertanto, risulta legittima tanto
rispetto ai principi della Costituzione, quanto a quelli comunitari.
Sotto il primo profilo, e' lo stesso art. 3, secondo comma, Cost. ad
imporre, a parere della resistente, «di intervenire con normative
specifiche, proprio per realizzare quella parita' fra i cittadini che
la reale e concreta situazione economica non garantisce». Sotto il
diverso profilo della compatibilita' della norma censurata con la
disciplina comunitaria, la Regione evidenzia che la giurisprudenza
della Corte di giustizia dell'Unione europea ha ritenuto ammissibile
una disparita' nascente da disposizioni legislative - che pure
incidono sulle posizioni di alcuni cittadini rispetto ad altri «in
modo apparentemente sfavorevole ai primi» - alla condizione che tale
disparita' sia, come per la normativa censurata, «obiettivamente
giustificata ed adeguatamente commisurata allo scopo perseguito».
2.1. - La difesa della Regione Campania afferma, inoltre,
l'infondatezza della ulteriore censura secondo cui l'art. 12, comma 1
- non essendo espressamente circoscritta l'operativita' della misura
finanziaria nell'ambito dei tributi regionali - inciderebbe anche
sulla sfera di competenza esclusiva dello Stato in materia
tributaria.
In proposito, la resistente precisa che tale censura «e'
evidentemente frutto di una non corretta lettura della norma», in
quanto l'interpretazione «costituzionalmente orientata» di essa non
puo' che riferire esclusivamente ai tributi di competenza regionale
la misura agevolativa in essa disposta.
2.2. - Parimenti infondate risulterebbero le censure aventi ad
oggetto l'art. 25, comma 2, della legge regionale n. 1 del 1999. La
difesa della Regione assume, al riguardo, che la giurisprudenza
costituzionale ha affermato il principio che, tutte le volte in cui
la disciplina attiene «a materie regionali, il limite del diritto
privato non e' assoluto, stante la rilevante attrazione a livello
regionale della complessiva disciplina». Secondo la resistente, la
materia dell'ordinamento civile puo' essere invocata come limite non
quando la legge regionale incide genericamente su rapporti di diritto
privato, ma solo quando in relazione a tali rapporti «sussista
l'esigenza di garantire l'uniformita' di trattamento, nell'intero
territorio nazionale, da parte della disciplina». Esigenza che -
conclude la difesa della resistente - non e' dato rinvenire nella
specie, in quanto l'intervento normativo regionale incide su «vicende
e situazioni peculiari che hanno imposto interventi di
riqualificazione e razionalizzazione del Servizio sanitario
regionale».
3. - Con successiva memoria depositata in prossimita'
dell'udienza (in uno con l'atto di costituzione di un nuovo
procuratore per il giudizio di costituzionalita'), la Regione
Campania ha ribadito le proprie argomentazioni.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
relazione a numerosi parametri costituzionali, questioni di
legittimita' degli articoli 12, commi 1 e 2, e 25, comma 2, della
legge della Regione Campania 16 gennaio 2009, n. 1 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione
Campania - legge finanziaria anno 2009).
1.1. - Il comma 1 dell'art. 12 stabilisce che, «Al fine di
favorire il rientro sul territorio di risorse umane qualificate, sono
agevolabili, con lo strumento del credito d'imposta, le assunzioni di
persone che abbiano avuto residenza anagrafica in Regione Campania
per almeno dieci anni, in possesso del diploma di laurea in
discipline tecnico-scientifiche e di almeno uno dei seguenti
requisiti: a) essere residenti da almeno ventiquattro mesi all'estero
o nelle regioni italiane non comprese nell'obiettivo Convergenza dei
fondi strutturali comunitari, non occupati ovvero occupati con
contratto di lavoro non a tempo indeterminato presso unita'
produttive ubicate all'estero o in regioni italiane non comprese
nell'obiettivo Convergenza; b) essere occupati a tempo indeterminato
da almeno ventiquattro mesi presso unita' produttive ubicate
all'estero o in regioni italiane non comprese nell'obiettivo
Convergenza».
Il ricorrente denuncia il contrasto di tale norma con: a) gli
artt. 3 e 120 della Costituzione; b) l'art. 117, primo comma, Cost.,
in riferimento alla violazione, quali norme interposte, degli artt.
12 e 39 «del Trattato CE» (rectius: «Trattato del 25 marzo 1957 -
Trattato che istituisce la Comunita' europea», nella versione, in
vigore dal 1° febbraio 2003 al 30 novembre 2009, consolidata
pubblicata nella G.U.C.E. 24 dicembre 2002, n. C 325, vigente
all'epoca della proposizione del ricorso) e dell'art. 7 del
regolamento (CEE) 15 ottobre 1968, n. 1612/68 (Regolamento del
Consiglio relativo alla libera circolazione dei lavoratori
all'interno della Comunita'); c) l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
La violazione degli artt. 3 e 120 Cost. e' argomentata
sull'assunto che la norma censurata stabilisce condizioni agevolate
per l'accesso al lavoro in favore dei cittadini residenti, da oltre
dieci anni, nella Regione Campania ed introduce, quindi, «un regime
privilegiato per una particolare categoria di cittadini» che non e'
giustificato «da ragioni di tutela di interessi di rilievo
costituzionale». Pertanto, la dichiarata finalita' della norma
censurata - e cioe' favorire il rientro nel territorio regionale dei
suddetti «cittadini», in quanto risorse umane qualificate - si pone
in contrasto con l'art. 120 Cost., il quale vieta al legislatore
regionale l'adozione di provvedimenti che ostacolino in qualsiasi
modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni
o limitino l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del
territorio nazionale.
Il contrasto dell'art. 12, comma 1, della legge regionale della
Campania n. 1 del 2009 con l'art. 117, primo comma, Cost., e'
denunciato in riferimento alla violazione delle seguenti norme del
citato Trattato del 25 marzo 1957 che istituisce la Comunita' europea
e del regolamento (CEE) 15 ottobre 1968, n. 1612/68: a) l'art. 12 del
Trattato, il quale vieta «ogni discriminazione effettuata in base
alla nazionalita'»; b) l'art. 39 del Trattato, il quale assicura «la
libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunita'», con
conseguente abolizione «di qualsiasi discriminazione, fondata sulla
nazionalita', tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto
riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro»
; c) l'art. 7 del menzionato regolamento (CEE) n. 1612/68, il quale
ribadisce che il lavoratore cittadino di uno Stato membro non puo'
ricevere nel territorio degli altri Stati membri, a motivo della
propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori
nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro,
in particolare in materia di retribuzione, licenziamento,
reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato e che,
inoltre, gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori
nazionali.
A parere del ricorrente, la norma impugnata - nell'accordare
un'agevolazione fiscale per l'assunzione, esclusivamente, di soggetti
che hanno avuto residenza storica almeno decennale nella Regione -
confligge con le predette norme comunitarie, le quali, secondo la
costante interpretazione della Corte di giustizia delle Comunita'
europee, vietano non soltanto le discriminazioni palesi effettuate in
base alla nazionalita', ma anche «qualsiasi discriminazione
dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento,
perviene al medesimo risultato».
Nella prospettazione del ricorrente, la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. deriva, infine, dalla circostanza
che il denunciato art. 12, comma 1, non circoscrive in maniera
espressa l'efficacia delle agevolazioni previste «entro l'ambito dei
soli tributi regionali» e, di conseguenza, estende l'applicazione
dell'agevolazione del credito d'imposta anche ai tributi statali. La
norma censurata eccede cosi' il limite della competenza normativa
regionale, in quanto viola la previsione costituzionale di
intangibilita', da parte delle Regioni, dei tributi erariali, data la
riserva di competenza statale in materia di sistema tributario dello
Stato e data la mancata emanazione, allo stato attuale, dei principi
di coordinamento del sistema tributario previsti dall'art. 119 Cost.
1.2. - Il parimenti impugnato art. 12, comma 2, della legge
regionale della Campania n. 1 del 2009 prevede che «Annualmente una
quota dei fondi destinati al finanziamento del credito di imposta
regionale per gli investimenti e' destinata ai soggetti di cui
all'art. 2 del Reg. 28 novembre 2007, n. 5», e cioe' il regolamento
di attuazione del credito di imposta regionale per nuovi investimenti
in Regione Campania. Tali soggetti sono le imprese regolarmente
iscritte al registro delle imprese, indipendentemente dalla natura
giuridica assunta, che effettuano nuovi insediamenti sul territorio
regionale, «il cui capitale sociale sia detenuto a maggioranza da
soggetti con residenza storica di almeno dieci anni in Regione
Campania ed in possesso di diploma di laurea in discipline
tecnico-scientifiche che abbiano almeno uno dei seguenti requisiti:
a) essere residenti da almeno ventiquattro mesi all'estero o nelle
regioni italiane non comprese nell'obiettivo Convergenza e che
risultino non occupati ovvero occupati con contratto di lavoro non a
tempo indeterminato presso unita' produttive; b) essere occupati a
tempo indeterminato da almeno ventiquattro mesi presso unita'
produttive ubicate all'estero o in regioni italiane non comprese
nell'obiettivo Convergenza».
Tale norma e' denunciata dallo Stato per la violazione: a) degli
artt. 3 e 120 Cost.; b) dell'art. 117, primo comma, Cost., quale
effetto del contrasto della stessa norma impugnata con l'art. 43
dell'indicato Trattato che istituisce la Comunita' europea, il quale
vieta le restrizioni alla liberta' di stabilimento dei cittadini di
uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro.
In ordine alla violazione degli artt. 3 e 120 Cost., lo Stato
deduce che il meccanismo di incentivazione fiscale nella forma del
credito di imposta - riservato ad imprese il cui capitale sociale sia
detenuto, a maggioranza, da soggetti «con residenza storica di almeno
dieci anni in Regione Campania» ed in possesso di ulteriori requisiti
relativi alle loro competenze tecnico-scientifiche - si traduce in
una imposizione «protezionistica» di tipo territoriale ed ostacola,
pertanto, la libera circolazione delle persone e delle cose
nell'ambito nazionale.
In ordine alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
attraverso l'interposizione dell'art. 43 del suddetto Trattato, il
ricorrente argomenta che la norma impugnata - agevolando imprese
riferibili a soggetti «che abbiano per lungo tempo risieduto in
Campania» - collega la concessione di un incentivo fiscale ad un
requisito piu' facilmente conseguibile da un cittadino italiano di
origine campana, che da un cittadino di altro Stato membro o di
un'altra regione italiana. In tal modo, tuttavia, la norma censurata
violerebbe il disposto dell'art. 43 del Trattato che istituisce la
Comunita' europea, il quale - garantendo la liberta' di stabilimento
e, dunque, l'accesso alle attivita' non salariate e al loro
esercizio, nonche' la costituzione e la gestione di imprese - vieta
qualsiasi misura che, seppur non fondata sulla nazionalita',
determini una discriminazione a danno dei cittadini degli altri Stati
membri.
1.3. - Il ricorrente censura, inoltre, lo stesso art. 12 «nel suo
complesso», per la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., con
riferimento al contrasto con gli artt. 87, paragrafo 1, e 88,
paragrafo 3, del Trattato che istituisce la Comunita' europea. In
proposito, il ricorrente rileva che la misura agevolativa introdotta
dal legislatore regionale e' potenzialmente idonea «ad incidere sugli
scambi tra gli Stati membri dell'Unione europea» (art. 87, paragrafo
1, del citato Trattato) e che, comunque, la Regione Campania, in
violazione dell'art. 88, paragrafo 3, del medesimo Trattato, ha
omesso di notificare alla Commissione le agevolazioni previste o, in
alternativa, di indicare «che le stesse sono concesse nei limiti
indicati dal regolamento CEE n. 1998/2006 sugli aiuti c.d. de minimis
ovvero nel contesto di altro regolamento di esenzione».
1.4. - Lo Stato impugna altresi' - in relazione agli artt. 97,
117, primo comma, e 117, secondo comma, lettera l), Cost. - l'art.
25, comma 2, della medesima legge regionale della Campania n. 1 del
1999.
La norma impugnata stabilisce che «le aziende sanitarie locali,
le aziende ospedaliero-universitarie di cui all'art. 2 del decreto
legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, i policlinici universitari a
gestione diretta, gli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico di diritto pubblico, gli istituti zooprofilattici
sperimentali e le agenzie sanitarie regionali che hanno stipulato
l'accordo previsto dall'art. 1, comma 180 della legge 20 dicembre
2004, n. 311 (legge finanziaria 2005), limitatamente alla durata
dell'accordo, non possono essere sottoposti a pignoramenti».
Sostiene il ricorrente che tale norma interviene in materia che
attiene all'ordinamento civile ed alle norme processuali, riservata
alla potesta' esclusiva dello Stato, cosi' violando il disposto
dell'art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera l), Cost.
Inoltre - argomenta il ricorrente - poiche' il soggetto che ha
stipulato l'accordo ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 20
dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), e' la
Regione e non anche i soggetti menzionati nella norma, la
disposizione «e' anche inapplicabile» e risulta irragionevole
«perche' priva di un concreto aggancio alla normativa statale di
riferimento». Da cio' discenderebbe la violazione del principio del
buon andamento della pubblica amministrazione sancito dall'art. 97
Cost.
2. - Con riferimento alle questioni aventi ad oggetto il comma 1
dell'art. 12 della legge regionale n. 1 del 2009, appare opportuno
esaminare in via prioritaria la censura con cui lo Stato ha negato la
potesta' normativa della Regione nella materia de qua. Come si e'
visto, il ricorrente ha dedotto la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, perche' la disposizione
censurata, non limitando in maniera espressa l'efficacia
dell'agevolazione fiscale all'ambito dei soli tributi regionali,
consente l'applicazione di detta agevolazione, nella forma del
credito di imposta, anche ai tributi statali. Da cio' conseguirebbe
l'invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di sistema tributario statale.
La censura e' fondata.
La resistente si e' limitata ad opporre a tale censura una
interpretazione «costituzionalmente orientata», idonea a
circoscrivere esclusivamente ai tributi di competenza regionale la
portata della misura agevolativa disposta dalla norma. Non ha, pero',
precisato a quali tributi propri della Regione l'agevolazione fiscale
stessa, nella forma del credito di imposta, sarebbe applicabile. Ne'
il regolamento regionale n. 5 del 2007 di attuazione del credito di
imposta regionale per nuovi investimenti - richiamato dalla difesa
della Regione nel corso della discussione in udienza - contiene
indicazioni in tal senso.
Poiche', allo stato attuale della normativa regionale, non
risultano sussistere tributi regionali «propri» (nel senso di tributi
istituiti e disciplinati dalla Regione Campania) che possano essere
considerati ai fini dell'agevolazione in questione, deve ritenersi
che detta agevolazione si riferisce a tributi erariali, compresi i
tributi regionali cosiddetti «derivati», e cioe' i tributi istituiti
e disciplinati con legge statale, il cui gettito sia attribuito alle
Regioni.
In proposito, la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente
ed espressamente affermato che: a) in forza del combinato disposto
del secondo comma, lettera e), del terzo comma e del quarto comma
dell'art. 117 Cost., nonche' dell'art. 119 Cost., «non e'
ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di
potesta' regionali autonome in carenza della fondamentale
legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale»
(sentenze n. 102 del 2008 e n. 37 del 2004); b) di conseguenza, fino
a quando l'indicata legge statale non sara' emanata, rimane precluso
alle Regioni il potere di istituire e disciplinare tributi propri
aventi gli stessi presupposti dei tributi dello Stato e di legiferare
sui tributi esistenti istituiti e regolati da leggi statali (sentenze
n. 102 del 2008; n. 75 e n. 2 del 2006; n. 397 e n. 335 del 2005; n.
37 del 2004); c) va considerato statale e non gia' «proprio» della
Regione, nel senso di cui al vigente art. 119 Cost., il tributo
istituito e regolato da una legge statale, ancorche' il relativo
gettito sia devoluto alla Regione stessa (sentenze n. 298 e n. 216
del 2009); d) la disciplina, anche di dettaglio, dei tributi statali
e' riservata alla legge statale e l'intervento del legislatore
regionale e' precluso anche solo ad integrazione della disciplina, se
non nei limiti stabiliti dalla legislazione statale stessa (sentenze
n. 298 e n. 216 del 2009; n. 2 del 2006; n. 397 del 2005).
In forza di tali principi, l'art. 12, comma 1, della legge
regionale della Campania n. 1 del 2009 viola l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. E' infatti innegabile che la previsione di
un'agevolazione tributaria nella forma del credito di imposta
applicabile a tributi erariali costituisce un'integrazione della
disciplina dei medesimi tributi erariali, in relazione a presupposti
(quali l'assunzione di persone che abbiano avuto residenza anagrafica
nella Regione Campania per almeno dieci anni, in possesso di diploma
di laurea in discipline tecnico-scientifiche e di ulteriori
requisiti) che non sono stabiliti − direttamente o su sua
autorizzazione − dalla legislazione statale. Si realizza, cosi', una
violazione della competenza legislativa in materia di «sistema
tributario dello Stato» che il richiamato parametro costituzionale
assegna in via esclusiva allo Stato.
Dall'accoglimento della censura riferita all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. consegue l'assorbimento di tutte le
ulteriori censure aventi ad oggetto il medesimo comma 1 dell'art. 12.
3. - Con riferimento alle questioni aventi ad oggetto il comma 2
dell'art. 12 della legge regionale n. 1 del 2009, occorre
preliminarmente rilevare che nel ricorso, rispetto a tale
disposizione, non e' esplicitamente evocato il parametro di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e non e' formalmente
denunciata, in relazione a detto parametro, la violazione della
competenza legislativa esclusiva in materia di «sistema tributario
[...] dello Stato». Deve tuttavia ritenersi che tale censura (gia'
prospettata con riguardo al comma 1 dello stesso art. 12) sia stata,
nella sostanza, proposta anche per il comma 2. A tale conclusione
induce una serie di elementi tra loro concordanti: a) il comma 2 e'
del tutto analogo al comma 1, posto che la ratio di entrambe le norme
e' quella di incentivare, nel territorio campano, le attivita'
economiche che coinvolgano soggetti qualificati in discipline
tecnico-scientifiche gia' storicamente residenti in Campania e che lo
strumento per realizzare tale incentivazione e', in entrambe le
disposizioni, quello dell'agevolazione tributaria nella forma del
credito d'imposta, agevolazione diversa solo in ragione dei
beneficiari; b) le censure relative ad ambedue i commi riguardano
esclusivamente il profilo dell'agevolazione nella forma del credito
d'imposta, senza che sia oggetto di critica anche la diversita'
soggettiva dei suddetti beneficiari; c) il complessivo tenore del
ricorso proposto, al di la' della formale sistematica espositiva,
evidenzia l'intenzione del ricorrente di criticare sotto i medesimi
profili entrambi i commi in esame.
I rilievi che precedono trovano una chiara conferma nel contenuto
della delibera governativa, la quale accomuna sia il comma 1 che il
comma 2 dell'art. 12 nella censura relativa alla violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
Da cio' consegue che anche nello scrutinio del comma 2 dell'art.
12 occorre esaminare prioritariamente la censura relativa alla
dedotta violazione del suddetto parametro costituzionale.
In proposito, non possono che valere, in relazione alla
prospettata violazione del criterio di competenza da parte della
legge regionale impugnata, le medesime considerazioni gia' sopra
svolte. Infatti, anche il comma 2 dell'art. 12 - nel prevedere la
riserva di una quota dei fondi stanziati per il credito d'imposta
regionale per gli investimenti ad imprese il cui capitale sociale sia
detenuto, a maggioranza, da soggetti «con residenza storica di almeno
dieci anni in Regione Campania», titolari di diploma di laurea in
discipline tecnico-scientifiche ed in possesso, come gia' detto, di
ulteriori requisiti - incide inevitabilmente sulla disciplina dei
tributi erariali, non risultando tributi propri della Regione ai
quali l'agevolazione in questione possa riferirsi.
L'art. 12, comma 2, della legge regionale della Campania n. 1 del
2009 va, dunque, dichiarato costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., perche'
esso dispone nella materia dei tributi erariali, che e' riservata
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Dall'accoglimento di tale censura consegue l'assorbimento degli
altri profili di violazione della Costituzione dedotti dal ricorrente
per la medesima disposizione.
4. - Infine, va esaminata la questione avente ad oggetto l'art.
25, comma 2, della legge regionale della Campania n. 1 del 2009.
Lo Stato assume che la norma in questione, prevedendo
l'impignorabilita' dei beni dei sopra menzionati enti sanitari e
zooprofilattici, sottrae al regime dell'esecuzione forzata detti
beni, in deroga al regime della responsabilita' patrimoniale del
debitore, violando cosi' l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., perche' incide nella materia dell'ordinamento civile, nella
quale lo Stato ha potesta' legislativa esclusiva.
La censura e' fondata.
Questa Corte ha piu' volte affermato che «l'ordinamento del
diritto privato si pone quale limite alla legislazione regionale in
quanto fondato sull'esigenza, sottesa al principio costituzionale di
eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l'uniformita'
della disciplina dettata per i rapporti tra privati. Il limite
dell'ordinamento privato, quindi, identifica un'area riservata alla
competenza esclusiva della legislazione statale e comprende i
rapporti tradizionalmente oggetto di codificazione» (ex plurimis,
sentenze n. 295 del 2009 e n. 352 del 2001; analogamente, sentenza n.
50 del 2005).
La disposizione censurata, nel disporre la suddetta
impignorabilita', introduce una limitazione al soddisfacimento
patrimoniale delle ragioni dei creditori non prevista dalla normativa
statale riguardante la materia, assegnando «alle situazioni
soggettive di coloro che hanno avuto rapporti patrimoniali con quegli
enti un regime, sostanziale e processuale, peculiare rispetto a
quello (ordinario, previsto dal codice civile e da quello di
procedura civile) altrimenti applicabile» (sentenza n. 25 del 2007).
La norma regionale censurata opera, dunque, nell'ambito della materia
dell'«ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., e ne va di conseguenza dichiarata l'illegittimita'
costituzionale, restando assorbita ogni altra censura.