Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
siciliana 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei Deputati all'Assemblea
regionale siciliana), come modificata dalla legge della Regione
siciliana 5 dicembre 2007, n. 22 (Norme in materia di ineleggibilita'
e di incompatibilita' dei deputati regionali) promosso dal Tribunale
di Palermo, nel procedimento vertente tra A.R. e G.A. ed altri, con
ordinanza del 23 gennaio 2009 iscritta al n. 185 del registro
ordinanze 2009 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 27, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione di A. R., di G. A. e della Regione
siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2010 il Giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Antonio Catalioto per A. R., Mario Caldarera e
Grazia Gringeri per G.A., Michele Arcadipane e Beatrice Fiandaca per
la Regione siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale ordinario di Palermo, con ordinanza del 23
gennaio 2009, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
della legge della Regione siciliana 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione
dei Deputati all'Assemblea regionale siciliana), «cosi' come
modificata dalla legge regionale n. 22 del 2007, nella parte in cui
non prevede l'incompatibilita' del deputato regionale che sia anche
assessore di un Comune» di grandi dimensioni. Cio' in riferimento
agli artt. 3, 51, 97, 122 della Costituzione e all'art. 5 del
r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana).
Nel corso di un giudizio avente ad oggetto l'accertamento
dell'intervenuta decadenza di un deputato della Regione siciliana per
sopravvenuta incompatibilita', «causata dall'essere stato nominato
vice sindaco del Comune di Messina», il ricorrente ha eccepito
questione di legittimita' costituzionale della legge citata, dal
momento che l'omessa previsione di detta causa di incompatibilita'
determinerebbe «una disparita' di trattamento con la normativa
nazionale che prevede(va) tale incompatibilita', senza che vi siano
le ragioni giustificative individuate dalla giurisprudenza»
costituzionale.
L'omissione censurata, quindi, contrasterebbe con gli artt. 3, 51
e 97 Cost., nonche' con i principi fondamentali stabiliti dalla legge
2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell'art. 122,
primo comma, della Costituzione), e, in particolare, dall'art. 2,
comma 1, lettera c), di detta legge.
Secondo il rimettente la questione sarebbe rilevante, dal momento
che il suo accoglimento determinerebbe una diversa valutazione del
ricorso introduttivo del giudizio. Ne', stante il divieto di
interpretazione estensiva delle cause di ineleggibilita' ed
incompatibilita', il risultato sarebbe «raggiungibile con
un'interpretazione costituzionalmente orientata delle norme».
La censura non sarebbe manifestamente infondata sia in relazione
ai parametri evocati dal ricorrente nel giudizio a quo (artt. 3, 51,
97 e 122 Cost.), sia anche in relazione all'art. 2, comma 1, lettera
c), della legge n. 165 del 2004, sia se si ritenga che «tale corpo
normativo disciplini direttamente i criteri della legislazione
elettorale nelle Regioni speciali, sia se tale corpo normativo si
debba ritenere espressione dei principi fondamentali dell'ordinamento
ai quali anche le Regioni a statuto speciale devono attenersi».
Il Tribunale afferma, inoltre, la violazione dell'art. 5 dello
statuto regionale, in quanto la mancata previsione
dell'incompatibilita' in conseguenza delle innovazioni introdotte
dalla legge 5 dicembre 2007, n. 22 (Norme in materia di
ineleggibilita' e di incompatibilita' dei deputati regionali),
potrebbe dar luogo ad «un conflitto di interessi fra l'impegno del
deputato a tutelare il bene inseparabile dell'Italia e della Regione
e quello di rappresentare gli interessi del Comune».
2. - La Regione siciliana e' intervenuta nel giudizio, chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile sia perche' sarebbe
carente la descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a quo,
sia perche' il rimettente avrebbe omesso di tentare
un'interpretazione conforme a Costituzione delle disposizioni
censurate.
Inammissibili sarebbero, inoltre, le censure formulate in
relazione agli artt. 3, 51 e 97 Cost., in quanto motivate per
relationem con rinvio agli atti di parte.
Osserva ancora la Regione che la potesta' legislativa primaria di
cui ha la titolarita' in materia, giustificherebbe la diversa
disciplina da essa dettata rispetto alle altre Regioni in materia di
ineleggibilita' e incompatibilita'.
Inammissibile, e comunque infondata sarebbe la censura sollevata
in relazione all'art. 122 Cost., in assenza di precise argomentazioni
circa l'applicabilita' di tale ultima disposizione costituzionale,
alla Regione siciliana.
Inoltre, l'art. 2 della legge n. 165 del 2004 non potrebbe essere
parametro interposto, sia in quanto questa legge non sarebbe
applicabile alla Regione siciliana, sia a fronte delle previsioni di
incompatibilita' disciplinate dallo statuto siciliano, normativa di
rango costituzionale. Infatti le cause di incompatibilita' sarebbero
quelle tassativamente elencate nell'art. 3 dello statuto, da leggersi
in connessione con l'art. 9, il quale rinvia ad una legge regionale
la previsione di incompatibilita' con l'ufficio di deputato
regionale.
Inconferente sarebbe, poi, il parametro di cui all'art. 5 dello
statuto.
Nel merito, la difesa regionale afferma l'infondatezza delle
questioni, dal momento che la Regione e' titolare in materia di
potesta' legislativa primaria.
3. - E' intervenuto G. A., resistente nel giudizio a quo, il
quale ha eccepito, innanzitutto, l'inammissibilita' della questione
per «assoluta indeterminatezza dei termini normativi» della medesima,
avendo il Tribunale censurato l'intera legge n. 29 del 1951, senza
indicare le norme della medesima sospettate di incostituzionalita'.
Ulteriore profilo di inammissibilita' sarebbe costituito dalla
violazione del principio di autosufficienza dell'ordinanza di
rimessione, in quanto il Tribunale, nel motivare la non manifesta
infondatezza della questione, si sarebbe limitato a rinviare ai
parametri evocati dal ricorrente.
Inammissibile sarebbe, poi, la censura riferita all'art. 5 dello
statuto, dal momento che esso riguarda la formula di giuramento dei
deputati regionali.
Analoga conclusione e' prospettata in relazione all'art. 2 della
legge n. 165 del 2004, che riguarderebbe unicamente le Regioni a
statuto ordinario, mentre per la Regione siciliana la
regolamentazione della materia sarebbe contenuta nella legge
costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e Bolzano) e nella legge regionale
di attuazione n. 22 del 2007.
La questione prospettata sarebbe inammissibile anche in
considerazione del carattere discrezionale della materia delle cause
di incompatibilita', di modo che la pronuncia additiva richiesta dal
rimettente non sarebbe costituzionalmente obbligata.
Nell'esercizio della propria discrezionalita', il legislatore
siciliano ha ritenuto di disciplinare la materia prevedendo
l'ineleggibilita' alla carica di deputato regionale dei sindaci e
degli assessori di determinati Comuni, non invece l'incompatibilita'.
Cio' determinerebbe, ad avviso della parte privata, l'irrilevanza
della questione prospettata.
Infine, la parte privata osserva come tra i principi generali
dell'ordinamento che il legislatore regionale deve rispettare non vi
sarebbe quello della necessaria incompatibilita' del deputato
regionale con la carica di sindaco o assessore comunale, mentre il
vigente art. 65 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali) si riferirebbe
all'ordinamento degli enti locali e quindi «puo' interessare la
posizione di sindaco od assessore, ma non la carica di deputato
regionale».
4. - E' intervenuto anche A. R., ricorrente nel procedimento
principale, per il quale la questione sollevata dal Tribunale di
Palermo sarebbe fondata.
L'interveniente fa presente che, anteriormente alle modifiche
introdotte dalla legge regionale n. 22 del 2007, l'ufficio di
deputato regionale era incompatibile con la carica di sindaco o di
assessore di Comuni con popolazione superiore a 40 mila abitanti in
forza del combinato disposto dall'art. 8, comma 1, n. 4, e dall'art.
62, comma 3, della legge regionale n. 29 del 1951. Solo la riforma
del 2007 avrebbe rimosso tale causa di incompatibilita'.
Benche' nella materia in questione la Regione sia titolare di
potesta' legislativa primaria, ai sensi dell'art. 9 dello statuto,
come modificato con legge costituzionale n. 2 del 2002, tuttavia essa
deve svolgersi nel rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica e in armonia con la Costituzione.
La legge n. 165 del 2004, di attuazione dell'art. 122 Cost., ha -
tra l'altro - individuato fra i principi fondamentali quello secondo
cui la disciplina delle incompatibilita' deve essere applicata alle
cause di ineleggibilita' sopravvenute «in caso di conflitto tra le
funzioni svolte dal Presidente o dagli altri componenti della Giunta
regionale o dai consiglieri regionali e altre situazioni o cariche,
comprese quelle elettive, suscettibile, anche in relazione a
peculiari condizioni delle regioni, di compromettere il buon
andamento e l'imparzialita' dell'amministrazione ovvero il libero
espletamento della carica elettiva».
La legislazione siciliana, avendo abrogato la preesistente causa
di incompatibilita', determinerebbe un privilegio nei confronti dei
deputati regionali, in difetto di quelle particolari situazioni
ambientali cui la costante giurisprudenza costituzionale ha
subordinato la possibilita' di introdurre discipline differenziate
rispetto a quella nazionale: anzi, la piu' recente legislazione
siciliana avrebbe eliminato questa causa di incompatibilita' nel
momento in cui ha mantenuto quale causa di ineleggibilita' la carica
di sindaco o assessore di Comune della Regione con popolazione
superiore a 20 mila abitanti (cosi' addirittura abbassando il
precedente limite, che era fissato a 40 mila abitanti).
5. - In prossimita' dell'udienza pubblica A.R. ha depositato una
memoria nella quale replica analiticamente alle eccezioni di
inammissibilita' sollevate dalla controparte.
In primo luogo, sarebbe inesistente la prospettata
indeterminatezza della questione, dal momento che l'ordinanza
indicherebbe in modo chiaro sia il petitum, cioe' l'incompatibilita'
del deputato regionale che sia anche assessore di un ente locale, sia
la causa petendi, cioe' la situazione di conflitto tra le due
cariche.
Inoltre, si precisa che e' censurata la legge regionale n. 29 del
1951 cosi' come successivamente modificata dalla legge regionale n.
22 del 2007, «talche' l'indagine e' ben circoscritta al solo art. 1
di cui si compone la legge di riforma».
Anche l'eccezione di inammissibilita' per violazione del
principio di autosufficienza dell'ordinanza di rimessione sarebbe
infondata, dal momento che l'atto introduttivo del giudizio
presenterebbe tutti i requisiti richiesti dall'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87.
Analoga conclusione varrebbe per l'eccepito difetto di
motivazione sulla rilevanza, dal momento che il Tribunale avrebbe
puntualmente argomentato la sussistenza di tale requisito. Sarebbe,
inoltre, evidente l'interesse del ricorrente all'accoglimento della
questione.
Quanto al mancato tentativo di fornire un'interpretazione
conforme a Costituzione della legge censurata, il Tribunale avrebbe
motivato sul punto, rilevando che cio' non sarebbe possibile, stante
il divieto di interpretare in modo estensivo le cause di
ineleggibilita' e incompatibilita'.
Infondata sarebbe, altresi', l'eccezione di inammissibilita' per
essere l'ordinanza motivata per relationem. Il rimettente, infatti,
nel richiamare i parametri evocati dal ricorrente nel giudizio
principale, non rinvia ad altri atti, ma alla stessa ordinanza di
rimessione ove i detti parametri sono stati riportati.
In ordine alla eccepita inammissibilita' della pronuncia additiva
sollecitata dal giudice a quo, si osserva come l'intervento della
Corte si limiterebbe a ripristinare la disciplina previgente.
Nel merito, si rileva che, pur essendo il legislatore siciliano
titolare di potesta' normativa primaria nella materia, nella specie
mancherebbero quelle situazioni particolari, esclusive del territorio
della Regione che sole giustificherebbero norme derogatorie del
divieto di cumulo tra le cariche in questione.
6. - In prossimita' dell'udienza pubblica G.A. ha depositato una
memoria nella quale, oltre a ribadire le difese svolte nell'atto di
intervento, sostiene l'inammissibilita' del tentativo del ricorrente
nel giudizio a quo di integrare i termini normativi della questione
prospettata dal Tribunale, individuando disposizioni diverse da
quelle censurate dal rimettente.
La parte privata afferma, inoltre, che la questione, per come
formulata dal giudice a quo, sarebbe volta a censurare un'omissione
legislativa e percio' sarebbe inammissibile.
Ulteriore profilo di inammissibilita' deriverebbe dal petitum
formulato dal Tribunale, il quale consisterebbe nella richiesta alla
Corte di una pronuncia manipolativa con effetti aggiuntivi, pur in
presenza di una riserva di legge. Una scelta del genere nel settore
elettorale sarebbe riservata alla discrezionalita' del legislatore,
al quale spetterebbe di individuare il regime normativo piu'
appropriato e proporzionato, che potrebbe consistere non solo nel
configurare una causa di incompatibilita', ma anche nel prevedere
l'obbligo di astenersi o di dichiarare l'esistenza di un conflitto di
interessi.
La difesa della parte privata contesta poi che il Tribunale
ritenga direttamente applicabili alla Regione siciliana l'art. 122
Cost. e la legge n. 165 del 2004, i quali, invece, si riferirebbero
soltanto alle Regioni a statuto ordinario.
Infine, nella memoria si ribadisce l'inconferenza dell'art. 5
dello statuto, evocato quale parametro dal rimettente.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Palermo dubita della legittimita'
costituzionale della legge della Regione siciliana 20 marzo 1951, n.
29 (Elezione dei Deputati all'Assemblea regionale siciliana), «cosi'
come modificata dalla legge regionale n. 22 del 2007, nella parte in
cui non prevede l'incompatibilita' del deputato regionale che sia
anche assessore di un Comune» di grandi dimensioni. Cio' in
riferimento agli artt. 3, 51, 97, 122 della Costituzione e all'art. 5
del r. d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto
della Regione siciliana).
La suddetta legge 5 dicembre 2007, n. 22, (Norme in materia di
ineleggibilita' e di incompatibilita' dei deputati regionali) ha,
infatti, eliminato la precedente previsione della incompatibilita'
della carica di deputato regionale con l'ufficio di sindaco o di
assessore nei Comuni piu' popolosi della Regione.
Cio' sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost. in relazione
al principio di eguaglianza, nella importante materia della
accessibilita' alle cariche elettive, dal momento che determinerebbe
una disparita' di trattamento rispetto alle altre Regioni, tenute ad
una sostanziale uniformita' secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte. Contrasterebbe, inoltre, con l'art. 122 Cost. e i
principi espressi dalla legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di
attuazione dell'articolo 122, primo comma, della Costituzione) e, in
particolare, dall'art. 2, comma 1, lettera c) di detta legge «sia che
si ritenga che tale corpo normativo disciplini direttamente i
criteri» della legislazione elettorale anche delle Regioni a statuto
speciale, sia che si ritengano tali norme espressione di principi
generali dell'ordinamento cui anche tali Regioni devono attenersi.
Al tempo stesso, la possibilita' di svolgere contemporaneamente
le funzioni di consigliere regionale e di amministratore locale in un
Comune avente una significativa popolazione contrasterebbe con il
principio costituzionale del buon andamento della pubblica
amministrazione, in quanto non impedirebbe il verificarsi del
conflitto di interessi ravvisabile nel contemporaneo esercizio di
funzioni legislative e politiche nell'Assemblea regionale e di
gestione in un ente locale, che sotto molti profili risente delle
scelte operate dalla Regione.
Sarebbe infine violato anche l'art. 5 dello statuto regionale,
poiche' la mancata previsione dell'incompatibilita' tra la carica di
deputato dell'Assemblea regionale e quella di assessore di un
popoloso Comune darebbe luogo ad «un conflitto di interessi fra
l'impegno del deputato a tutelare il bene inseparabile dell'Italia e
della Regione e quello di rappresentare gli interessi del Comune».
2. - La questione e' ammissibile, essendo infondate le molteplici
eccezioni di inammissibilita' sollevate dalle difese della Regione
siciliana e del resistente nel giudizio principale.
2.1 - Innanzitutto, si eccepisce che le censure formulate dal
rimettente avrebbero ad oggetto l'intera legge regionale n. 29 del
1951, senza che siano specificamente individuate le norme sospettate
di incostituzionalita'. Cio' comporterebbe l'assoluta
indeterminatezza dei termini normativi della questione e dunque
l'inammissibilita' della medesima.
E' ben vero che, secondo la giurisprudenza costituzionale,
l'impugnazione di un'intera legge o corpo normativo, senza che siano
precisate le disposizioni censurate, «risulta inficiata da
genericita' ed eterogeneita' tali da determinare l'inammissibilita'
della questione cosi' sollevata» (sentenze n. 235 del 2009, n. 372
del 2008). Cio' in quanto la genericita' delle censure non consente
l'individuazione della questione oggetto dello scrutinio di
costituzionalita'. Tuttavia, sono considerate ammissibili le
impugnative contro intere leggi caratterizzate da normative omogenee
e tutte coinvolte nelle censure, ovvero allorche' sia possibile
individuare con chiarezza le norme censurate.
Nel caso oggetto del presente giudizio e' palese che il giudice a
quo non si e' riferito genericamente alla legge regionale n. 29 del
1951, ma ha censurato questa legge «come modificata dalla legge
regionale n. 22 del 2007, nella parte in cui non prevede
l'incompatibilita' del deputato regionale che sia anche assessore di
un Comune». D'altra parte, la legge regionale n. 22 del 2007 e'
specificamente volta ad innovare le previgenti norme in materia di
ineleggibilita' e di incompatibilita' dei deputati regionali.
Conseguentemente, benche' non siano state nominativamente
indicate dal rimettente, le disposizioni censurate sono certamente
identificabili in quelle che disciplinano le cause di
incompatibilita' all'ufficio di deputato regionale.
2.2. - La difesa della Regione ha, inoltre, eccepito
l'inammissibilita' della questione per «carenza di descrizione della
fattispecie oggetto del giudizio a quo».
In realta', il Tribunale di Palermo nell'ordinanza di rimessione
ha dato conto, per quanto in modo sintetico, della fattispecie al suo
esame, riferendo che il giudizio e' promosso da un candidato non
eletto e che ha ad oggetto l'accertamento dell'intervenuta decadenza
di un deputato regionale dalla sua carica per sopravvenuta
incompatibilita' conseguente alla nomina del medesimo a vice-sindaco
del Comune di Messina. Riferisce, inoltre, il giudice a quo che il
ricorrente ha eccepito l'illegittimita' costituzionale della legge
reg. n. 29 del 1951, come modificata dalla legge reg. n. 22 del 2007,
in relazione agli artt. 3, 51 e 97 Cost.
Gli elementi di fatto riportati dal giudice a quo, per quanto
scarni, appaiono sufficienti a consentire alla Corte una valutazione
della rilevanza della questione, di tal che anche tale eccezione deve
essere rigettata.
2.3. - Destituita di fondamento appare, altresi', l'eccezione di
inammissibilita', formulata sia dalla difesa regionale, sia dalla
parte resistente nel giudizio principale, in ragione della
motivazione solo indiretta dell'ordinanza, poiche' svolta per
relationem agli scritti difensivi delle parti. Anzitutto, il
rimettente, prima di affermare la non manifesta infondatezza della
questione «in relazione ai parametri invocati dal ricorrente, da
intendersi qui integralmente trascritti e a cui espressamente si
rinvia per brevita'», ha sintetizzato le relative motivazioni, di
modo che le argomentazioni a sostegno delle censure risultano
chiaramente dalla stessa ordinanza di rimessione, senza rinvio ad
atti ad essa esterni.
Inoltre, ai parametri individuati dal ricorrente il Tribunale ne
aggiunge altri, motivandoli specificamente e formulando distinte
censure.
2.4. - Del pari infondata e' l'eccezione, formulata dalla
Regione, di inammissibilita' delle questioni per omesso tentativo di
interpretazione conforme a Costituzione.
In realta', il giudice a quo si fa espressamente carico di tale
onere, ma esclude in modo non implausibile che sia possibile
addivenire ad «un'interpretazione costituzionalmente orientata delle
norme, visto il divieto di interpretare in modo estensivo le cause di
ineleggibilita' e incompatibilita'».
2.5. - La Regione siciliana ha eccepito l'inammissibilita' della
questione prospettata anche in riferimento all'art. 122 Cost., in
quanto il giudice rimettente avrebbe evocato come parametro una norma
del titolo V della Costituzione senza motivare in ordine alla sua
applicabilita' alla Regione siciliana.
Anche tale eccezione deve essere rigettata, dal momento che il
Tribunale, pur se in modo sintetico, fornisce una motivazione
sufficiente sul punto, la' dove lamenta la violazione dell'art. 2
della legge n. 165 del 2004 quale norma interposta all'art. 122
Cost., sia se «si ritenga che tale corpo normativo (art. 122 Cost. ed
art. 2, comma 1, lettera c, della legge n. 165 del 2004) disciplini
direttamente i criteri di legislazione sulla materia elettorale anche
delle Regioni a statuto speciale, sia se tale corpo normativo si
debba ritenere espressione dei principi fondamentali dell'ordinamento
ai quali anche le Regioni a statuto speciale devono attenersi nel
disciplinare una materia comunque assegnata alla loro autonomia».
3. - In via preliminare alla considerazione del merito della
questione posta, appare opportuno richiamare le recenti modificazioni
operate dal legislatore siciliano in tema di incompatibilita' dei
consiglieri regionali.
Anteriormente alle modifiche introdotte nel 2007, la legge
regionale n. 29 del 1951 (che era gia' stata oggetto, nel corso del
tempo, di numerosi interventi di modifica) prevedeva all'art. 8,
comma 1, alinea 4, che fossero ineleggibili alla carica di deputato
regionale «i Sindaci e gli Assessori dei Comuni con popolazione
superiore a 40 mila abitanti o che siano capoluoghi di Provincia
regionale o sedi delle attuali Amministrazioni straordinarie delle
Province, nonche' i Presidenti e gli Assessori di dette
amministrazioni». Al tempo stesso, il comma 3 dell'art. 62 della
medesima legge prevedeva che «l'ufficio di deputato regionale e'
incompatibile con gli uffici e con gli impieghi» indicati - tra
l'altro - nel comma 1 dell'art. 8.
La legge regionale n. 22 del 2007, all'originario scopo di
uniformare la disciplina regionale di ineleggibilita' e
incompatibilita' dei deputati regionali a quella dettata per i
componenti del Parlamento (come emerge dai lavori preparatori di
questa legge), ha modificato le cause di ineleggibilita' previste
dall'art. 8 della legge reg. n. 29 del 1951 e ha introdotto un capo
Capo III concernente specificamente la disciplina delle
incompatibilita', mentre ha fatto venir meno il precedente
parallelismo tra ipotesi di ineleggibilita' e di incompatibilita',
avendo abrogato, tramite l'art. 1, comma 6, lettera a), l'art. 62
della legge regionale n. 29 del 1951 (il parallelismo, invece,
continua ad essere previsto dal comma 2 del nuovo art. 10-quinquies
per alcune specifiche cause di ineleggibilita' sopravvenuta).
A seguito di tali modifiche, per quanto interessa gli
amministratori locali, sono ineleggibili a deputato regionale: «a) i
presidenti e gli assessori delle province regionali; b) i sindaci e
gli assessori dei comuni, compresi nel territorio della Regione, con
popolazione superiore a 20 mila abitanti, secondo i dati ufficiali
dell'ultimo censimento generale della popolazione».
Al tempo stesso, essendo stato abrogato l'art. 62, la successiva
assunzione di questi incarichi amministrativi locali da parte di un
deputato regionale non comporta piu' incompatibilita'.
Successivamente all'ordinanza di rimessione, la legge regionale
n. 29 del 1951 e' stata ulteriormente modificata dalla legge
regionale 10 luglio 2009, n. 8 (Norme sulle ineleggibilita' ed
incompatibilita' dei deputati regionali), con cui si e' inciso sulla
disciplina del decorso del termine per esercitare il diritto di
opzione nell'ipotesi in cui l'incompatibilita' sia stata accertata in
sede giudiziale, e si e' stabilito che le nuove disposizioni si
applicano anche ai giudizi in corso al momento dell'entrata in vigore
della nuova disciplina (art. 10-sexies della legge n. 29 del 1951).
4. - Nel merito, la questione e' fondata.
4.1 - La potesta' legislativa della Regione siciliana in materia
elettorale differisce da quella delle Regioni ordinarie, dal momento
che essa, ai sensi dell'art. 3, primo comma, e dell'art. 9, terzo
comma, dello statuto speciale (sostituiti ad opera dell'art. 1 della
legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 recante «Disposizioni
concernenti l'elezione diretta dei Presidenti delle Regioni a Statuto
speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano»), e'
titolare in materia di potesta' legislativa di tipo primario, la
quale deve peraltro svolgersi in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, nonche' delle
altre disposizioni dello statuto. Per quanto attiene specificamente
al tema posto dal presente giudizio, l'art. 3, settimo comma, dello
statuto determina direttamente alcune incompatibilita' e l'art. 9
rinvia alla legge regionale al fine di introdurre altre «eventuali
incompatibilita' con l'ufficio di Deputato regionale o con la
titolarita' di altre cariche o uffici».
Questa Corte, attraverso una costante giurisprudenza, non di rado
relativa a leggi della stessa Regione siciliana, ha affermato che
l'esercizio del potere legislativo da parte delle Regioni in ambiti,
pur ad esse affidati in via primaria, che concernano la
ineleggibilita' e la incompatibilita' alle cariche elettive incontra
necessariamente il limite del rispetto del principio di eguaglianza
specificamente sancito in materia dall'art. 51 Cost. In quest'ambito,
di recente, la sentenza n. 288 del 2007 ha affermato che «questa
Corte in specifico riferimento alla potesta' legislativa esclusiva
della Regione siciliana in tema di ineleggibilita' ed
incompatibilita' dei consiglieri degli enti locali (di cui agli artt.
14, lettera o, e 15, terzo comma, dello statuto) ha in molte
occasioni affermato che la disciplina regionale d'accesso alle
cariche elettive deve essere strettamente conforme ai principi della
legislazione statale, a causa della esigenza di uniformita' in tutto
il territorio nazionale discendente dall'identita' di interessi che
Comuni e Province rappresentano riguardo alle rispettive comunita'
locali, quale che sia la Regione di appartenenza».
E, benche' la Corte abbia ritenuto che la potesta' legislativa
della Regione siciliana in tema di elezioni dell'Assemblea regionale
sia piu' ampia rispetto a quella relativa alle elezioni degli enti
locali (sentenze n. 162 e n. 20 del 1985; n. 108 del 1969),
anch'essa, tuttavia, incontra sicuramente un limite nell'esigenza di
garantire che sia rispettato il diritto di elettorato passivo in
condizioni di sostanziale uguaglianza su tutto il territorio
nazionale.
Infatti, proprio il principio di cui all'art. 51 Cost. svolge «il
ruolo di garanzia generale di un diritto politico fondamentale,
riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell'inviolabilita'
(ex art. 2 della Costituzione)» (sentenze n. 25 del 2008, n. 288 del
2007 e n. 539 del 1990).
La giurisprudenza costituzionale ha, peraltro, piu' volte
precisato che il riconoscimento di tali limiti non vuol dire
disconoscere la potesta' legislativa primaria di cui e' titolare la
Regione, ma significa tutelare il fondamentale diritto di elettorato
passivo, trattandosi «di un diritto che, essendo intangibile nel suo
contenuto di valore, puo' essere unicamente disciplinato da leggi
generali, che possono limitarlo soltanto al fine di realizzare altri
interessi costituzionali altrettanto fondamentali e generali, senza
porre discriminazioni sostanziali tra cittadino e cittadino,
qualunque sia la Regione o il luogo di appartenenza» (cfr. ex
plurimis sentenza n. 235 del 1988).
Pertanto, nell'esercizio di una competenza legislativa come
quella prevista dallo statuto siciliano, si possono anche
diversificare le cause di ineleggibilita' e incompatibilita', ma
occorre che cio' avvenga sulla base di «condizioni peculiari locali»,
che quindi «debbono essere congruamente e ragionevolmente
apprezzati[e] dal legislatore siciliano» (sentenza n. 276 del 1997).
Ne' questa conclusione muta se la legislazione regionale - come
nel caso in esame - tende ad ampliare (e non a ridurre) per una
categoria di soggetti il diritto di elettorato passivo rispetto alle
regole vigenti in generale, dal momento che anche una disciplina di
questo tipo comprime indirettamente gli analoghi diritti di altri
soggetti interessati.
In tal senso si sono pronunciate la sentenza n. 84 del 1994,
relativa ad un'ipotesi di soppressione di una fattispecie di
ineleggibilita' alla carica di deputato regionale, prevista invece
sia per i membri del Parlamento, sia per i consiglieri regionali
nelle Regioni a statuto ordinario, e la sentenza n. 463 del 1992,
relativa alla mancata previsione di un'ipotesi di ineleggibilita'
alla carica di consigliere comunale.
In entrambi questi casi (aventi ad oggetto leggi della Regione
siciliana) la Corte ha ritenuto che discipline differenziate sono
legittime sul piano costituzionale, solo se trovano ragionevole
fondamento in situazioni peculiari idonee a giustificare il
trattamento privilegiato riconosciuto dalle disposizioni censurate.
4.2. - Non vi e' dubbio che la legge regionale n. 22 del 2007,
abrogando l'art. 62 della legge regionale n. 29 del 1951 ed in
particolare la previsione della incompatibilita' sopravvenuta per
avere il deputato regionale assunto durante il suo mandato l'incarico
di sindaco o di assessore comunale, ha posto in essere (senza che
fosse palesata alcuna specifica ragione) una disciplina che si
allontana da una linea di tendenza ben radicata nell'ordinamento
giuridico.
Nella previgente legislazione statale relativa alla
incompatibilita' dei consiglieri delle Regioni ad autonomia ordinaria
era previsto che «l'ufficio di consigliere regionale fosse
incompatibile con quello .... di presidente e di assessore di Giunta
provinciale e di sindaco e di assessore di comuni compresi nella
Regione» e che queste incompatibilita' fossero rilevabili anche se
successive all'elezione al Consiglio regionale (artt. 6 e 7, terzo
comma, della legge 17 febbraio 1968, n.108, recante «Norme per le
elezioni dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale»).
Anche la successiva legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilita' degli addetti al Servizio sanitario nazionale),
dispone che «le cariche di presidente e di assessore di Giunta
provinciale, di sindaco e di assessore dei comuni compresi nel
territorio della Regione, sono incompatibili con la carica di
consigliere regionale» e che l'effetto di decadenza si produce in
presenza di cause di incompatibilita' «sia che esistano al momento
della elezione sia che sopravvengano ad essa» (artt. 4, primo comma,
e 6, secondo comma, della legge n. 154 del 1981, la quale e' stata
abrogata dall'art. 274 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante
«Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali»,
facendosi espressamente «salve le disposizioni previste per i
consiglieri regionali»).
Dunque, per tale legge il cumulo degli uffici rileva come causa
di incompatibilita' anche nel caso in cui esso sia sopravvenuto
all'elezione, imponendo di esercitare l'opzione in favore di una
delle due cariche ricoperte.
Anche il vigente d.lgs. n. 267 del 2000, nel disciplinare le
cause ostative al cumulo delle cariche elettive, prevede non solo la
incompatibilita' con l'ufficio di consigliere regionale dei
presidenti ed assessori provinciali e dei sindaci ed assessori di un
Comune compreso nel territorio regionale, ma anche che «le cause di
incompatibilita', sia che esistano al momento della elezione, sia che
sopravvengano ad essa, importano la decadenza dalle predette cariche»
(artt. 65, comma 1, e 68, comma 2).
E' altrettanto vero, tuttavia, che una simile scelta normativa va
apprezzata con riferimento al processo, attivatosi nelle Regioni
ordinarie, di allentamento della rigida disciplina unitaria del
regime di ineleggibilita' ed incompatibilita' dei consiglieri
regionali, originato dalla revisione dell'art. 122 Cost. e
concretamente avviato dall'indirizzo legislativo che ne e' seguito.
Infatti, la legge n. 165 del 2004, con cui si e' posta in essere
la disciplina statale di cornice, relativa, tra l'altro, alle cause
di ineleggibilita' ed incompatibilita' che qui interessano, lascia
ampio spazio, salvo talune ipotesi piu' analitiche, ad una
articolazione, da parte del legislatore regionale, delle concrete
fattispecie rilevanti: esse, man mano che le Regioni ordinarie
legifereranno, sono destinate a trovare applicazione in luogo di
quanto previsto dalla legge n. 154 del 1981, che continua nel
frattempo a spiegare efficacia, in virtu' del principio di
continuita' dell'ordinamento giuridico (ordinanze n. 223 del 2003 e
n. 383 del 2002).
E' evidente che la Regione siciliana non puo' incontrare,
nell'esercizio della propria potesta' legislativa primaria, limiti
eguali a quelli che, ai sensi dell'art. 122 Cost., si impongono alle
Regioni a statuto ordinario, cio' di cui si ha conferma nell'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo
V della Parte II della Costituzione). Nel contempo, sulla base della
giurisprudenza costituzionale sopra richiamata, la suddetta Regione
non potra' pero' sottrarsi, se non laddove ricorrano «condizioni
peculiari locali», all'applicazione dei principi enunciati dalla
legge n. 165 del 2004 che siano espressivi dell'esigenza
indefettibile di uniformita' imposta dagli artt. 3 e 51 Cost.
Tra tali principi, assume rilievo il vincolo di configurare, a
certe condizioni, le ineleggibilita' sopravvenute come cause di
incompatibilita'. L'art. 2, comma 1, lettera c) della legge n. 165
del 2004 stabilisce, infatti, che debba applicarsi la disciplina
delle incompatibilita' alle cause di ineleggibilita' sopravvenute
alle elezioni, «qualora ricorrano» casi di conflitto fra le funzioni
dei consiglieri regionali «e altre situazioni o cariche, comprese
quelle elettive, suscettibili, anche in relazione a peculiari
condizioni delle Regioni, di compromettere il buon andamento e
l'imparzialita' dell'amministrazione ovvero il libero espletamento
della carica elettiva» (artt. 2, comma 1, lettera c, e 3, comma 1,
lettera a, di detta legge).
Cio' che emerge dalla legislazione nazionale relativa alle
Regioni ordinarie e', dunque, la previsione del parallelismo tra le
cause di incompatibilita' e le cause di ineleggibilita' sopravvenute,
con riguardo all'esigenza, indicata dalla legge, di preservare la
liberta' nell'esercizio della carica di consigliere, o comunque i
principi espressi dall'art. 97 Cost. con riguardo all'operato della
pubblica amministrazione.
Non si tratta, pertanto, di applicare un principio fondamentale -
tipico di una materia legislativa ripartita - ad una Regione dotata
di potesta' legislativa primaria, ma di dedurre, anche dalla
ripetizione nella legge n. 165 del 2004 del principio secondo cui il
consigliere regionale non puo' assumere durante il proprio mandato
alcuni uffici che gli avrebbero precluso la eleggibilita',
l'esistenza di una situazione contrastante con gli artt. 3 e 51 Cost.
Ne' a queste conclusioni si oppongono nei lavori preparatori
della legge n. 22 del 2007, ragioni speciali o esclusive della
realta' siciliana che possano giustificare l'adozione di una
disciplina diversa rispetto a quella posta a livello nazionale.
4.3. - Pertanto, la Regione siciliana e' tenuta a prevedere come
causa di incompatibilita' la sopravvenienza di una ipotesi gia'
costituente ragione di ineleggibilita', ove sussista la condizione
prevista dall'art. 3, comma 1, lettera a), della legge n. 165 del
2004.
Cio' posto, va rilevato che, in base all'art. 8 della legge
regionale n. 29 del 1951, non sono eleggibili a deputato regionale i
sindaci e gli assessori dei Comuni, compresi nel territorio della
Regione, con popolazione superiore a 20 mila abitanti, secondo i dati
ufficiali dell'ultimo censimento generale della popolazione.
Resta allora da verificare se, nel caso in esame, il cumulo tra
l'ufficio regionale e quello locale sia suscettibile di compromettere
il libero espletamento della carica o comunque i principi tutelati
dall'art. 97 Cost., giacche', in tal caso, illegittimamente il
legislatore siciliano avrebbe omesso di assicurare il parallelismo
tra cause di ineleggibilita' e cause di incompatibilita' verificatesi
dopo l'elezione a deputato regionale.
Questa Corte ha gia' avuto modo di ritenere, sia pure in linea di
principio, contrario all'art. 97 Cost. il predetto cumulo delle
cariche.
Infatti nella sentenza n. 201 del 2003 - sia pure con riferimento
all'ipotesi speculare prevista dall'art. 65 del d.lgs. 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali), il quale configura l'incompatibilita' dei sindaci e degli
assessori alla carica di consigliere regionale - si e' affermato che
tale disposizione esprime il principio secondo cui esistono «ragioni
che ostano all'unione nella stessa persona delle cariche di sindaco o
assessore comunale e di consigliere regionale e nella necessita'
conseguente che la legge predisponga cause di incompatibilita' idonee
a evitare le ripercussioni che da tale unione possano derivare sulla
distinzione degli ambiti politico-amministrativi delle istituzioni
locali e, in ultima istanza, sull'efficienza e sull'imparzialita'
delle funzioni, secondo quella che e' la ratio delle
incompatibilita', riconducibile ai principi indicati in generale
nell'art. 97, primo comma, della Costituzione (sentenze n. 97 del
1991 e n. 5 del 1978). In sintesi: il co-esercizio delle cariche in
questione e', a quei fini, in linea di massima, da escludere».
Dunque, questa Corte ha individuato l'esistenza di un divieto di
cumulo di cariche ove cio' si ripercuota negativamente
sull'efficienza e imparzialita' delle funzioni ed ha affermato che
tale principio trova fondamento costituzionale nell'art. 97 Cost. (su
tale fondamento delle cause di incompatibilita', si vedano, altresi',
le sentenze n. 44 del 1997 e n. 235 del 1988).
Nella citata pronuncia (sentenza n. 201 del 2003), peraltro, la
Corte ha anche chiarito che dopo la riforma dell'art. 122 Cost. le
Regioni possono operare scelte diverse nello svolgimento del
principio in questione, nel senso di introdurre anche temperamenti
alla radicale esclusione del cumulo tra le due cariche. E tuttavia
tale potere discrezionale trova un limite nella necessita' di
assicurare il rispetto del principio di divieto del cumulo delle
funzioni, con la conseguente incostituzionalita' di previsioni che ne
rappresentino una sostanziale elusione (nella fattispecie esaminata
in questa sentenza la Corte ha dichiarato l'illegittimita' di una
disposizione della legge di una Regione che si risolveva, in
concreto, in un sostanziale svuotamento del principio in quanto
circoscriveva l'operativita' della causa ostativa ad ipotesi del
tutto marginali). E' altresi' desumibile da questa sentenza che una
non irragionevole causa di affievolimento del divieto in questione
puo' essere costituita dalle ridotte dimensioni territoriali del
Comune, ove il consigliere regionale venga a ricoprire la carica di
sindaco o assessore. Con specifico riferimento alla realta'
siciliana, siffatta considerazione ha trovato spazio nella previsione
del gia' rammentato art. 8 della legge reg. n. 29 del 1951, che
limita l'ineleggibilita' all'ufficio di deputato regionale ai soli
amministratori dei Comuni con popolazione superiore a ventimila
abitanti.
Nel medesimo modo, potra' stimarsi non difforme dall'art. 97
Cost. la corrispondente previsione che si impone, in virtu' del
principio del parallelismo sopra richiamato, con riguardo alla
speculare causa di incompatibilita'.
Dunque, il combinato disposto degli art. 3, 51 e 97 Cost. impone
alla Regione siciliana di introdurre a motivo di incompatibilita'
all'ufficio di deputato regionale la sopravvenuta ricorrenza della
causa di ineleggibilita' della carica di sindaco e di assessore, con
riferimento ai soli Comuni con popolazione superiore alla soglia di
ventimila abitanti.
4.4. - Come agevolmente deducibile da quanto appena osservato, la
dichiarazione di incostituzionalita' della omessa previsione della
causa di incompatibilita' in esame non puo' ritenersi preclusa
dall'essere la materia riservata alla discrezionalita' del
legislatore, come eccepito dalla parte privata resistente nel
giudizio a quo, giacche' il limite dimensionale cui si rapporta
l'operativita' della causa di incompatibilita' discende direttamente
ed univocamente dall'assetto normativo vigente nella Regione
siciliana.
Nel caso in esame, la Corte deve infatti dare attuazione ai
principi sopra individuati del divieto del cumulo delle cariche e del
parallelismo fra le cause di ineleggibilita' e quelle di
incompatibilita' sopravvenute. Il legislatore siciliano, con la legge
reg. n. 22 del 2007 se da un lato ha disatteso tali principi, ha
dall'altro lato contestualmente rideterminato la categoria della
ineleggibilita' a consigliere regionale dei sindaci e degli assessori
dei Comuni, compresi nel territorio della Regione, circoscrivendola a
quelli con popolazione superiore a ventimila abitanti.
Questa Corte da' semplicemente attuazione al principio sopra
individuato, che impone di configurare l'incompatibilita' nelle
medesime ipotesi ed entro gli stessi limiti in cui la legge regionale
prevede una causa di ineleggibilita'.
Di conseguenza deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della legge regionale n. 29 del 1951, nella parte in
cui non prevede l'incompatibilita' tra l'ufficio di deputato
regionale e la sopravvenuta carica di sindaco o assessore di un
Comune, compreso nel territorio della Regione, con popolazione
superiore a ventimila abitanti.
5. - Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal
rimettente.