Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'intero testo del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), e, in particolare, dell'art. 153, comma 1, promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte nel procedimento
vertente tra la Federconsumatori Piemonte ed altri e l'Autorita'
d'ambito n. 2 - Biellese - Vercellese - Casalese ed altri, con
ordinanza del 3 settembre 2009, iscritta al n. 297 del registro
ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 50, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri e della Regione Piemonte;
Udito nella camera di consiglio del 24 marzo 2010 il Giudice
relatore Franco Gallo.
Ritenuto che, con ordinanza del 3 settembre 2009, il Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte, nel corso di un giudizio
promosso dalla Federconsumatori Piemonte e da altri nei confronti
dell'Autorita' d'ambito n. 2 Biellese-Vercellese-Casalese ed altri,
ha sollevato - in riferimento all'art. 76 della Costituzione, in
relazione all'art. 17, comma 25, lettera a), della legge 15 maggio
1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell'attivita'
amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo), e
all'art. 16, comma 1, numero 3), del regio decreto 26 giugno 1924, n.
1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato) - questione di legittimita' del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), e, in particolare, del
suo art. 153, comma 1;
che lo stesso rimettente ha inoltre sollevato - in
riferimento all'art. 76 Cost., in relazione all'art. 1, commi 1 e 8,
lettera c), della legge di delegazione 15 dicembre 2004, n. 308
(Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione
della legislazione in materia ambientale e misure di diretta
applicazione), all'art. 119, primo comma, Cost. e all'art. 3 Cost. e
al «correlativo principio di ragionevolezza, logicita' e coerenza
interna della legge», in relazione all'art. 2 del medesimo d.lgs. n.
152 del 2006 - questioni di legittimita' del citato art. 153, comma
1, del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale stabilisce che «Le
infrastrutture idriche di proprieta' degli enti locali ai sensi
dell'articolo 143 sono affidate in concessione d'uso gratuita, per
tutta la durata della gestione, al gestore del servizio idrico
integrato»;
che il giudice a quo riferisce che i ricorrenti hanno
richiesto l'annullamento di atti della Conferenza dell'Autorita'
d'ambito n. 2 aventi ad oggetto: a) l'uso delle reti idriche e
fognarie del Comune di Vercelli; b) la tariffa servizio idrico
integrato e gli indirizzi in materia di canone per l'uso delle
infrastrutture idriche; c) l'azzeramento del canone di concessione
per l'uso delle reti idriche e fognarie del Comune di Vercelli; d) il
«Piano economico-finanziario in stralcio al Piano d'Ambito per il
triennio 2007/2009 riguardante la gestione della S.p.A. ATENA
Approvazione modifiche ed integrazioni»; e) l'articolazione
tariffaria per il servizio idrico integrato per l'anno 2007
applicabile nel Comune di Vercelli;
che il rimettente prosegue descrivendo i profili fondamentali
della controversia al suo esame ed evidenziando che: a) con
deliberazione della Giunta Comunale di Vercelli n. 63 del 20 dicembre
2000 era stata approvata una nuova convenzione quadro che, all'art.
7, conteneva la previsione della possibilita' che la societa' di
gestione del servizio idrico integrato corrispondesse all'Ente locale
un canone, «sulla base di un atto di concessione amministrativa nel
quale verra' stabilito il canone a favore del Comune per l'uso dei
beni strumentali costituenti le dotazioni del servizio idrico»; b)
era stato contestualmente approvato il relativo contratto di servizio
e «la concessione si presentava come onerosa, in linea con il dettato
dell'art. 9, co. 5 della L. Reg. Piemonte n. 13/1997, a mente del
quale "la convenzione determina l'ammontare del canone di concessione
del servizio idrico integrato che i soggetti gestori sono tenuti a
corrispondere per l'affidamento delle predette infrastrutture"»; c)
il regime concessorio oneroso era proseguito anche dopo la
privatizzazione della societa' di gestione s.p.a. Atena; d)
l'Autorita' d'ambito aveva deliberato, con atto n. 211 dell'8 ottobre
2007, il «riconoscimento in tariffa del servizio idrico integrato del
canone per l'uso delle reti idriche e fognarie del Comune di
Vercelli», approvando un atto di indirizzo che vincolava tutti gli
uffici competenti; e) il Comune di Vercelli, con atto consiliare n.
91 del 12 novembre 2007, aveva deliberato di concorrere alle esigenze
di sostenibilita' tariffaria dei servizi pubblici attraverso
l'azzeramento graduale e quinquennale del canone d'uso delle reti e
delle infrastrutture con varie modalita'; f) le due ultime delibere
del 2007 erano state impugnate dai ricorrenti, i quali ne avevano
chiesto l'annullamento, per violazione del censurato art. 153, sul
rilievo che «tale norma costituisce disposizione che si inserisce
automaticamente nelle concessioni-contratto in corso, in virtu' del
noto meccanismo civilistico dell'inserzione automatica di clausole o
norme di diritto di cui al modulo delineato dall'art. 1339 c.c.,
applicabile anche ai rapporti stipulati da privati con la PA»; g) i
resistenti avevano contestato l'applicazione retroattiva della norma
invocata, che non sarebbe stata atta a incidere negozi gia' in fase
di esecuzione alla data della sua entrata in vigore, pena la
violazione dei diritti quesiti;
che il giudice a quo osserva che, al fine di risolvere la
controversia al suo esame, e' necessario stabilire se il principio di
gratuita' dell'uso delle infrastrutture idriche di proprieta' degli
enti locali fissato dalla disposizione censurata «sia applicabile ai
rapporti concessori gia' sorti al momento della sua entrata in vigore
e, in particolare, alle convenzioni di gestione del servizio idrico
gia' stipulate e perduranti fino alla scadenza convenuta» o, in altri
termini, se detto principio «si imponga o meno, attraverso il noto
meccanismo civilistico dell'inserzione automatica di clausole secondo
il paradigma definito all'art. 1339 c.c., anche alle convenzioni
accessive a provvedimenti concessori gia' in essere e contenenti,
invece, la previsione di un corrispettivo a favore degli Enti locali
e a carico dei gestori del servizio, cessionari quindi anche dell'uso
delle infrastrutture strumentali al servizio idrico integrato»;
che, in punto di rilevanza, il rimettente afferma che,
qualora la Corte costituzionale «dovesse ritenere l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 153 del Codice dell'Ambiente, la norma non
potrebbe essere applicata al caso al vaglio della Sezione,
conseguendone il rigetto dell'interposto gravame demolitorio, il
quale si fonda su di un unico articolato mezzo deduttivo, con cui si
lamenta la violazione del principio di gratuita' recato dal predetto
censurato articolo»;
che sono censurati, in primo luogo, tutto il decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), e,
in particolare, il suo art. 153, comma 1, nella parte in cui
stabilisce che «Le infrastrutture idriche di proprieta' degli enti
locali ai sensi dell'articolo 143 sono affidate in concessione d'uso
gratuita, per tutta la durata della gestione, al gestore del servizio
idrico integrato», in riferimento all'art. 76 della Costituzione, in
relazione: a) all'art. 17, comma 25, lettera a), della legge 15
maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell'attivita'
amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo), il
quale prevede che il parere del Consiglio di Stato e' richiesto in
via obbligatoria: «a) per l'emanazione degli atti normativi del
Governo e dei singoli ministri, ai sensi dell'articolo 17 della legge
23 agosto 1988, n. 400, nonche' per l'emanazione di testi unici»; b)
all'art. 16, comma 1, numero 3), del regio decreto 26 giugno 1924, n.
1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato), il quale prevede che il voto del Consiglio di Stato e'
richiesto «sopra tutti i coordinamenti in testi unici di leggi o di
regolamenti, salvo che non sia diversamente stabilito per legge»;
che, ad avviso del rimettente, le disposizioni denunciate
violano l'evocato parametro costituzionale, per il tramite degli
indicati parametri interposti, perche' il Governo non ha richiesto e
acquisito il previo obbligatorio parere del Consiglio di Stato;
che, a sostegno della sua prospettazione, il giudice a quo
rileva che «la ratio della necessita' della preventiva richiesta e
conseguente acquisizione del parere del Consiglio di Stato sullo
schema di un testo unico, specie se di natura innovativa, si spiega
proprio in virtu' dell'attitudine di siffatta seconda tipologia di
testi unici ad innovare il panorama normativo»;
che, in particolare - sempre secondo il rimettente -
«l'obbligo di richiesta del parere del Consiglio di Stato trascende e
supera il livello formale - di legge ordinaria - della fonte che lo
ha istituito, dovendo a detto obbligo attribuirsi il valore di un
principio e criterio direttivo a cui deve necessariamente conformarsi
l'esercizio della potesta' normativa delegata al Governo, alla
stregua e allo stesso livello di uno di quei principi [...] additati
dall'art. 76 della Carta costituzionale a limite della potesta'
legislativa delegata»;
che tale ricostruzione troverebbe conferma nell'art. 17-bis,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il quale prevede, per i
testi unici compilativi, che «Lo schema di ciascun testo unico e'
deliberato dal Consiglio dei ministri, valutato il parere che il
Consiglio di Stato deve esprimere entro quarantacinque giorni dalla
richiesta»;
che l'art. 153, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006 - sempre
nella parte in cui stabilisce che «Le infrastrutture idriche di
proprieta' degli enti locali ai sensi dell'articolo 143 sono affidate
in concessione d'uso gratuita, per tutta la durata della gestione, al
gestore del servizio idrico integrato» - e' censurato, in secondo
luogo, in riferimento: a) all'art. 76 Cost., in relazione all'art. 1,
commi 1 e 8, lettera c), della legge di delegazione 15 dicembre 2004
n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e
l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di
diretta applicazione), i quali prevedono, rispettivamente, che «Il
Governo e' delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, senza nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica, uno o piu' decreti legislativi di riordino,
coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative nei
seguenti settori e materie, anche mediante la redazione di testi
unici» (comma 1, alinea) e che vi debba essere «invarianza degli
oneri a carico della finanza pubblica» (comma 8, lettera c); b)
all'art. 119, primo comma, Cost.; c) all'art. 3 Cost. e al
«correlativo principio di ragionevolezza, logicita' e coerenza
interna della legge», in relazione all'art. 2 del medesimo d.lgs. n.
152 del 2006, il quale prevede che «le disposizioni di cui la
presente decreto sono attuate nell'ambito delle risorse umane,
strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente e senza
nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica»;
che, per il rimettente, la disposizione viola gli evocati
parametri, perche' sottrae le infrastrutture idriche «dal novero dei
beni patrimoniali produttivi di entrata», privando i Comuni di una
fonte di autofinanziamento;
che e' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le sollevate questioni siano dichiarate
manifestamente inammissibili o, comunque, infondate;
che, quanto al problema preliminare riguardante «la
attitudine dell'art. 153 D.Igs n. 152/2006 ad imporsi o meno,
attraverso il noto meccanismo civilistico dell'inserzione automatica
di clausole secondo il paradigma definito all'art. 1339 c.c.», la
difesa erariale osserva che esso «attiene al concreto esercizio del
potere giurisdizionale, il quale puo' ben svolgersi con
interpretazioni, delle richiamate disposizioni, coerenti con il
quadro costituzionale»;
che, quanto al merito, l'Avvocatura generale dello Stato
rileva che: a) poiche' il d.lgs. n. 152 del 2006 non ha la natura di
testo unico, non vi e' per esso l'obbligo di richiedere il parere
preventivo del Consiglio di Stato; b) il parere del Consiglio di
Stato non e', in ogni caso, richiesto da norme costituzionali, ma
soltanto da norme di legge ordinaria; c) quanto al profilo economico,
«il legislatore delegante ed il Governo delegato hanno vietato
soltanto o maggiori oneri (vulgo, spese) per l'ente pubblico, non
anche minori entrate (quali quelle che in precedenza derivavano dalla
concessione d'uso delle infrastrutture idriche), che infatti
avrebbero imposto una specifica previsione»;
che e' intervenuta in giudizio la Regione Piemonte,
sostenendo, quanto all'ammissibilita' del suo intervento, di essere
«portatrice di un interesse qualificato strettamente correlato alle
proprie competenze nella materia», di avere adottato una legislazione
coerente con quella statale e di condividere il principio di
gratuita' dell'affidamento delle infrastrutture idriche di proprieta'
degli enti locali;
che, con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto gia'
rilevato nell'atto di intervento.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per il
Piemonte dubita della legittimita' costituzionale del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), e,
in particolare, del suo art. 153, comma 1, nella parte in cui
stabilisce che «Le infrastrutture idriche di proprieta' degli enti
locali ai sensi dell'articolo 143 sono affidate in concessione d'uso
gratuita, per tutta la durata della gestione, al gestore del servizio
idrico integrato»;
che tale dubbio e' posto in riferimento: a) all'art. 76 della
Costituzione, in relazione all'art. 17, comma 25, lettera a), della
legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento
dell'attivita' amministrativa e dei procedimenti di decisione e di
controllo), e all'art. 16, comma 1, numero 3), del regio decreto 26
giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul
Consiglio di Stato); b) allo stesso art. 76 Cost., in relazione pero'
all'art. 1, commi 1 e 8, lettera c), della legge di delegazione 15
dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione); c) all'art. 119, primo
comma, Cost.; d) all'art. 3 Cost. e al «correlativo principio di
ragionevolezza, logicita' e coerenza interna della legge», in
relazione all'art. 2 del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006;
che e' intervenuta in giudizio la Regione Piemonte,
sostenendo, quanto all'ammissibilita' del suo intervento, di essere
«portatrice di un interesse qualificato strettamente correlato alle
proprie competenze nella materia», di avere adottato una legislazione
coerente con quella statale e di condividere il principio di
gratuita' dell'affidamento delle infrastrutture idriche di proprieta'
degli enti locali;
che l'intervento e' inammissibile, perche' la Regione
Piemonte non e' parte del giudizio a quo;
che infatti, per costante giurisprudenza di questa Corte,
possono partecipare al giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale le sole parti del giudizio principale e i terzi
portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio (ex plurimis, sentenza n. 96
del 2008; ordinanza pronunciata nell'udienza del 26 febbraio 2008 e
ordinanze n. 393 del 2008 e n. 414 del 2007);
che, contrariamente a quanto sostenuto dalla interveniente,
l'interesse da questa prospettato non e' correlato con le specifiche
e peculiari posizioni soggettive dedotte nel giudizio a quo e,
pertanto, la Regione non vanta una posizione giuridica individuale,
suscettibile di essere pregiudicata immediatamente e
irrimediabilmente dall'esito del giudizio incidentale;
che, quanto all'oggetto del giudizio a quo, il rimettente
riferisce che i ricorrenti chiedono l'annullamento di atti
amministrativi dell'Autorita' d'ambito e del Comune di Vercelli, con
i quali si riconosce, per le gestioni gia' in corso del servizio
idrico integrato, il carattere oneroso della concessione al gestore
delle infrastrutture idriche da parte del Comune proprietario;
che, quanto alla rilevanza delle questioni proposte, il
giudice a quo premette che, al fine di risolvere la controversia al
suo esame, e' necessario stabilire se il principio di gratuita'
dell'uso delle infrastrutture idriche di proprieta' degli enti locali
fissato dal censurato art. 153 del d.lgs. n. 152 del 2006 «sia
applicabile ai rapporti concessori gia' sorti al momento della sua
entrata in vigore e, in particolare, alle convenzioni di gestione del
servizio idrico gia' stipulate e perduranti fino alla scadenza
convenuta», le quali contengano, invece, «la previsione di un
corrispettivo a favore degli Enti locali e a carico dei gestori del
servizio»;
che, sempre in punto di rilevanza, il rimettente conclude
affermando che, qualora la Corte costituzionale «dovesse ritenere
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 153 del Codice
dell'Ambiente, la norma non potrebbe essere applicata al caso» posto
al suo esame, «conseguendone il rigetto dell'interposto gravame
demolitorio»;
che le questioni sono manifestamente inammissibili;
che, infatti, il rimettente non fornisce alcuna soluzione al
problema preliminare, da lui stesso posto, relativo
all'applicabilita' del principio di gratuita' dell'uso delle
infrastrutture idriche di proprieta' degli enti locali, fissato dal
censurato art. 153 del d.lgs. n. 152 del 2006, anche alle gestioni
gia' in corso al momento della sua entrata in vigore, come quelle
oggetto degli atti amministrativi impugnati nel giudizio a quo;
che tale lacuna si risolve in un difetto di motivazione sulla
rilevanza delle questioni proposte, perche' il rimettente non spiega
se le norme denunciate - e cioe' il d.lgs. n. 152 del 2006 nel suo
complesso e, piu' in particolare, il suo art. 153 - trovino
applicazione nel caso concreto alle suddette gestioni;
che, anche a prescindere da tale difetto di motivazione, le
questioni proposte sarebbero comunque non rilevanti;
che, infatti, il censurato art. 153, comma 1, del d.lgs. n.
152 del 2006 non potrebbe trovare applicazione nel caso, come quello
di specie, di concessioni di infrastrutture idriche che siano gia' in
essere al momento della sua entrata in vigore, perche', come
affermato da questa Corte, tale disposizione «fa riferimento [...] al
contenuto della convenzione e del disciplinare di affidamento al
gestore del servizio idrico integrato e, dunque, si applica alle
concessioni nuove o rinnovate [...]»; e cioe' ai soli «nuovi
affidamenti» (sentenza n. 246 del 2009, punto 16.2.5. del Considerato
in diritto);
che, inoltre, non potrebbero trovare applicazione nel
giudizio principale neppure gli altri articoli del d.lgs. n. 152 del
2006 - censurato dal rimettente anche nel suo complesso - perche'
tali articoli disciplinano fattispecie diverse da quella oggetto del
giudizio a quo, la quale attiene allo specifico profilo del regime
della concessione d'uso delle infrastrutture idriche.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, commi 1 e 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.