Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, organicamente patrocinato dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 e' ex lege domiciliato; Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta pro tempore, in qualita' di commissario ad acta nominato ex art. 120, secondo comma, Cost, per la declaratoria dell'illegittimita' costituzionale, e conseguente annullamento dell'atto di promulgazione e conseguente pubblicazione della legge della regione Calabria n. 5, recante «Attuazione dell'Intesa sancita in data 1º aprile 2009, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003 n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie locali, concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attivita' edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale quale commissario ad acta con decreto n. 24 del 9 febbraio 2010». La proposizione del presente ricorso per conflitto di attribuzione e' stata deliberata dal Consiglio dei ministri nella riunione del 12 marzo 2010 (si depositeranno estratto conforme del verbale e relazione del Ministro proponente). Premessa in fatto Il Presidente della Regione Calabria, con atto in data 11 febbraio 2010, procedeva alla promulgazione della legge n. 5, recante «Attuazione dell'Intesa sancita in data 1º aprile 2009, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003 n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie locali, concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attivita' edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale quale commissario ad acta con decreto n. 24 del 9 febbraio 2010». Il provvedimento veniva quindi pubblicato, in data 22 febbraio 2010, sul B.U. della Regione Calabria, Supplemento straordinario n. 2. La legge in questione, come meglio specificato nel titolo della legge, era approvata dal Presidente della Giunta Regionale della Calabria, in qualita' di commissario ad acta nominato, ai sensi dell'art. 120, comma secondo, Cost. e dell'art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003, con la delibera del Consiglio dei ministri in data 17 dicembre 2009. Con tale delibera (all. 2) il Governo, preso atto della persistente inerzia della regione Calabria nell'emanazione della legge attuativa dell'Intesa sancita in data 1º aprile 2009, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, regioni ed enti locali, concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attivita' edilizia (c.d. Piano casa) e attesa l'inutilita' delle note di diffida trasmesse alla regione in data 24 luglio e 23 settembre 2009, disponeva commissariamento della regione. Nel corso dello svolgimento della propria attivita', tuttavia, il Presidente della Regione - in qualita' di Commissario - teneva una condotta dilatoria in contrasto con le direttive governative e comunque non conforme al principio di leale collaborazione, per i motivi di seguito evidenziati. La ricordata delibera governativa del 17 dicembre 2009 - va qui precisato - oltre a nominare il Commissario ad acta, incaricava lo stesso di «dare attuazione nel territorio della Regione Calabria, entro trenta giorni dalla comunicazione o notifica della presente delibera, all'Intesa in data 1º aprile 2009, ponendo in essere ogni attivita', anche di natura legislativa», ispirata agli obiettivi che di seguito erano indicati. Il Commissario era inoltre incaricato di relazionare al Ministro per i rapporti con le Regioni sull'attivita' svolta. Successivamente alla notifica della delibera, intervenuta il 31 dicembre 2009, il Presidente della Regione non adempiva all'obbligo previsto. Solo con la nota in data 28 gennaio 2010 (All. 3) il Presidente-Commissario comunicava al Governo - e per esso al Ministro per i rapporti con le regioni - di aver sollecitato il Consiglio regionale, ottenendo che il progetto di legge attuativo dell'Intesa sul piano-casa venisse discusso nella seduta che avrebbe dovuto tenersi entro la prima settimana di febbraio 2010; chiedeva pertanto una breve proroga del termine, che sarebbe scaduto il successivo 30 gennaio. Con nota in data 4 febbraio 2010 (All. 4) il Ministro per i rapporti con le Regioni invitava, quindi, il Presidente della regione in qualita' di commissario ad acta a procedere alla piena attuazione dell'intesa «ponendo in essere ogni idonea attivita', anche di natura legislativa», entro il termine, prorogato, del 9 febbraio 2010, specificando che, in caso diverso, si sarebbe proceduto alla revoca dell'incarico e alla nomina di un nuovo commissario. Con successiva nota in data 11 febbraio 2010 (All. 5), il Presidente della giunta regionale della Calabria trasmetteva al Ministero per gli affari regionali il proprio decreto n. 24 del 9 febbraio 2010, recante in allegato il testo della legge regionale avente ad oggetto «Attuazione dell'Intesa sancita in data 1° aprile 2009, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie locali concernente misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attivita' edilizia». Detto decreto al punto 3, prevedeva di «Riservare la pubblicazione della legge sul B.U.R.C. all'assenza di rilievi da parte del Consiglio dei ministri o del Ministro per i rapporti con le regioni, entro dieci giorni dalla comunicazione ai medesimi del presente provvedimento, come da art. 41 del vigente Statuto regionale». Il Dipartimento per gli affari regionali comunicava, pertanto, lo schema di legge regionale allegato al richiamato decreto del Presidente della regione alle Amministrazioni statali interessate, per chiedere il parere di competenza. All'esito di tale attivita' venivano sollevati dalle predette amministrazioni numerosi rilievi di legittimita', sintetizzati nella nota del Ministro per i rapporti con le regioni del 22 febbraio 2010 (All. 6), trasmessa in pari data al Presidente-Commissario, nella quale si rilevava quanto segue: a) assenza di un reale contenuto applicativo, in quanto lo schema di provvedimento si limitava ad enunciare gli obiettivi da perseguire, sostanzialmente riproducendo quanto gia' contenuto nella richiamata Intesa, mentre demandava ad una fonte di rango secondario ogni conseguente disciplina attuativa, con l'effetto di differire ulteriormente i tempi della concreta realizzazione degli interventi; b) omissione di alcuni obiettivi qualificanti dell'Intesa stessa, quali quelli previsti alla lettera a) concernenti l'aumento della stessa volumetria entro il limite del 20 per cento di edifici residenziali; c) mancata codificazione della previsione concernente la individuazione degli ambiti nei quali gli interventi di cui alle lettere a) e b) sono esclusi o limitati, nonche' gli ambiti nei quali i medesimi interventi sono favoriti con opportune incentivazioni e premialita' finalizzate alla riqualificazione di aree urbane degradate. La nota conteneva quindi il formale invito al Presidente-commissario a «non procedere alla promulgazione e alla pubblicazione del provvedimento, e a voler provvedere senza indugio a dare effettiva e concreta attuazione all'Intesa sancita in data 1º aprile 2009 con riserva, in caso contrario, di adottare i conseguenti provvedimenti. Nonostante il Presidente della Regione si fosse impegnato a non procedere alla pubblicazione dello schema di legge sul B.U.R prima di dieci giorni dalla comunicazione o notifica del provvedimento, e malgrado l'evidenza della scadenza festiva del predetto termine - oltre che della prevedibile attivita' consultiva che il Ministro dei rapporti con le regioni avrebbe dovuto intrattenere con le altre amministrazioni interessate, come da prassi non ignota agli uffici regionali - la pubblicazione era anticipata, in assenza di ragioni plausibili, alla stessa mattinata di lunedi' 22 febbraio 2010, senza attendere le risposta governativa ne' preoccuparsi comunque di verificare le reali intenzioni governative contattando previamente i competenti uffici statali. La Regione, inoltre, anticipava ingiustificatamente gli stessi termini previsti dall'art. 41 del proprio Statuto, disposizione pure richiamata dalla citata nota presidenziale, che prevede che la promulgazione avvenga entro il termine di 10 giorni dall'approvazione e che la pubblicazione sul B.U.R. avvenga nei dieci giorni successivi. Nonostante quanto sopra in data 23 febbraio perveniva al Ministro per i rapporti con le regioni una nota in pari data a firma del capo di Gabinetto del presidente della Regione Calabria (All. 7), nella quale si rappresentava che la predetta nota a firma del Ministro per i rapporti con le regioni, trasmessa a mezzo fax, era pervenuta alle ore 17.14 e che la pubblicazione della legge attuativa dell'Intesa era avvenuta nella mattinata dello stesso lunedi' 22 febbraio 2010. Diritto Preme osservare, preliminarmente, che la legge regionale n. 5 del 2010 e' gia' stata recentemente sottoposta ad impugnativa ex art. 127 Cost. alla luce dei dubbi di costituzionalita' posti dal contenuto della legge. Con il presente atto si intende, tuttavia, sollevare conflitto di attribuzione, sotto diverso profilo rispetto al contenuto normativo della legge regionale n. 5/10, ovvero avverso gli atti con i quali il Presidente della Giunta regionale ne ha disposto la promulgazione e quindi la pubblicazione, in violazione del rapporto che, in qualita' di Commissario ad acta ex art. 120, secondo comma, Cost., lo vincolava alle direttive governative nonche' in violazione del principio di leale collaborazione, tenuto conto della mancata concreta attuazione degli impegni consensualmente presi attraverso l'Intesa sopra menzionata del 1º aprile 2009. A) Sull'ammissibilita' del ricorso sotto il profilo soggettivo nulla quaestio. B) Sotto il profilo oggettivo il Presidente del Consiglio con il presente atto rivendica l'integrita' delle proprie attribuzioni costituzionali in relazione all'aperta violazione dell'art. 120, secondo comma Cost. nonche' alla violazione del principio di leale collaborazione ex art. 118 Cost. 1) La disposizione costituzionale di cui all'art. 120, secondo comma, della Costituzione fonda il potere straordinario del Governo di sostituirsi ad organi della Regione nei casi eccezionali ivi previsti e nel rispetto del principio di leale collaborazione. Trattasi, dunque, di un potere straordinario finalizzato alla tutela di interessi unitari che, richiamando le parole di codesta ecc. ma Corte «il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilita' dello Stato, ultimo responsabile del mantenimento dell'unita' e indissolubilita' della Repubblica garantita dall'art. 5 Cost.» (Corte cost. n. 43 del 2004). Tale misura straordinaria consente, dunque, al Governo, attraverso la procedura descritta dall'art. 8 della legge n. 131 del 5 giugno 2003, di intervenire nominando un Commissario ad acta affinche' questo adotti atti di natura amministrativa o, come nel caso di specie, anche di natura normativa, imputabili direttamente all'ente sostituito, di cui il Commissario diviene, dunque, organo straordinario. I poteri conferiti al Commissario sono delineati nella delibera di nomina in stretta Osservanza del requisito rappresentato dalla «necessita'» degli atti da assumere rispetto alle finalita' tutelate. Nel caso di specie l'obiettivo che il Commissario era chiamato a realizzare e' chiaramente identificabile nell'attuazione dell'Intesa del 1º aprile 2009 adottata in espressa attuazione dell'art. 8, comma 6 della legge n. 131 del 2003 che prevede la possibilita', per il Governo, di promuovere la «stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni». L'intesa, recante specifiche misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attivita' edilizia (Piano Casa), era stata, infatti, piu' volte procrastinata dagli organi ordinari della Regione Calabria e inutilmente sollecitata dal Governo centrale. Le funzioni del Commissario erano descritte in dettaglio nella richiamata delibera del 17 dicembre 2009 con cui il Consiglio dei ministri, a fronte del comportamento inerte della Regione Calabria, affidava al Commissario, individuato nello stesso Presidente della Giunta, lo specifico compito di dare attuazione all'Intesa adottando le necessarie iniziative legislative ispirate al fine di favorire iniziative volte al rilancio dell'economia, rispondere ai bisogni abitativi delle famiglie ed introdurre misure di semplificazione procedurali dell'attivita' edilizia. Il Presidente della Regione - nella qualita' di organo straordinario sostitutivo degli organi regionali - nominato per una specifica funzione e chiamato a darvi espressa attuazione ai sensi della delibera di nomina, tuttavia, ha mostrato di non adempiere alle funzioni al medesimo demandate. Cio', sia attraverso il comportamento dilatorio inizialmente adottato sia tenuto conto delle specifiche modalita' con cui e', infine, pervenuto alla promulgazione e pubblicazione della legge de qua, in tal modo disattendendo deliberatamente le direttive governative cui avrebbe dovuto conformare il proprio mandato. Gli atti qui censurati si pongono, pertanto, in diretta violazione dell'art. 120 Cost e ledono le attribuzioni del Governo in materia. (Sulla configurabilita' del Commissario quale organo straordinario ex art. 120 Cost.: Corte cost., sent. n. 2 del 2010; sull'impugnabilita' della promulgazione mediante conflitto di attribuzione tra le piu' recenti: Coste cost. sent. n. 149 del 2009; ma v. anche n. 8/96; 528/9556/95; sull'ampiezza della categoria degli atti impugnabili mediante conflitto: Corte cost., sent. n. 40/77). 2) Sotto altro e distinto profilo si rileva, altresi', la violazione del principio di leale collaborazione ex art. 118 Cost. che, per giurisprudenza consolidata di codesta ecc.ma Corte, informa di se' i rapporti tra Poteri dello Stato e, nello specifico, tra Stato e Regioni (tra le ultime decisioni, Corte cost. n. 58 del 2007 ove si ricorda che «il principio di leale collaborazione opera in tutti i casi in cui sussista una connessione tra funzioni attribuite a diversi livelli di governo costituzionalmente rilevanti e non sia possibile una netta separazione nell'esercizio delle competenze»; Corte cost. sent. n. 303 del 2003; 282 del 2002; sentt. 359 del 1989; 550 del 1999). L'attuazione della «Intesa» rappresenta il tipico banco di prova dell'applicazione di tale principio che, fin dalle prime decisioni in materia (e prima ancora della stessa codificazione dello stesso quale principio di rango costituzionale ex art.118 Cost.), viene considerato quale tipico «strumento di collaborazione» (si pensi alle prime pronunce relative alle intese previste negli statuti speciali delle regioni: Corte cost. n. 175 del 1976). Lo stretto legame tra intese e principio di leale collaborazione e' ben evidenziato anche nella giurisprudenza costituzionale piu' recente (in particolare: Corte cost. n. 31 del 2006 ove le intese vengono indicate come la via maestra per conciliare esigenze unitarie con le istanze dell'autonomia regionale: «Questa Corte ha costantemente affermato che il principio di leale collaborazione deve presiedere a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e Regioni: la sua elasticita' e la sua adattabilita' lo rendono particolarmente idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione, attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti. La genericita' di questo parametro, se utile per i motivi sopra esposti, richiede tuttavia continue precisazioni e concretizzazioni. Queste possono essere di natura legislativa, amministrativa o giurisdizionale, a partire dalla ormai copiosa giurisprudenza di questa Corte. Una delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di regole destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione e' attualmente il sistema delle Conferenze Stato-Regioni e autonomie locali. Al suo interno si sviluppa il confronto tra i due grandi sistemi ordinamentali della Repubblica, in esito al quale si individuano soluzioni concordate di questioni controverse. .... Accordi come quello appena citato rappresentano la via maestra per conciliare esigenze unitarie e governo autonomo del territorio, poteri dominicali e interessi delle collettivita' amministrate. Il principio di leale collaborazione, anche in una accezione minimale, impone alle parti che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede istituzionale di tener fede ad un impegno assunto. La via di concretizzazione del parametro della leale collaborazione che passa attraverso gli accordi in sede di Conferenza Stato-Regioni appare anche la piu' coerente con la sistematica delle autonomie costituzionali, giacche' obbedisce ad una concezione orizzontale-collegiale dei reciproci rapporti piu' che ad una visione verticale-gerarchica degli stessi». Ne deriva che il principio di leale collaborazione che si realizza mediante tali accordi impone alle parti che sottoscrivono un accordo ufficiale in sede istituzionale di tenere fede all'impegno preso, pena l'inefficacia di tale rilevante strumento partecipativo. Nel caso di specie risulta evidente che il Presidente della Regione-Commissario, ponendo in essere comportamenti sia di carattere omissivo (mancata approvazione nei termini; mancata ottemperanza delle direttive governative in ordine ai tempi e ai modi dell'attuazione dell'Intesa) sia commissivi (promulgazione e pubblicazione anticipata), e' venuto meno ai piu' generali principi di buona fede e di correttezza che dovrebbero informare i comportamenti delle parti chiamate a dare attuazione ad un Accordo dalle stesse liberamente sottoscritto per il raggiungimento di obiettivi comuni. Da quanto Premesso emerge, pertanto, che il mancato adempimento dell'Intesa del 1º aprile 2009 liberamente sottoscritta dalla Regione Calabria si pone come atto lesivo del principio di leale collaborazione ex art. 118 Cost. e, di conseguenza, delle attribuzioni costituzionalmente tutelate inerenti ai poteri direttivi del Governo nei confronti del Commissario ad acta di cui non ha consentito il corretto ed armonico svolgimento.