Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore,
rappr.to e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato,
presso i cui Uffici in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, e' ope
legis domiciliato, nei confronti della Regione Campania, in persona
del Presidente della Giunta regionale pro tempore, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
lett. a) e comma 3, lett. b); dell'art. 2, comma 1; dell'art. 3,
comma 1; dell'art. 4 comma 2; dell'art. 8, comma 2, dell'art. 14,
commi 1 e 2; dell'art. 16; dell'art. 17, commi 2, 5, 6 e 7 e
dell'art. 18, commi 1 e 3 e dell'art. 20, comma 1, della legge della
Regione Campania n. 6 del 2010 pubblicata nel B.U.R. n. 16 del 19
febbraio 2010 recante «Norme per l'inclusione sociale, economica e
culturale delle persone straniere presenti in Campania».
La legge regionale riportata in epigrafe viene impugnata giusta
del Consiglio dei ministri in data 16 aprile 2010 per i seguenti
Motivi
1) Violazione dell art. 117 Cost. secondo comma , lett. a) e b)
2) Violazione dell'art. 117 secondo comma, lett. h) ed 1) in
materia di ordine pubblico e sicurezza ed ordinamento penale
La legge regionale n. 6/2010 recante «Norme per l'inclusione
sociale, economica e culturale delle persone straniere presenti in
Campania», prevede, tra i propri principi e finalita' quello di
garantire alle persone straniere presenti sul territorio campano «la
pari opportunita' di accesso ai servizi, il riconoscimento e la
valorizzazione della parita' di genere ed il principio di indirizzare
l'azione amministrativa all'effettivo esercizio dei diritti. A tal
fine le politiche della Regione e degli enti locali sono finalizzate»
tra l'altro:
lett. a) alla rimozione degli ostacoli per l'effettivo
inserimento sociale, culturale e politico.
La Regione, inoltre, ai sensi del successivo comma 3 «organizza
un sistema di tutela e promozione sociale delle persone straniere
attraverso iniziative» volte tra l'altro a: lett. b) «assicurare pari
opportunita' di accesso all'abitazione, al lavoro all'istruzione ed
alla formazione professionale, alla conoscenza delle attivita'
connesse all'avvio di attivita' autonome e imprenditoriali, alle
prestazioni sanitarie ed assistenziali nonche' alle attivita' di
mediazione interculturale».
I destinatari della normativa di cui alla legge qui censurata
sono identificati dall'art. 2 comma 1 «nei cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione europea, negli apolidi, i richiedenti asilo e
i rifugiati, presenti sul territorio nazionale, di seguito denominati
«persone straniere».
Sia nell'indicazione dei compiti della Regione che delle
province, inoltre, le relative disposizioni (rispettivamente, art. 3,
comma 1 e art. 4 comma 2) concernono, in generale, le persone
straniere senza ulteriori specificazioni.
L'art. 14, nell'istituire presso l'assessorato competente in
materia di immigrazione il registro generale degli enti e delle
associazioni che operano in favore delle persone straniere
implicitamente considera tra i destinatari degli interventi posti in
essere da tali enti anche le persone prive di permesso di soggiorno
o, comunque, non regolarmente soggiornanti.
Come si precisera' oltre, le restanti disposizioni indicate in
epigrafe (art. 17, commi 2, 5, 6 e 7 e art. 18, commi 1 e 3 e
dell'art. 20, comma 1), individuano inoltre, nel dettaglio, una serie
di interventi volti a garantire l'assistenza sociosanitaria,
1'integrazione sociale e la formazione professionale, che vedono
quali destinatari di tali interventi le «persone straniere presenti
sul territorio regionale».
L'uso di tale formula ampia e generica, congiuntamente alla
circostanza che altre disposizioni della legge regionale (ad esempio,
gli artt. 1, comma 1, lett. c) e comma 3, lett. o); art.4, comma 1;
art. 5; art. 13, comma 4; art. 16; art. 21; art. 25) si riferiscono
espressamente ai «persone straniere regolarmente soggiornanti nella
regione», comporta che i suddetti interventi siano inequivocabilmente
rivolti anche ai cittadini stranieri immigrati privi di regolare
permesso di soggiorno.
Alla luce di tale considerazione, le disposizioni regionali qui
impugnate, disciplinando ed agevolando il soggiorno degli stranieri
che dimorano irregolarmente nel territorio nazionale, risultano
eccedere dalle competenze della Regione, poiche' incidono sulla
disciplina dell'ingresso e del soggiorno degli immigrati ricompresa
nelle materie «diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini
di Stati non appartenenti all'Unione europea» e «immigrazione»,
previste rispettivamente alle lett. a) e b) dell'art. 117,
secondo comma, Cost. ovvero in materie riservate alla competenza
esclusiva dello stato.
Dette materie rientrano nella potesta' esclusiva dello Stato e
cio' anche in ragione della finalita' che esse siano regolate in modo
uniforme a livello nazionale, come affermato dalla giurisprudenza di
questa ecc.ma Corte (sentt. n. 50 del 2008, n. 156 del 2006, n. 300
del 2005).
Le disposizioni che regolano l'accesso la permanenza e
l'espulsione dei cittadini stranieri hanno trovato, come e' noto, una
compiuta disciplina nel d.lgs. n. 286 del 1998 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero).
Le richiamate disposizioni regionali contrastano, pertanto, con i
principi fondamentali stabiliti in tale materia dal d.lgs. n. 286 del
1998 (Testo Unico sull'immigrazione), che, all'art. 3, comma 5 e
all'art. 40, comma 1-bis, demanda alle regioni e agli altri enti
territoriali le misure di integrazione sociale dei soli immigrati
regolarmente soggiornanti sul territorio, e agli artt. 4, 5, 10, 11,
13 e 14, sancisce l'illegittimita' e le conseguenze (respingimento,
espulsione o detenzione nei centri di identificazione ed espulsione)
del soggiorno degli immigrati irregolari, configurandolo, inoltre -
ai sensi del nuovo art. 10-bis (aggiunto dalla legge n. 94/2009, art.
1, comma 16, lett. a) - come reato.
Va infatti considerato che con recente modifica e' stata
configurata una nuova ipotesi di reato per lo straniero che faccia
ingresso o si trattenga nel territorio dello Stato in violazione
delle disposizioni del medesimo testo unico nonche' di quelle di cui
all'art. 1 della legge n. 68 del 2007 (art. 10-bis del d.lgs n.
268/1998, come introdotto dall'art. 1 comma 16 lett. a) della legge
n. 94 del 2009).
Lo stesso Testo Unico stabilisce inoltre (ad es. agli artt. 19 e
35) alcune specifiche deroghe a tale disciplina, le quali,
costituendo misure eccezionali, devono ritenersi tassativamente
previste.
Ne consegue che la legge regionale non puo' in alcun modo
incidere in tale ambito normativo, tantomeno predisponendo interventi
volti al riconoscimento o all'estensione di diritti in favore
dell'immigrato irregolare o in attesa di regolarizzazione, ne' puo'
disporre, attraverso regimi di deroga non previsti dalla normativa
statale, casi diversi ed ulteriori di non operativita' della regola
generale della condizione di illegittimita' e di reato dell'immigrato
irregolare.
Le citate disposizioni regionali risultano, pertanto, violare,
oltre al gia' menzionato art. 117, secondo comma, lett. a) e b),
anche le competenze statali di cui all'art. 117, secondo comma, lett.
h) e l), in materia di «ordine pubblico e sicurezza» ed «ordinamento
penale».
In particolare, i profili di illegittimita' costituzionale sopra
descritti sono segnatamente evidenti nelle seguenti norme:
a) l'art. 17 estende a «tutte le persone straniere presenti
sul territorio» misure di integrazione sociale che il d.lgs.
n. 286/1998 riserva ai soggetti stranieri regolarmente presenti sul
territorio.
Piu' in particolare il comma 2, prevedendo che: «I centri di
accoglienza delle persone straniere nella regione svolgono attivita'
di accoglienza temporanea nei confronti di tutte le persone straniere
presenti sul territorio e sprovviste di un'autonoma sistemazione
alloggiativa...», contrasta direttamente con la disciplina statale di
riferimento ovvero l'articolo 40, commi i e 1-bis, del d.lgs.
n. 286/1998 secondo cui i centri di accoglienza predisposti dalle
regioni sono destinati ad ospitare in via esclusiva «stranieri
regolarmente soggiornanti per motivi diversi dal turismo, che siano
temporaneamente impossibilitati a provvedere autonomamente alle
proprie esigenze alloggiative e di sussistenza» e che «L'accesso alle
misure di integrazione sociale e' riservato agli stranieri non
appartenenti a Paesi dell'Unione europea che dimostrino di essere in
regola con le norme che disciplinano il soggiorno in Italia ai sensi
del presente testo unico e delle leggi e regolamenti vigenti in
materia».
Il medesimo art. 17, al comma 5, attribuisce inoltre «alle
persone straniere», al pari dei cittadini italiani, il diritto ad
essere assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica e
destinatari di contributi erogabili ai locatari nei contratti di
locazione ad uso di abitazione, nonche' la possibilita' di
partecipare ai bandi di concorso relativi all'assegnazione di
provvidenze in materia di edilizia residenziale per l'acquisto, il
recupero, la costruzione e la locazione di alloggi.
Tale ultima disposizione contrasta direttamente con l'art. 40,
comma 6, del d.lgs. n. 286/1998, secondo il quale solo «gli stranieri
titolari di carta di soggiorno e gli stranieri regolarmente
soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale e
che esercitano una regolare attivita' di lavoro subordinato o di
lavoro autonomo hanno diritto di accedere, in condizioni di parita'
con i cittadini italiani, agli alloggi di edilizia residenziale
pubblica e ai servizi di intermediazione delle agenzie sociali
eventualmente predisposte da ogni regione o dagli enti locali per
agevolare l'accesso alle locazioni abitative e al credito agevolato
in materia di edilizia, recupero, acquisto e locazione della prima
casa di abitazione».
Appare dunque evidente il contrasto tra la normativa regionale
qui impugnata segnatamente - gli artt. 17 commi 2 e 5 - e la
normativa statale la' dove la prima estende il diritto di usufruire
delle prestazioni dei centri di accoglienza nonche' dell'accesso
all'edilizia residenziale pubblica a tutti gli stranieri presenti su
territorio mentre la seconda limita il riconoscimento di tali diritti
soltanto ai soggetti regolarmente presenti sul territorio.
Anche le disposizioni in esame, pertanto, nell'agevolare il
soggiorno degli stranieri presenti sul territorio genericamente
intesi e col prevedere specifiche misure di integrazione sociale
anche al di la' di quanto previsto dalla normativa statale, si
pongono in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. a) e b)
che riserva espressamente alla competenza statale la legislazione in
materia di condizione giuridica dei cittadini non appartenenti
all'Unione europea e immigrazione .
Le medesime norme si pongono, inoltre, in contrasto con tutte
quelle disposizioni di normativa statale che, come sopra esposto,
fanno discendere dal soggiorno sul territorio di immigrati irregolari
determinate conseguenze (respingimento, espulsione o detenzione nei
centri di identificazione) qualificando altresi' l'ingresso e la
permanenza quale specifica ipotesi di reato ex art, 10-bis del Testo
Unico come modificato dalla legge n. 94 del 2009.
Di qui il gia' rilevato contrasto con l'art. 117 comma secondo,
lett. h) ed l).
b) L'articolo 18, commi 1 e 3, garantendo «alle persone
straniere presenti sul territorio regionale» i servizi sanitari di
cui all'art. 34 del d.lgs. n. 286/1998 e prevedendo la promozione
delle misure organizzative finalizzate a rendere fruibili le
prestazioni sanitarie anche per le persone straniere non iscritte al
servizio sanitario regionale, risulta in contrasto con i principi di
cui alla normativa statale in materia, e in particolare con l'art. 35
del d.lgs. n. 286/1998, che, nel dettare disposizioni sull'assistenza
sanitaria per gli stranieri non iscritti al Servizio sanitario
nazionale», stabilisce, al comma 3, che «Ai cittadini stranieri
presenti sul territorio nazionale, non in regola con le norme
relative all'ingresso ed al soggiorno, sono assicurate» unicamente
«le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti e comunque essenziali
ancorche' continuative per malattia ed infortunio e sono estesi i
programmi di medicina preventiva a salvaguardia della salute
individuale e collettiva».
Pertanto, le disposizioni regionali in esame eccedono dalle
competenze regionali in relazione a tutte quelle prestazioni
sanitarie da esse previste - quale l'assistenza sanitaria prevista
dall'art. 34 del d.lgs. n. 286/1998 - ulteriori rispetto a quelle
strettamente essenziali indicate dalla citata normativa statale.
Anche in tal caso la legge regionale introduce disposizioni che
disciplinano e agevolano il soggiorno degli stranieri che dimorano
irregolarmente sul territorio nazionale e che, di conseguenza,
eccedono dalla competenza regionale incidendo, piuttosto, in materia
riservata alla competenza dello Stato in quanto compresa nelle
materie del «diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di
Stati non appartenenti all'Unione europea e "immigrazione"».
Ricorrono, pertanto, le violazioni dell'art. 117, secondo comma,
lett. a) e b) nonche' h) ed l), Cost per le motivazioni gia' esposte
al punto precedente in quanto, garantendo i servizi sanitari anche
oltre quanto previsto dalla normativa statale di riferimento finisce
con l'introdurre regimi di deroga non previsti dalla normativa
statale alla condizione di illegittimita' e di reato dell'immigrato
irregolare in tal modo eccedendo dalle competenze regionali e
toccando profili di materie riservate in via esclusiva allo Stato
quali l'ordine pubblico e sicurezza (lett. h) e l'ordinamento penale
(lett. l) .
c) L'articolo 20, comma 1, nel consentire l'accesso a corsi di
formazione e di riqualificazione professionali alle «persone
straniere» generalmente intese e senza ulteriori specificazioni,
viola l'art. 39-bis del d.lgs. n. 286/1998 che riserva espressamente
l'accesso a tali corsi agli stranieri con regolare permesso di
soggiorno per motivi di studio.
Anche in relazione a tale disposizione si richiamano i profili di
illegittimita' esposti in relazione alle altre disposizioni.
La disposizione di cui all'art. 20, in effetti, oltre ad
agevolare il soggiorno e l'inserimento sociale anche in vista di una
possibile formazione professionale dello stranieri irregolare estende
ad esso diritti ed agevolazioni previste dalla normativa statale
esclusivamente a favore dello straniero che soggiorna regolarmente
sul territorio.
Tali estensioni, inoltre, contrastano con la condizione di
irregolarita' in ragione della quale lo straniero privo di titolo di
soggiorno e' suscettibile di espulsione qualificandone oltretutto il
comportamento alla stregua di un reato penale.
3) Violazione dell'art. 117 Cost. terzo comma e dell'art. 1, comma 4,
del d. lgs. n. 286 del 1999
Sotto altro profilo presenta ulteriori aspetti d'illegittimita'
costituzionale, l'art. 16, recante disposizioni in materia di
assistenza sociale a favore degli stranieri regolarmente soggiornanti
sul territorio.
Tale articolo, si rivolge questa volta alle persone straniere
regolarmente soggiornanti in Campania prevedendo che le stesse «sono
equiparate ai cittadini italiani ai fini delle fruizioni delle
provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, che sono erogate
dalla regione».
L'art. 3, comma 5 e l'art. 40, comma 1-bis del testo unico
sull'immigrazione come sopra osservato, demandano alla regione e agli
altri enti territoriali le misure di integrazione sociale degli
immigrati regolarmente soggiornanti sul territorio.
Va tuttavia considerato che, nelle materie di competenza
legislativa delle regioni, le disposizioni del presente testo unico
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della
Costituzione.
La disposizione si pone, pertanto, in contrasto con l'art. 80,
comma 19, della legge n. 388 del 2000, che circoscrive l'ambito dei
destinatari delle provvidenze sociali, stabilendo che «Ai sensi
dell'art. 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286, l'assegno
sociale e le provvidenze economiche che costituiscono diritti
soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi
sociali sono concessi, alle condizioni previste dalla legislazione
medesima, agli stranieri che siano titolari di carta di soggiorno;
per le altre prestazioni e servizi sociali l'equiparazione con i
cittadini italiani e' consentita a favore degli stranieri che siano
almeno titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad
un anno».
Tale disposizione e' da intendersi quale principio fondamentale
in quanto regola le condizioni ed i limiti entro cui e' possibile
riconoscere misure di assistenza sociale in favore degli stranieri
regolarmente soggiornanti.
La disposizione regionale, pertanto, limitandosi a richiedere la
regolarita' della presenza sul territorio del soggetto straniero,
senza specificare lo specifico titolo di soggiorno necessario allo
straniero per fruire dei servizi sociali, si pone in contrasto con i
principi fondamentali posti dalla disciplina statale in materia di
condizioni di accesso dello straniero alle prestazioni economiche
previdenziali e cio' in violazione dell'art. 1 comma 4 del d.1gs. n.
286 del 1999 e dell'art. 117, terzo comma, Cost.