Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i
cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato nei
confronti della Regione Molise in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della legge della regione Molise del 22 febbraio 2010,
n. 8 pubblicata sul B.U.R. del 1º marzo 2010, n. 6 recante
«Disciplina sull'assetto programmatorio, contabile, gestionale e di
controllo dell'Azienda sanitaria regionale del Molise - Abrogazione
della legge regionale 14 maggio 1997, n. 12», nell'art. 31 commi 2, 3
e 8, lett. c), rubricato «Controllo regionale», ove si prevede al
comma 2 che «Sono sottoposti al controllo preventivo della Giunta
regionale ai sensi della legge n. 412/1991 gli atti del Direttore
generale inerenti le seguenti materie:
a) bilancio di previsione triennale; b) bilancio economico e
di previsione; c) bilancio di esercizio; d) copertura perdite di
esercizio; e) riequilibrio situazione economica; f) disciplina
rapporti con Universita' e IRCCS; g) utilizzo risultato positivo di
gestione; h) Atto aziendale; i) determinazione della consistenza
quantitativa e qualitativa complessiva del personale e sue
variazioni; l) ogni altro atto attribuito alla esclusiva competenza
del Direttore generale da leggi e regolamenti»;
al comma 3 che «Gli atti adottati dalla Giunta regionale
nell'esercizio della funzione di cui al comma 2 non sono soggetti a
controllo»;
al comma 8, lett. c) che «La Giunta regionale esercita, altresi',
il controllo sull'attivita' dell'Azienda sanitaria regionale
mediante: (omissis) .... c) la risoluzione del contratto con il
Direttore generale, con le procedure previste dall'articolo 3, comma
6, del decreto legislativo n. 502/1992, e la contestuale sua
sostituzione, qualora il Direttore generale non provveda, nei termini
stabiliti e secondo le modalita' prescritte dalla presente legge,
all'adozione del bilancio pluriennale e della relazione programmatica
pluriennale, del bilancio economico preventivo, del budget generale e
delle sue revisioni, del bilancio di esercizio e della proposta per
la copertura della perdita e per il riequilibrio della situazione
economica che accompagna il bilancio di esercizio»;
nell'art. 32, rubricato «Visto regionale di congruita'», ove si
prevede che «Il Direttore generale dell'Azienda sanitaria regionale
trasmette alla Giunta regionale per il visto di congruita': a) la
proposta di bilancio di previsione pluriennale, la proposta di
bilancio economico preventivo e del budget generale, entro il 20
novembre di ogni anno; b) la proposta per la copertura della perdita
e per il riequilibrio della situazione economica entro lo stesso
termine previsto per la trasmissione del bilancio di esercizio. 2. Le
proposte relative ai documenti di cui al comma 1, formalizzate con
atto del Direttore generale, sono trasmesse alla Giunta regionale
corredate dalle relazioni accompagnatorie prescritte per i documenti
stessi. 3. Il Direttore generale dell'Azienda sanitaria regionale,
con proprio provvedimento, deve: a) prendere atto del visto di
congruita' di cui al comma 1, rilasciato dalla Giunta regionale; b)
formalizzare in atti contabili definitivi le proposte dei documenti
di cui al comma 1; c) trasmettere la completa documentazione alla
Giunta regionale per i controlli di cui all'articolo 31, comma 6»;
nell'art 33, rubricato «Attivita' di controllo regionale in
materia amministrativo-contabile», ove si prevede che «La Regione
esercita l'attivita' di controllo e vigilanza sugli atti di
programmazione aziendale dell'Azienda sanitaria regionale ai sensi
dell'articolo 2, comma 2-sexies, lett. e) del decreto legislativo n.
502/1992. 2. Le competenze della Regione sono quelle di definire i
criteri generali su cui si basa l'attivita' di controllo e verificare
l'equilibrio economico ed il risultato complessivo dell'azione svolta
anche in relazione ai livelli di qualita' raggiunti. 3. La Regione
definisce le procedure finalizzate alla certificazione di bilancio
dell'A.S.Re.M».
Le disposizioni riportate in epigrafe vengono impugnate, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri in data 23 aprile 2010 perche' in
contrasto con l'art.120 della Costituzione.
Si premette che in base a quanto previsto dell'articolo 1, comma
180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2005), nel testo modificato dall'art. 4 del decreto-legge
14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di
azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 14 maggio
2005, n. 80, la Regione Molise rientra tra quelle che hanno
sottoscritto l'accordo con lo Stato per il rientro dai deficit
sanitari. Detto accordo - la cui attuazione costituisce condizione
per la rinnovata attribuzione del finanziamento statale - comporta,
tra l'altro, l'impegno da parte delle Regioni interessate a procedere
ad una ricognizione delle cause dei disavanzi e ad elaborare un
programma operativo di riorganizzazione, riqualificazione o di
potenziamento del servizio sanitario regionale, nella prospettiva di
individuare gli interventi necessari al perseguimento dell'equilibrio
economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza
sanitaria. Analogamente, l'art. 1, comma 796, lettera b), legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007) ha
istituito un fondo transitorio, da ripartirsi tra le Regioni
interessate, subordinando l'accesso anche a tali ulteriori risorse
alla sottoscrizione di un apposito accordo, nuovamente comprensivo di
un piano di rientro dai disavanzi il cui azzeramento e' previsto
entro l'anno 2010. La medesima norma conferisce, poi, al Ministero
della salute, di concerto con quello dell'economia e delle finanze,
un'attivita' di affiancamento delle Regioni, per la verifica ed il
monitoraggio dei singoli piani di rientro. Qualora, poi, nell'ambito
del procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli piani,
risulti la mancata attuazione, da parte di taluna delle Regioni
interessate, degli adempimenti posti a loro carico, e' previsto che
il Presidente del Consiglio dei ministri - ai sensi dell'art. 4 del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equita' sociale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 29 novembre
2007, n. 222 - diffidi la Regione ad adottare, entro quindici giorni,
tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali
idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi del piano. In
caso di persistente inadempimento regionale, ovvero di verificata
inidoneita' od insufficienza degli atti ed azioni posti in essere, il
Consiglio dei ministri nomina un commissario ad acta, per l'intero
periodo di vigenza del piano di rientro, con facolta' - tra l'altro -
di proporre alla Regione la sostituzione dei direttori generali delle
aziende sanitarie locali ovvero delle aziende ospedaliere. Non avendo
la Regione Molise realizzato gli obiettivi previsti dal Piano di
rientro, il Presidente del Consiglio dei ministri, in base alle
citate disposizioni legislative, nella riunione del 24 luglio 2009,
ha deliberato la nomina del Presidente della Regione Molise pro
tempore, quale commissario ad acta per la realizzazione del vigente
piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario, della Regione
stessa. In questo contesto si inserisce la legge della Regione Molise
in epigrafe indicata, ove e' prevista l'adozione di una serie di
misure di natura programmatica, economica, finanziaria e patrimoniale
al fine di individuare gli obiettivi da assegnare al S.S. regionale,
le fonti di finanziamento della A.S.R., le modalita' di ripartizione
di tali risorse, il controllo sulla gestione della A.S.R. per
assicurare efficacia ed efficienza nella acquisizione e nella
gestione delle risorse. Tale legge, nel titolo VII, rubricato
«Controllo regionale», contiene gli artt. 31, 32 e 33 i quali
attribuiscono alla Giunta regionale rispettivamente il «Controllo
regionale», il «Visto regionale di congruita'» e «l'attivita' di
controllo regionale in materia amministrativo-contabile».
Tuttavia, atteso l'intervenuto commissariamento della Regione
Molise, le previsioni in essi contenute, secondo le quali e' la
Giunta regionale ad esercitare il controllo su tutti gli atti del
Direttore generale ASREM (art. 31, comma, 2), prevedendo, tra
l'altro, che gli atti adottati dalla Giunta nell'esercizio delle sue
funzioni di vigilanza non siano soggetti a controllo (art. 31, comma
3,) e che la Giunta possa deliberare la risoluzione del contratto con
il Direttore generale e la sua contestuale sostituzione, qualora
questi non provveda nei termini all'adozione del bilancio e/o alla
proposta per la copertura della perdita d'esercizio (art. 31, comma
8, lett. c), sono costituzionalmente illegittimi.
L'art. 31, comma 2 infatti tende a realizzare una funzione di
controllo sugli atti del Direttore generale, in punto di bilancio,
riequilibrio della situazione economica e gestione delle risorse,
nell'ottica dunque della attuazione del piano di rientro del
disavanzo sanitario, destinata a realizzarsi solo attraverso l'opera
degli organi ordinari della regione, senza alcun riferimento alle
competenze e funzioni del commissario, in assenza del necessario
raccordo istituzionale imposto dal principio di leale collaborazione,
cosi' ponendosi in contrasto con l'art. 120, comma secondo della
Costituzione.
Alla stessa censura si presta il successivo comma 3 del medesimo
art. 31, posto che la previsione della assenza di controllo sugli
atti adottati dalla giunta regionale ai sensi del precedente 2 si
traduce ancora una volta in una violazione del principio di leale
collaborazione, esautorando di fatto il commissario ad acta di una
ampia sfera di poteri, primo fra tutti il controllo sugli atti del
Direttore generale, con implicito disconoscimento dello stesso potere
sostitutivo.
Il comma VIII dell'art. 31 viola l'art. 4, comma 2, del d.l. n.
159/07, normativa statale di riferimento, che attribuisce al
Commissario ad acta la facolta', nell'esercizio dei suoi poteri, di
disporre la sospensione dalle funzioni dei Direttori generali, con
menomazione delle attribuzioni del Commissario ad acta ex art. 120,
secondo comma, Cost. La norma in esame infatti si traduce «nella
negazione della facolta', spettante al commissario ad acta, di
proporre alla regione la sostituzione del Direttore generale, ed in
definitiva nel disconoscimento del potere di sostituzione degli
organi regionali, potere invece attribuito al commissario ad acta
dall'art. 4 comma 2, d.l. n. 159/07, in vista della tutela di
interessi essenziali unitariamente facenti capo allo Stato ed
esercitati dal Governo con la nomina del predetto Commissario»,
(cosi' Corte cost. n. 2/2010).
La Corte costituzionale nella stessa sentenza n. 2 del 2010 ha
altresi' affermato che «In forza di quanto disposto dall'art. 4,
comma 2 d.l. n. 159/07, rientra tra le facolta' del commissario ad
acta, dopo la modifica apportata al testo di tale norma dall'art. 1,
comma 1, del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154 (Disposizioni
urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di
regolazioni contabili con le autonomie locali), convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 dicembre 2008,
n. 189, il potere non gia' soltanto di proporre alla Regione «la
sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere», bensi' quello di «motivatamente disporre»
la «sospensione dalle funzioni» dei direttori generali, facolta' che
implica, evidentemente, anche quella della loro sostituzione,
trattandosi di assicurare, con tale misura, la continuita' nello
svolgimento di incarichi che - per il loro carattere apicale - non
tollerano alcuna vacatio. Ricorre, dunque, anche in questo caso la
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost., in quanto la
disciplina recata dalle norme impugnate integra una menomazione delle
attribuzioni del commissario ad acta», (nella ipotesi di cui alla
sentenza n. 2/2010, alla luce di tale principio la Consulta ha
ritenuto illegittima la proroga automatica dei direttori generali
delle aziende sanitarie locali disposta dalla legge regionale del
Lazio n. 14 del 2008).
L'art. 32 prevede che gli atti del direttore generale dell'A.S.
R., adottati in punto di bilanci e di riequilibrio della situazione
economica, siano soggetti al solo visto di congruita' della Giunta
regionale. Trattasi di atti di natura economico/finanziaria e di
programmazione, evidentemente diretti ad inserirsi nell'ambito di una
politica regionale di ripianamento dei disavanzi, ai quali e'
completamente estranea la previsione della partecipazione del
commissario ad acta, essendo lasciati alla integrale realizzazione
degli organi ordinari della regione. La disposizione viola per tale
via l'art. 120 della costituzione ed il principio di leale
collaborazione con il commissario ad acta.
L'art. 33 infine riserva alla regione l'attivita' di controllo e
vigilanza sugli atti di programmazione dell'A.S.R., sia sotto il
profilo economico di bilancio, sia sotto qucllo gcstionale di analisi
e verifica dei risultati raggiunti. Anche questa disposizione si
profila incostituzionale, per violazione dell'art. 120 della
Costituzione, nel rilievo che non e' previsto alcun riferimento alle
competenze e alle funzioni del commissario ad acta.
Alla luce delle osservazioni svolte appare chiaro come le norme
in esame siano tutte in contrasto con l'art. 120 della Cost., poiche'
le funzioni attribuite al commissario ad acta, con la delibera
governativa del 24 luglio 2009, «sono state sostanzialmente limitate
se non addirittura svuotate, essendosi attribuito solo ad organi
ordinari della regione il potere di controllo sulla effettiva
gestione economica e di programmazione della regione, con la
conseguente esautorazione dei poteri del commissario ad acta,
impossibilitato a svolgere appieno le sue funzioni di organo
straordinario dello Stato ex art. 120 Cost» (cosi', Corte cost. n.
2/2010), in violazione altresi' del principio, enunciato nella
medesima sentenza dalla Consulta, per cui «la scelta di riservare
esclusivamente agli organi ordinari della Regione la modifica delle
disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili, pur quando esse
presentino profili di interferenza con l'attuazione del piano di
rientro dai disavanzo sanitario, si risolve in un obiettivo di
svuotamento dei poteri dei Commissario ad acta, e dunque in una
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. ».