Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 23, commi 1, 2,
3 e 4 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, (Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, in legge con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, promossi dalle Regioni Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Toscana,
Basilicata, Piemonte, Marche, Puglia e Lazio con ricorsi notificati
il 20 ottobre 2008, depositati in cancelleria il 22, il 24, il 28, il
29 ed il 30 ottobre 2008, e rispettivamente iscritti ai nn. 69, 70,
72, 74, 76, 80, 82, 85 e 87 del registro ricorsi 2008.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 2009 il Giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Luigi Manzi per le Regioni Emilia-Romagna,
Veneto e Liguria, Lucia Bora per la Regione Toscana, Angelo Pandolfo
per le Regioni Piemonte e Marche, Valerio Speziale per la Regione
Puglia e l'Avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con distinti ricorsi, nove Regioni e, precisamente,
Emilia-Romagna (reg. ric. n. 69 del 2008), Veneto (reg. ric. n. 70
del 2008), Liguria (reg. ric. n. 72 del 2008), Toscana (reg. ric. n.
74 del 2008), Basilicata (reg. ric. n. 76 del 2008), Piemonte (reg.
ric. n. 80 del 2008), Marche (reg. ric. n. 82 del 2008), Puglia (reg.
ric. n. 85 del 2008) e Lazio (reg. ric. n. 87 del 2008) hanno
impugnato in via principale, fra l'altro, i commi 1, 2, 3 e 4
dell'art. 23, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, in legge con modificazioni
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nella parte in cui modificano gli
articoli 49 e 50 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276
(Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30).
Va premesso che, con atto notificato il 9 gennaio 2009, la
Regione Veneto - che era l'unica ad avere impugnato il comma 3 del
citato art. 23 - ha rinunciato al ricorso e il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha accettato tale rinuncia con atto del 24
gennaio 2009.
2. - La Regione Toscana ha promosso questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23, comma 1, del decreto-legge n. 112 del
2008, nella parte in cui ha modificato l'articolo 49 del d.lgs. n.
276 del 2003, stabilendo che l'apprendistato professionalizzante non
puo' comunque essere superiore a sei anni, per violazione dell'art.
117 della Costituzione.
La ricorrente osserva che, con la modifica introdotta, viene
eliminata la previsione, precedentemente contenuta nell'art. 49
citato, secondo cui l'apprendistato professionalizzante non puo'
essere inferiore a due anni, con pregiudizio alla possibilita' di
programmazione e gestione della formazione per contratti di durata
inferiore a tale limite, con la conseguenza che l'eliminazione
operata incide sulle attribuzioni regionali in materia di formazione
professionale, perche', con contratti di breve durata, la formazione
non puo' essere programmata, ne' assicurata. Per questo la
disposizione, che irragionevolmente ha operato la prevista
eliminazione, appare costituzionalmente illegittima per violazione
dell'art. 117 Cost.
2.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile, non
essendo indicato sotto quale profilo verrebbe lesa la competenza
regionale, e, in particolare, se la norma censurata incida su materie
di legislazione esclusiva o concorrente della Regione.
Nel merito, secondo la difesa dello Stato, la questione sollevata
e', comunque, infondata in quanto la norma oggetto di impugnazione
consente alle parti sociali - cui risultava gia' affidata la
determinazione della durata del contratto - di stabilire una durata
del contratto anche inferiore a due anni se funzionale alle esigenze
del settore o alle caratteristiche del percorso formativo, con la
conseguenza che non sarebbe lesa la competenza regionale che, se del
caso, puo' parametrare la propria regolamentazione per i profili di
sua competenza al nuovo limite di durata.
3. - Le Regioni Toscana, Piemonte, Marche, Emilia-Romagna,
Liguria, Lazio, Puglia, Basilicata hanno sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 23, comma 2, del decreto-legge
n. 112 del 2008, nella parte in cui inserisce il comma 5-ter
nell'art. 49 del d.lgs. n. 276 del 2003, stabilendo che, in caso di
formazione esclusivamente aziendale, la regolamentazione dei profili
formativi dell'apprendistato professionalizzante non e' definita
dalle Regioni d'intesa con le associazioni dei datori di lavoro e dei
lavoratori, ma dai contratti collettivi di lavoro, per violazione
degli artt. 117, 120, 118 e 39 della Costituzione.
3.1. - Con riferimento all'art. 117 Cost., le Regioni Toscana,
Piemonte, Marche, Emilia-Romagna, Liguria, Puglia e Basilicata
affermano che la norma in esame assegna alla contrattazione
collettiva la funzione di fonte esclusiva, in luogo di quella
regionale, anche nella definizione della nozione di formazione
aziendale, dei profili formativi, delle modalita' di erogazione,
della durata della formazione, nel riconoscimento della qualifica
professionale e cio' pur in presenza di una compiuta disciplina
regionale.
Osservano, poi le ricorrenti che la nuova formulazione
dell'articolo 117 Cost. attribuisce la formazione professionale alla
potesta' legislativa esclusiva delle Regioni, affidando alle stesse
una competenza generale su tutto cio' che attiene agli aspetti
formativi, senza necessita' di distinguere tra formazione pubblica
esterna e formazione privata aziendale. Quest'ultima, infatti, e'
sempre connessa ad un profilo di crescita e di qualificazione delle
conoscenze del lavoratore che non puo' non essere ricompresa
nell'ambito della formazione propriamente detta, cui fa riferimento
il testo costituzionale.
La norma impugnata - sostengono le ricorrenti - si riferisce alla
distinzione, operata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 50
del 2005, tra formazione «interna» all'azienda, che attiene al
rapporto contrattuale ed e' rimessa alla competenza statale, e
formazione «esterna» all'azienda, da ricondurre ai profili
«pubblicistici» dell'istituto, soggetta alla competenza concorrente
delle Regioni.
Tuttavia, la norma non tiene conto delle strette interrelazioni
che vi sono tra l'aspetto della formazione esterna e quello della
formazione interna. A tale proposito la Corte costituzionale, con la
stessa sentenza n. 50 del 2005, ha rilevato che «se e' vero che la
formazione all'interno delle aziende inerisce al rapporto
contrattuale, sicche' la sua disciplina rientra nell'ordinamento
civile, e che spetta invece alle Regioni e alle Province autonome
disciplinare quella pubblica, non e' men vero che nella
regolamentazione dell'apprendistato ne' l'una ne' l'altra appaiono
allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro e da altri
aspetti dell'istituto. Occorre percio' tener conto di tali
interferenze».
3.1.1. - Secondo la difesa dello Stato, invece, la questione non
sarebbe fondata in quanto la formazione professionale che la
Costituzione riserva alle Regioni e' esclusivamente quella pubblica o
esterna, «da impartire o negli istituti scolastici a cio' destinati,
sia mediante strutture proprie regionali, sia in organismi privati
con cui siano stipulati accordi ma, in ogni caso, al di fuori
rispetto all'ambito aziendale» (sentenza n. 50 del 2005).
Per contro, la formazione che si svolge all'interno dell'azienda,
per la sua diretta attinenza con il sinallagma contrattuale, rientra
nella materia «ordinamento civile» ex art. 117, lett. l), Cost.,
completamente sottratta, in linea di principio, alla regolamentazione
regionale.
Nel caso di specie la disposizione impugnata incide sulla
disciplina dell'apprendistato professionalizzante ovvero volto ad una
qualificazione di tipo contrattuale, disciplinata dai contratti
collettivi e, in quanto tale, rientrante nella materia
dell'ordinamento civile ex art. 117 Cost., del tutto estranea,
pertanto, all'ordinamento delle professioni - oggetto di potesta'
concorrente - di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
3.2. - Quanto all'art. 120 della Costituzione e al principio di
leale collaborazione, le Regioni Marche, Piemonte, Veneto, Basilicata
e Puglia osservano che la sentenza della Corte costituzionale n. 24
del 2007 ribadisce che quando sussiste «un'interferenza di materie,
riguardo alle quali esistono competenze legislative diverse» e'
necessario procedere alla loro composizione con «gli strumenti della
leale collaborazione o, qualora risulti la prevalenza di una materia
sull'altra, (con) l'applicazione del criterio appunto di prevalenza».
Rileva, in particolare, la Regione Puglia che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 50 del 2005, ha affermato che in
tema di crediti formativi e di qualifiche professionali deve essere
assicurato il coinvolgimento delle Regioni, con strumenti opportuni
che garantiscano l'esercizio della «leale collaborazione».
La disposizione impugnata, al contrario, non prevede alcuna forma
di partecipazione delle Regioni per quanto riguarda le modalita' di
riconoscimento della qualifica professionale (rimessa esclusivamente
alle parti sociali tramite enti bilaterali o atti di autonomia
collettiva) e questa omissione si riflette anche sulla disciplina del
riconoscimento dei crediti formativi. Infatti, «la qualifica
professionale conseguita attraverso il contratto di apprendistato
costituisce credito formativo per il proseguimento nei percorsi di
istruzione e di formazione professionale (art. 51, d.lgs. n. 276 del
2003). Se, dunque, le Regioni non possono incidere sui criteri di
definizione delle qualifiche professionali, questa esclusione si
riflette indirettamente sulle modalita' di riconoscimento dei crediti
stessi, rispetto ai quali la Regione ha un diritto/dovere di «intesa»
(ai sensi dell'art. 52, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003). In
sostanza, l'art. 23, comma 2, della legge n. 133 del 2008 inibirebbe
alle Regioni la partecipazione alla definizione di aspetti essenziali
della formazione che, al contrario, la Corte costituzionale ritiene
debbano vedere l'attiva partecipazione delle stesse.
3.2.1. - Secondo l'Avvocatura dello Stato, invece, se e' vero che
nell'attuale assetto del mercato del lavoro la disciplina
dell'apprendistato si colloca all'incrocio di una pluralita' di
competenze, esclusive dello Stato (ordinamento civile, ma anche
determinazione dei livelli essenziali dell'istruzione e delle norme
generali in materia, ove l'apprendistato sia indirizzato
all'assolvimento dell'obbligo scolastico), residuali delle Regioni
(istruzione e formazione professionale), concorrenti di Stato e
Regioni (tutela del lavoro, istruzione), e' anche vero che, in
alternativa al principio di leale collaborazione, la Corte ha
altresi' indicato, quale possibile criterio dirimente, quello della
prevalenza della materia al fine di fondarne la rispettiva
competenza. In tal senso e' la sentenza n. 24 del 2007, secondo cui
«E' pur vero che in materia di apprendistato professionalizzante si
e' rilevata (anche) una interferenza di materie riguardo alle quali
esistono competenze legislative diverse, alla cui composizione
provvedono, quando possibile, gli strumenti di leale collaborazione
o, qualora risulti la prevalenza di una materia sull'altra,
l'applicazione del criterio appunto di prevalenza». In ogni caso, se
e' vero che, come afferma la Corte costituzionale, le molteplici
interferenze di materie diverse non consentono la soluzione delle
questioni sulla base di criteri rigidi, tuttavia e' vero altresi' che
«la riserva alla competenza legislativa regionale della materia
formazione professionale non puo' escludere la competenza dello Stato
a disciplinare l'apprendistato per i profili inerenti a materie di
sua competenza» (sentenza n. 50 del 2005).
In perfetta coerenza con tali principi, la disposizione di cui al
comma 2 dell'art. 23 del decreto-legge 112 del 2008 sarebbe volta a
disciplinare, nell'ambito del contratto di apprendistato
professionalizzante, solo la «formazione esclusivamente aziendale»,
rimettendo per tale limitata ipotesi i profili formativi alla
regolamentazione che le e' propria, ovvero a quella collettiva. Nella
specie, pertanto, la disposizione censurata inciderebbe su profili
strettamente attinenti all'ambito riservato in via esclusiva alla
competenza statale - ovvero alla disciplina che i privati datori di
lavoro possono impartire all'interno dell'azienda ai propri
dipendenti - senza che sia dato ravvisare quelle interferenze con
ambiti regionali, con la conseguente insussistenza della violazione
delle disposizioni costituzionali richiamate ex adverso ma anche
della prospettata violazione del principio di leale collaborazione,
considerato che, venendo in rilievo la formazione esclusivamente
endo-aziendale, non viene attribuita alle parti sociali e agli enti
bilaterali alcuna competenza propria delle Regioni.
Del resto, quanto affermato dalla Corte costituzionale, con la
gia' ricordata sentenza n. 50 del 2005 - secondo cui nella
regolamentazione dell'apprendistato la formazione interna e la
formazione esterna non appaiono allo stato puro, ossia separate
nettamente tra di loro - varrebbe ovviamente solo per il canale
formativo delineato nell'articolo 49, comma 5, la' dove
l'operativita' del canale sussidiario aperto dal comma 5-ter vale
espressamente e tassativamente per la formazione «esclusivamente
aziendale» e, dunque, soltanto quando i due profili formativi
(interno ed esterno) sono nettamente separati, con la conseguente
esclusione di qualsivoglia sconfinamento nell'ambito di competenze
regionali. Da un lato, infatti, con il censurato art. 23, comma 2,
non si procede ad alcuna modifica della normativa preesistente,
restando immutato il comma 5 dell'art. 49 del d.lgs. n. 276 del 2003;
dall'altro, con l'introduzione del successivo comma 5-ter, si tende a
creare un canale parallelo, sommando all'offerta pubblica un'offerta
formativa privata in regime di piena sussidiarieta', al solo fine di
rendere maggiormente effettiva la formazione nel contratto di
apprendistato professionalizzante.
3.3. - Secondo le Regioni Toscana e Basilicata, il comma 2
impugnato non e' conforme neppure all'art. 118 Cost., perche' i
profili in esame non vengono attratti allo Stato per esigenze di
carattere unitario, ma sono sottratti alla potesta' regionale per
essere affidati alla regolamentazione dei contratti collettivi.
Secondo la Regione Lazio, la norma impugnata viola l'art. 118
Cost. in quanto si pone in contrasto con il regolamento regionale 21
giugno 2007 n. 7 (attuativo della citata legge regionale n. 9 del
2006), le cui previsioni risultano incompatibili con la nuova
disciplina statale, perpetrandosi per questo aspetto una ulteriore
violazione della competenza normativa regionale, sia sotto il profilo
legislativo che regolamentare.
3.3.1. - Per l'Avvocatura dello Stato, una volta riconosciuta la
competenza esclusiva dello Stato a disciplinare la materia
dell'apprendistato all'interno dell'azienda, o perche' si rientra
pienamente nella materia dell'ordinamento civile o perche'
quest'ultima e' comunque prevalente, ne discende, quale diretta
conseguenza, l'insussistenza di qualsivoglia sconfinamento
nell'ambito di competenze regionali quanto al principio di
sussidiarieta'.
3.4. - Secondo le Regioni Emilia-Romagna e Liguria, la norma di
cui all'art. 23, comma 2, si pone altresi' in contrasto con l'art. 39
della Costituzione, in quanto il contratto collettivo di lavoro ha
efficacia generale solo se il sindacato e' registrato e, quindi, data
la non attuazione dell'art. 39 Cost., il contratto collettivo non
puo' avere efficacia generale.
Osservano le due Regioni che la questione si e' gia' posta (non
essendo una novita' che il legislatore rinvii ai contratti collettivi
di lavoro per l'integrazione della propria disciplina) e che, in
passato, la Corte costituzionale ha sottolineato l'illegittimita' di
leggi del genere, e le ha giustificate solo «quando si tratta di
materie del rapporto di lavoro che esigono uniformita' di disciplina
in funzione di interessi generali connessi al mercato del lavoro,
come il lavoro a tempo parziale (...), i contratti di solidarieta',
la definizione di nuove ipotesi di assunzione a termine» (sent. n.
344 del 1996).
Dal momento che i profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante di certo non rappresentano una materia che esige
una disciplina uniforme per gli interessi del mercato del lavoro, la
«delega di funzioni paralegislative» (per usare un'espressione della
sentenza n. 344 del 1996) ai contratti collettivi - operata dall'art.
23, comma 2 - costituisce una palese violazione dell'art. 39 Cost. e
trasforma i contratti stessi (o gli accordi conclusi in sede di ente
bilaterale) in una fonte extra-ordinem.
Poiche' attraverso questa violazione si produce una menomazione
delle competenze regionali (dato che la Regione viene privata di una
potesta' normativa che prima aveva, anche in relazione alla
formazione aziendale, come risulta dall'art. 49, comma 5, del d.lgs.
n. 276 del 2003) e poiche' si verte in materia di competenza
regionale, esisterebbero tutti gli elementi della lesione di
competenza indiretta, nel senso che la violazione dell'art. 117,
quarto comma, Cost. si determina attraverso la violazione dell'art.
39 Cost. (vengono richiamate le sentenze n. 206 del 2001, punti 15,
16 e 34, n. 110 del 2001, n. 303 del 2003, punto 35, n. 280 del 2004,
n. 355 del 1993). Di qui la legittimazione regionale a far valere la
violazione dell'art. 39 e, tramite questa, della propria potesta'
legislativa in materia di formazione professionale. Del resto, gia'
in un'occasione la Corte ha mostrato di non escludere a priori il
riferimento all'art. 39 Cost. in un ricorso regionale (sentenza n.
219 del 1984).
3.4.1. - Secondo l'Avvocatura dello Stato la censura e'
inammissibile, in quanto dalla stessa prospettazione di cui al
ricorso regionale non emerge alcuna attinenza tra il parametro
costituzionale invocato (art. 39 Cost.) e la lamentata lesione della
competenza regionale prefigurata dall'art. 117, quarto comma, Cost.
lesione che «costituisce l'oggetto e il limite dell'impugnazione
diretta della Regione» (sentenza n. 219 del 1984). In ogni caso,
regolando la norma impugnata la sola formazione di carattere
strettamente aziendale, non viene attribuita alle parti sociali e
agli enti bilaterali alcuna competenza propria delle Regioni.
3.4.2. - Con memoria depositata il 9 novembre 2009, la Regione
Toscana lamenta che la norma impugnata vanifica la gia' esistente
normativa della Regione Toscana, che ha disciplinato i profili
formativi, la nozione di formazione aziendale, le modalita' di
erogazione, la durata, il riconoscimento della qualifica
professionale.
Con distinte memorie depositate entrambe il 18 novembre 2009, la
Regione Liguria e la Regione Emilia-Romagna contestano quanto
affermato dall'Avvocatura dello Stato, ossia che non sussisterebbe
alcuna attinenza tra il parametro di cui all'art. 39 Cost. e la
lamentata lesione della competenza regionale. Infatti, la lesione
dell'art. 117 si determina attraverso la lesione dell'art. 39 Cost.
Inoltre vi sono profili, quali «le modalita' di riconoscimento della
qualifica professionale ai fini contrattuali» e «la registrazione nel
libretto formativo» in relazione ai quali la norma impugnata non
riguarda propriamente la formazione aziendale.
4. - Le Regioni Piemonte, Marche e Basilicata hanno sollevato
questione di legittimita' costituzionale del comma 4 dell'art. 23,
che, dopo le parole «e le altre istituzioni formative», aggiunge i
seguenti periodi al comma 3 dell'art. 50 del d.lgs. 10 settembre
2003, n. 276: «In assenza di regolamentazioni regionali l'attivazione
dell'apprendistato di alta formazione e rimessa ad apposite
convenzioni stipulate dai datori di lavoro con le Universita' e le
altre istituzioni formative. Trovano applicazione per quanto
compatibili, i principi stabiliti all'articolo 49, comma 4, nonche'
le disposizioni di cui all'articolo 53», per violazione del principio
di leale collaborazione tra Stato e Regioni, di cui all'art. 120
della Costituzione e la menomazione delle potesta' legislative
esclusive e concorrenti delle Regioni ex art. 117 della Costituzione,
come pure della conseguente potesta' amministrativa ex art. 118 della
Costituzione.
4.1. - L'art. 23, comma 4, del decreto-legge n. 112 del 2008
elimina dunque l'obbligo - inizialmente previsto dal comma 3 - di
sottoscrivere un'intesa con le Regioni per poter utilizzare il
contratto di apprendistato di alta formazione.
L'eliminazione dell'obbligo della preventiva intesa determina
l'illegittimita' costituzionale della norma risultante, in quanto
proprio tale obbligo era stato identificato dalla sentenza n. 50 del
2005 come strumento di attuazione del principio di leale
collaborazione.
Con riferimento a questa forma di apprendistato si stabilisce
addirittura il principio che l'intero percorso formativo - tanto
quello svolto in azienda, quanto quello svolto all'esterno
dell'azienda - puo' essere regolato da fonti diverse dalla norma
regionale.
4.2. - Secondo l'Avvocatura dello Stato la censura e' infondata,
in quanto pur con la disposizione censurata resta fermo il potere
della Regione di intervenire in qualsiasi momento a regolamentare
l'istituto sulla base delle potesta' ad essa riconosciuta dall'art.
50, comma 3, prima parte, del d.lgs. n. 276 del 2003.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi, nove Regioni e, precisamente,
Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Toscana, Basilicata, Piemonte,
Marche, Puglia e Lazio hanno impugnato in via principale, fra
l'altro, i commi 1, 2, 3 e 4 dell'art. 23 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nella parte in cui
modificano gli articoli 49 e 50 del decreto legislativo 10 settembre
2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e
mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), per
violazione degli articoli 39, 117, 118 e 120 della Costituzione,
nonche' del principio di leale collaborazione.
2. - Riservata a separate pronunce ogni decisione in ordine alle
altre censure sollevate dalle stesse Regioni nei confronti della
normativa citata, tutti i giudizi vanno riuniti in quanto, avendo ad
oggetto questioni analoghe o connesse, ne risulta opportuna la
trattazione unitaria.
3. - La Regione Veneto - che e' l'unica ad aver proposto
questione di legittimita' costituzionale del comma 3 dell'art. 23 del
decreto-legge n. 112 del 2008 - con atto notificato il 9 gennaio 2009
ha rinunciato al ricorso e il Presidente del Consiglio dei Ministri
ha accettato la rinuncia con atto del 24 gennaio 2009.
Il relativo processo va, pertanto, dichiarato estinto per
rinuncia.
4. - L'art. 23 del decreto-legge n. 112 del 2008, introduce una
serie di modifiche alla disciplina del contratto di apprendistato.
Il comma 1 di tale articolo ha modificato il testo originario
dell'art. 49, comma 3, del d.lgs. n. 276 del 2003, per il quale la
durata del contratto di apprendistato professionalizzante non poteva
essere «inferiore a due anni e superiore a sei», stabilendo che il
predetto contratto non puo' avere una durata «superiore a sei anni»,
e cosi' eliminando la previsione della durata minima.
La Regione Toscana dubita della legittimita' costituzionale della
modifica, per violazione dell'art. 117 della Costituzione, in quanto
l'eliminazione di un termine minimo di durata inciderebbe sulle
attribuzioni regionali in materia di formazione professionale,
impedendo la programmazione della formazione stessa.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, nel costituirsi in
giudizio, ha eccepito l'inammissibilita' della questione proposta,
per non avere la ricorrente precisato se la norma censurata incida su
materia di competenza esclusiva o concorrente della Regione, nonche'
la sua infondatezza nel merito, dal momento che la norma impugnata
consente alle parti di stabilire una durata del contratto anche
inferiore a due anni se funzionale alle esigenze del settore o alle
caratteristiche del percorso formativo.
4.1. - La questione e' ammissibile - dovendo ritenersi che la
Regione abbia implicitamente invocato la propria competenza esclusiva
in tema di formazione professionale - ma non e' fondata.
La norma oggi impugnata consente alle associazioni dei datori e
dei prestatori di lavoro la conclusione di contratti di apprendistato
di durata fino a sei anni, laddove la precedente consentiva tali
contratti solo se fossero stati di durata compresa fra i due e i sei
anni. La legge non riduce automaticamente i tempi della formazione
professionale, ma attribuisce la facolta', prima non consentita, di
concludere contratti fino a due anni, senza eliminare la possibilita'
di concluderne anche di durata superiore. Saranno dunque le parti
sociali - cui risultava gia' affidata la determinazione della durata
del contratto - a stabilirne una anche inferiore a due anni se
funzionale alle esigenze del settore o alle caratteristiche del
percorso formativo. Vi sono, infatti, figure professionali per le
quali un contratto di apprendistato di durata inferiore ai due anni
puo' considerarsi sufficiente.
Non e' tuttavia lesa la competenza delle Regioni, le quali
possono, come prima, contribuire alla disciplina della formazione
professionale, dettando norme che prevedano, per il conseguimento di
determinate qualifiche professionali, una durata del rapporto non
inferiore a due anni.
Non va, infatti, dimenticato che da quando, con decreto
legislativo 23 dicembre 1997, n. 469 (Conferimento alle regioni e
agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del
lavoro, a norma dell'articolo 1 della L. 15 marzo 1997, n. 59), sono
stati istituiti i servizi regionali per l'impiego, tra loro
coordinati nell'ambito del «sistema informativo lavoro» (SIL), le
Regioni esercitano importanti funzioni di programmazione,
monitoraggio e verifica nell'ambito del mercato del lavoro di
rispettiva competenza e, quindi, anche sui contratti di
apprendistato. Questa situazione e' stata presa in considerazione
nell'ambito del d.lgs. n. 276 del 2003 che, da un lato, ha previsto
un incisivo coinvolgimento delle Regioni per quel che riguarda la
stessa definizione di «libretto formativo del cittadino» (art. 2,
comma 1, lettera i), d.lgs. n. 276 del 2003, sulla base del quale e'
stato emanato il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali 10 ottobre 2005, recante «Approvazione del modello di
libretto formativo del cittadino, ai sensi del d.lgs. 10 settembre
2003, n. 276, art. 2, comma 1, lettera i)») e, dall'altro lato,
all'art. 51, dopo aver stabilito che «la qualifica professionale
conseguita attraverso il contratto di apprendistato costituisce
credito formativo per il proseguimento nei percorsi di istruzione e
di istruzione e formazione professionale» (comma 1), ha precisato che
le Regioni devono partecipare alla definizione delle modalita' di
riconoscimento dei suddetti crediti formativi (comma 2).
Su tali funzioni regionali il decreto-legge n. 112 del 2008 non
ha influito ed esso, anzi, si puo' dire le abbia date per acquisite,
come si desume sia dal fatto che, con riferimento al nuovo «canale»
di accesso al contratto di apprendistato professionalizzante
introdotto dal comma 5-ter dell'art. 49, si e' richiamata tout court
la registrazione nel libretto formativo (che, a sua volta, per la
mansione svolta, rinvia alla qualifica SIL), sia dalla circostanza
che l'art. 40, comma 4, del decreto-legge n. 112 del 2008 ha
modificato l'art. 9, comma 6, della legge 12 marzo 1999, n. 68 (Norme
per il diritto al lavoro dei disabili), in materia di avviamento al
lavoro dei disabili, proprio nel senso di valorizzare la necessita'
di «assicurare l'unitarieta' e l'omogeneita' del sistema informativo
lavoro» e di potenziare il coinvolgimento delle Regioni in materia,
attraverso lo strumento dell'intesa (potenziamento che e' divenuto
ancora piu' incisivo dopo l'ulteriore modifica del suddetto comma 6
ad opera dell'art. 6, comma 5, della legge 23 luglio 2009, n. 99).
5. - L'art. 23, comma 2, del decreto-legge n. 112 del 2008 ha
aggiunto all'art. 49 del d.lgs. n. 276 del 2003 il seguente comma:
«5-ter. In caso di formazione esclusivamente aziendale non opera
quanto previsto dal comma 5. In questa ipotesi i profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante sono rimessi integralmente ai
contratti collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale,
territoriale o aziendale da associazioni dei datori e prestatori di
lavoro comparativamente piu' rappresentative sul piano nazionale
ovvero agli enti bilaterali. I contratti collettivi e gli enti
bilaterali definiscono la nozione di formazione aziendale e
determinano, per ciascun profilo formativo, la durata e le modalita'
di erogazione della formazione, le modalita' di riconoscimento della
qualifica professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel
libretto formativo».
Questa disposizione - che dichiara inoperante la previsione del
precedente comma 5 dello stesso articolo per il quale «la
regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante e' rimessa alle Regioni e alle Province autonome
di Trento e Bolzano, d'intesa con le associazioni dei datori di
lavoro e prestatori di lavoro comparativamente piu' rappresentative
sul piano regionale» - e' stata impugnata dalle Regioni Toscana,
Piemonte, Marche, Emilia-Romagna, Liguria, Lazio, Puglia, Basilicata
per violazione: a) dell'art. 117 Cost. in quanto non prenderebbe in
considerazione le strette interrelazioni che vi sono tra l'aspetto
della formazione pubblica e quello della formazione interna, delle
quali occorre tenere conto, come rilevato dalla sentenza n. 50 del
2005 di questa Corte; b) dell'art. 120 Cost. e del principio di leale
collaborazione, in quanto, quando sussiste - come nella specie -
un'interferenza di materie, riguardo alle quali esistono competenze
legislative diverse, e' necessario procedere alla loro composizione
con gli strumenti della leale collaborazione; c) dell'art. 118 Cost.,
non sussistendo alcuna esigenza di carattere unitario che imponga una
disciplina statale dell'apprendistato professionalizzante all'interno
dell'azienda, che lo sottragga alla potesta' regionale per affidarlo
alla regolamentazione dei contratti collettivi; d) nonche' dell'art.
39 Cost. in quanto il contratto collettivo di lavoro ha efficacia
generale solo se il sindacato e' registrato e, quindi, data la non
attuazione dell'art. 39 Cost., il contratto collettivo non puo' avere
efficacia generale.
6. - Con riferimento alla violazione dell'art. 117 Cost., le
Regioni Toscana, Piemonte, Marche, Emilia-Romagna, Liguria, Puglia e
Basilicata affermano che la norma in esame assegna alla
contrattazione collettiva la funzione di fonte esclusiva, in luogo di
quella regionale, anche nella definizione della nozione di formazione
aziendale, senza tenere presente che la norma costituzionale
attribuisce la formazione professionale alla potesta' legislativa
esclusiva delle Regioni, affidando alle stesse una competenza
generale su tutto cio' che attiene agli aspetti formativi, non
operando alcuna distinzione tra formazione pubblica esterna e
formazione privata aziendale. La nuova normativa accredita invece la
possibilita' che la formazione sia «esclusivamente aziendale» e, con
riferimento all'atteggiarsi in questo modo della formazione relativa
all'apprendistato, rimette «integralmente» ai contratti collettivi -
siano essi nazionali, territoriali o solo aziendali - o agli enti
bilaterali - organismi privati istituiti dalla contrattazione
collettiva - la definizione dei «profili formativi»; assegnando alla
contrattazione collettiva il compito di definire la nozione di
formazione aziendale e, per ciascun profilo formativo, la durata e le
modalita' di erogazione della formazione, le modalita' di
riconoscimento della qualifica professionale ai fini contrattuali e
la registrazione nel libretto formativo.
Tuttavia la norma non tiene conto delle strette interrelazioni
che vi sono tra l'aspetto della formazione esterna, da ricondurre ai
profili «pubblicistici» dell'istituto e soggetta alla competenza
delle Regioni, e quello della formazione interna, che attiene al
rapporto contrattuale ed e' rimessa alla competenza statale, come
rilevato dalla sentenza n. 50 del 2005 di questa Corte, la quale ha
affermato la conformita' a Costituzione di alcune disposizioni
normative del d.lgs. n. 276 del 2003 sopra richiamato, con riguardo
all'apprendistato professionalizzante, proprio per la previsione del
coinvolgimento delle Regioni (chiamate a stipulare un'intesa con le
associazioni di datori e prestatori di lavoro) nella regolamentazione
dei profili formativi, con la conseguenza che la soluzione dovrebbe
essere di segno contrario, in mancanza di tale coinvolgimento.
Rileva, in particolare, la Regione Lazio che la norma impugnata
incide direttamente sul contenuto della disciplina gia' dettata con
la legge regionale 10 agosto 2006, n. 9 (Disposizioni in materia di
riforma dell'apprendistato), la quale: a) prevede che i profili
formativi attinenti all'apprendistato sono definiti con deliberazione
della giunta regionale previo accordo con le associazioni di
categoria (art. 2); b) fornisce la definizione della nozione di
formazione formale, stabilendo contestualmente le modalita' di
svolgimento della formazione formale interna (art. 5).
Secondo la difesa dello Stato, invece, la disposizione in esame
e' pienamente coerente con il disegno costituzionale in materia, in
quanto la formazione professionale che la Costituzione riserva alle
Regioni e' esclusivamente quella pubblica o esterna (sentenza n. 50
del 2005), mentre quella che si svolge all'interno dell'azienda
rientra nella materia «ordinamento civile» ex art. 117, lett. l),
Cost., sottratta alla regolamentazione regionale.
7. - Con riferimento alla violazione dell'art. 120 Cost. e al
principio di leale collaborazione, le Regioni Marche, Piemonte,
Veneto, Basilicata e Puglia osservano che, quando sussiste
«un'interferenza di materie, riguardo alle quali esistono competenze
legislative diverse», e' necessario procedere alla loro composizione
con «gli strumenti della leale collaborazione o, qualora risulti la
prevalenza di una materia sull'altra, con l'applicazione del criterio
appunto di prevalenza» (sentenza n. 24 del 2007).
Afferma in particolare la Regione Puglia che, in tema di crediti
formativi e di qualifiche professionali, deve essere assicurato il
coinvolgimento delle Regioni, con strumenti opportuni che
garantiscano l'esercizio della «leale collaborazione» (sentenza n. 50
del 2005), mentre la disposizione impugnata, al contrario, non
prevede alcuna forma di partecipazione delle Regioni per quanto
riguarda le modalita' di riconoscimento dalla qualifica
professionale. In sostanza, l'art. 23, comma 2, del decreto-legge n.
112 del 2008 inibisce alle Regioni la partecipazione alla definizione
di aspetti essenziali della formazione che, al contrario, questa
Corte riterrebbe debbano vedere l'attiva partecipazione delle stesse.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, in ipotesi di pluralita' di
competenze (esclusive e concorrenti) dello Stato e delle Regioni, in
alternativa al principio di leale collaborazione, si puo' applicare,
quale possibile criterio dirimente, quello della prevalenza della
materia al fine di fondarne la rispettiva competenza (sentenza n. 24
del 2007). In perfetta coerenza con tali principi, la disposizione di
cui al comma 2 dell'art. 23 del decreto-legge n. 112 del 2008 sarebbe
volta a disciplinare, nell'ambito del contratto di apprendistato
professionalizzante, solo la formazione esclusivamente aziendale,
rimettendo, per tale limitata ipotesi, i profili formativi alla
regolamentazione collettiva. La disposizione censurata inciderebbe su
profili strettamente attinenti all'ambito riservato in via esclusiva
alla competenza statale senza interferenze con ambiti regionali, con
insussistenza della violazione della disposizione costituzionale
richiamata e del principio di leale collaborazione, giacche', venendo
in considerazione la formazione esclusivamente endo-aziendale, non
viene attribuita alle parti sociali e agli enti bilaterali alcuna
competenza propria delle Regioni. Ne discende l'esclusione di
qualsivoglia sconfinamento nell'ambito di competenze regionali. Da un
lato, infatti, con il censurato art. 23, comma 2, non si procede ad
alcuna modifica della normativa preesistente, il comma 5 dell'art. 49
d.lgs. n. 276 del 2003 restando immutato; dall'altro, con
l'introduzione del successivo comma 5-ter, si tende a creare un
canale parallelo, sommando all'offerta pubblica un'offerta formativa
privata in regime di piena sussidiarieta', al solo fine di rendere
maggiormente effettiva la formazione nel contratto di apprendistato
professionalizzante.
8. - La questione e' fondata nei limiti di seguito precisati.
La formazione aziendale, come ritenuto dalla citata sentenza di
questa Corte n. 50 del 2005, «rientra nel sinallagma contrattuale e
quindi nelle competenze dello Stato in materia di ordinamento
civile». Peraltro, nella pronuncia si afferma altresi' che «se e'
vero che la formazione all'interno delle aziende inerisce al rapporto
contrattuale, sicche' la sua disciplina rientra nell'ordinamento
civile, e che spetta invece alle Regioni e alle Province autonome
disciplinare quella pubblica, non e' men vero che nella
regolamentazione dell'apprendistato ne' l'una ne' l'altra appaiono
allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro e da altri
aspetti dell'istituto», con la conseguenza che «occorre percio' tener
conto di tali interferenze».
Interferenze che sono correlative alla naturale proiezione
esterna dell'apprendistato professionalizzante e all'acquisizione da
parte dell'apprendista dei crediti formativi, utilizzabili nel
sistema dell'istruzione - la cui disciplina e' di competenza
concorrente - per l'eventuale conseguimento di titoli di studio.
Nella specie, di tali interferenze non si e' tenuto conto e cio'
determina l'illegittimita' costituzionale della norma - per contrasto
con gli artt. 117 e 120 Cost. nonche' con il principio di leale
collaborazione - in primo luogo con riguardo alle parole «non opera
quanto previsto dal comma 5. In questa ipotesi» dal momento che
siffatta inapplicabilita' finisce per rendere inoperante, senza alcun
ragionevole motivo, il principio enunciato nel primo periodo del
comma 5, secondo cui «la regolamentazione dei profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante, e' rimessa alle Regioni e
alle Province autonome di Trento e Bolzano, d'intesa con le
associazioni dei datori e prestatori di lavoro comparativamente piu'
rappresentative sul piano regionale», nel rispetto di criteri e
principi direttivi successivamente enunciati, nonche', per l'effetto,
della legislazione regionale intervenuta, o che potrebbe intervenire,
ai sensi della disposizione citata, come rilevato dalla Regione
Lazio, che fa riferimento alla propria legge regionale 10 agosto
2006, n. 9 (Disposizioni in materia di riforma dell'apprendistato).
Inoltre, si pone in contrasto con la suddetta scelta di lasciare
inalterato il quadro complessivo della disciplina del settore (e, in
particolare, gli artt. 51 e 53 del d.lgs. n. 276 del 2003)
l'abolizione delle competenze regionali in materia di controllo circa
il quantum minimo della formazione (art. 50, comma 5, lett. a, del
d.lgs. n. 276 del 2003), quanto all'effettiva attuazione dell'obbligo
formativo (art. 50, comma 5, lett. e, del d.lgs. n. 276 del 2003)
nonche' in materia di certificazione dell'avvenuta formazione (art.
50, comma 5, lett. c e d, del d.lgs. n. 276 del 2003).
Infatti, come gia' si e' detto, la nuova disciplina non ha inciso
sulle funzioni gia' svolte dalle Regioni in materia di mercato del
lavoro, sulla base della normativa antecedente il d.lgs. n. 276 del
2003, ne' ha modificato la disciplina contenuta in tale ultimo
decreto a proposito del libretto formativo e dei crediti formativi
conseguenti allo svolgimento del contratto di apprendistato che
attribuiscono un ruolo incisivo alle Regioni, nell'ambito del SIL.
Del resto, cio' e' finalizzato ad assicurare che i profili formativi
siano coerenti con l'istituendo Repertorio delle professioni che
definira' gli standard minimi nazionali (in base a quanto previsto
dall'art. 52 del d.lgs. n. 276 del 2003), onde assicurare una
migliore attuazione alla decisione 2241/2004/CE del 15 dicembre 2004
del Parlamento e del Consiglio dell'Unione europea, inerente la
definizione di un «Quadro comunitario unico per la trasparenza delle
qualifiche e delle competenze - Europass» e favorire, cosi', una
maggiore cooperazione europea in materia di istruzione e formazione
professionale, come ribadito anche dal Consiglio dell'Unione europea
e dai rappresentanti dei Governi degli Stati nella Conclusione 24
gennaio 2009, n. 2009/C18/04.
In conseguenza, occorre parimenti dichiarare l'illegittimita'
costituzionale della norma de qua limitatamente alla parola
«integralmente», la quale rimette esclusivamente ai contratti
collettivi di lavoro o agli enti bilaterali i profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante, nonche' alle parole, riferite
ai contratti collettivi e agli enti bilaterali, secondo le quali essi
«definiscono la nozione di formazione aziendale e».
Le suindicate espressioni, infatti, escludendo l'applicazione del
precedente comma 5, sono anch'esse lesive dei suddetti parametri
costituzionali, perche' si traducono in una totale estromissione
delle Regioni dalla disciplina de qua. Esse, anzi, appaiono
particolarmente lesive in quanto la definizione della nozione di
formazione aziendale costituisce il presupposto della applicazione
della normativa di cui si tratta e il fatto che lo Stato abbia
stabilito come tale definizione debba avvenire e, quindi,
implicitamente come vada definita la formazione esterna (di
competenza regionale), denota che esso si e' attribuito una
«competenza sulle competenze» estranea al nostro ordinamento.
Infatti, cosi' come le Regioni non possono, nell'esercizio delle
proprie competenze, svuotare sostanzialmente di contenuto la
competenza statale - come e' stato sottolineato, in materia di
apprendistato, fra l'altro, nella sentenza n. 418 del 2006 -
analogamente non e' ammissibile riconoscere allo Stato la potesta' di
comprimere senza alcun limite il potere legislativo regionale.
Nella specie lo Stato si e' unilateralmente attribuito il potere
di disciplinare le fonti normative per identificare il discrimine tra
formazione aziendale (la cui disciplina gli spetta) e formazione
professionale extra aziendale (di competenza delle Regioni),
escludendo cosi' qualsiasi partecipazione di queste ultime.
In sintesi, anche nell'ipotesi di apprendistato, con formazione
rappresentata come esclusivamente aziendale, deve essere riconosciuto
alle Regioni un ruolo rilevante, di stimolo e di controllo
dell'attivita' formativa, sicche' il testo del comma 5-ter in
oggetto, a seguito delle disposte dichiarazioni di illegittimita'
costituzionale, risulta essere il seguente: «In caso di formazione
esclusivamente aziendale i profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante sono rimessi ai contratti collettivi di lavoro
stipulati a livello nazionale, territoriale o aziendale da
associazioni dei datori e prestatori di lavoro comparativamente piu'
rappresentative sul piano nazionale ovvero agli enti bilaterali. I
contratti collettivi e gli enti bilaterali determinano, per ciascun
profilo formativo, la durata e le modalita' di erogazione della
formazione, le modalita' di riconoscimento della qualifica
professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel libretto
formativo». Esso va comunque letto nell'ambito del sistema normativo
nel quale si inserisce, cosi' come sopra ricostruito.
9. - Secondo le Regioni Toscana e Basilicata, il comma 2
impugnato non trova giustificazione neppure ai sensi dell'art. 118
Cost., perche' i profili in esame non vengono attratti allo Stato per
esigenze di carattere unitario, ma sono sottratti alla potesta'
regionale per essere affidati alla regolamentazione dei contratti
collettivi.
Per la Regione Lazio, la norma impugnata viola l'art. 118 Cost.,
in quanto si pone in contrasto con il regolamento regionale 21 giugno
2007, n. 7 (attuativo della citata legge regionale n. 9 del 2006) le
cui previsioni risultano incompatibili con la nuova disciplina
statale, perpetrando per questo aspetto una ulteriore violazione
della competenza normativa regionale, sia sotto il profilo
legislativo che regolamentare.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, invece, una volta riconosciuta
la competenza esclusiva dello Stato a disciplinare la materia
dell'apprendistato all'interno dell'azienda, o perche' si rientra
pienamente nella materia dell'ordinamento civile o perche'
quest'ultima e' comunque prevalente, ne discende, quale diretta
conseguenza, l'insussistenza di qualsivoglia sconfinamento
nell'ambito di competenze regionali quanto al principio di
sussidiarieta'.
10. - Le Regioni Emilia-Romagna e Liguria deducono che l'art. 23,
comma 2, impugnato violerebbe anche l'art. 39 Cost., in quanto,
attesa l'inattuazione della richiamata norma costituzionale, la
delega di funzioni paralegislative (sentenza n. 344 del 1996) -
tramite la norma censurata - ai contratti collettivi, trasforma
questi ultimi in una fonte extra-ordinem, determinando una
menomazione delle competenze regionali. Secondo le ricorrenti,
vertendosi in materia di competenza regionale, esistono tutti gli
elementi della lesione di competenza indiretta, nel senso che la
violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost. si determina attraverso
la violazione dell'art. 39 Cost., con la conseguente legittimazione
regionale a far valere tale violazione e, tramite questa, quella
della propria potesta' legislativa in materia di formazione
professionale.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, la censura e' inammissibile, in
quanto dalla stessa prospettazione di cui al ricorso regionale non
emerge alcuna attinenza tra il parametro costituzionale invocato
(art. 39 Cost.) e la lamentata lesione della competenza regionale
prefigurata dall'art. 117, quarto comma, Cost., che «costituisce
l'oggetto e il limite dell'impugnazione diretta della Regione»
(sentenza n. 219 del 1984). In ogni caso, regolando la norma
impugnata la sola formazione di carattere strettamente aziendale, non
viene attribuita alle parti sociali e agli enti bilaterali alcuna
competenza propria delle Regioni.
Con distinte memorie depositate entrambe il 18 novembre 2009, la
Regione Liguria e la Regione Emilia-Romagna contestano quanto
affermato dall'Avvocatura dello Stato, ossia che non sussisterebbe
alcuna attinenza tra il parametro di cui all'art. 39 Cost. e la
lamentata lesione della competenza regionale. Infatti, la lesione
dell'art. 117 Cost. si determina attraverso la lesione dell'art. 39
Cost. Inoltre vi sono profili, quali «le modalita' di riconoscimento
della qualifica professionale ai fini contrattuali» e «la
registrazione nel libretto formativo», in relazione ai quali la norma
impugnata non riguarda propriamente la formazione aziendale.
11. - Per quanto riguarda sia il parametro di cui all'art. 118
Cost. che quello di cui all'art. 39 Cost., la questione relativa alla
legittimita' dell'art. 23, comma 2, impugnato, deve ritenersi
assorbita a seguito dell'accoglimento - sia pure parziale - della
questione relativamente ai parametri di cui agli artt. 117 e 120
Cost. e al principio di leale collaborazione. Infatti, tale
accoglimento, determinando il riconoscimento della rilevanza del
ruolo delle Regioni nel processo di formazione aziendale, fa si' che
le stesse non possano piu' lamentare la lesione delle loro competenze
in suddetta materia.
12. - L'art. 23, comma 4, del decreto-legge n. 112 del 2008 ha
aggiunto all'art. 50, comma 3, del d.lgs. n. 276 del 2003, dopo le
parole «e le altre istituzioni formative», i seguenti periodi: «In
assenza di regolamentazioni regionali l'attivazione
dell'apprendistato di alta formazione e' rimessa ad apposite
convenzioni stipulate dai datori di lavoro con le Universita' e le
altre istituzioni formative. Trovano applicazione, per quanto
compatibili, i principi stabiliti all'articolo 49, comma 4, nonche'
le disposizioni di cui all'articolo 53».
Le Regioni Piemonte, Marche, Veneto e Basilicata hanno impugnato
la norma richiamata per violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni, di cui all'art. 120 Cost., e per
la menomazione delle potesta' legislative esclusive e concorrenti
delle Regioni ex art. 117 Cost., e della conseguente potesta'
amministrativa ex art. 118 Cost.
La norma eliminerebbe l'obbligo di addivenire ad un accordo con
le Regioni per poter utilizzare il contratto di apprendistato di alta
formazione: tale eliminazione determinerebbe l'illegittimita'
costituzionale della norma risultante, in quanto proprio tale obbligo
era stato identificato dalla sentenza n. 50 del 2005 come strumento
di attuazione del principio di leale collaborazione.
Secondo le ricorrenti, l'illegittimita' costituzionale della
norma appare ancora piu' evidente se si considera che qui, al
contrario di quanto disposto per l'apprendistato professionalizzante,
il legislatore non distingue tra formazione aziendale e formazione
esterna, di competenza regionale, ma stabilisce addirittura il
principio che l'intero percorso formativo - tanto quello svolto in
azienda, quanto quello svolto all'esterno dell'azienda - puo' essere
regolato da fonti diverse dalla norma regionale.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la censura e'
infondata, in quanto la disposizione impugnata incide sulla
competenza regionale nel solo caso di assenza di normativa regionale
e nelle more di tale vacatio. La disposizione mira ad agevolare la
diffusione dell'apprendistato di alta formazione, sopperendo al caso
(peraltro frequente) di inerzia del legislatore regionale, facendo
si' che, nelle more dell'intervento regionale, l'applicazione
dell'istituto non sia impedita, introducendo una disciplina destinata
a consentire, in attesa delle auspicate regolamentazioni regionali,
il raccordo tra sistema educativo-formativo e mercato del lavoro nei
settori dell'alta formazione. La conseguenza e' - secondo
l'Avvocatura - che non e' ravvisabile alcuna invasione di competenze
regionali ne' tanto meno del principio di leale collaborazione, ove
si consideri che, con la disposizione censurata, resta fermo il
potere della Regione di intervenire in qualsiasi momento a
regolamentare l'istituto sulla base delle potesta' ad essa
riconosciuta dall'art. 50, comma 3, prima parte, del d.lgs. n. 276
del 2003.
12.1. - La questione non e' fondata.
12.2. - Essa si basa sull'erroneo presupposto interpretativo per
il quale la disposizione censurata imporrebbe, per l'attivazione
dell'apprendistato di alta formazione, la messa a punto di apposite
convenzioni stipulate dai datori di lavoro con le Universita' e le
altre istituzioni formative.
Tale lettura non e' in alcun modo confortata dalla formulazione
della disposizione in oggetto. Lo Stato, infatti, indicando uno
strumento per ovviare all'eventuale assenza di regolamentazione
regionale, ha permesso di dar luogo effettivamente ai contratti di
apprendistato di alta formazione in quelle Regioni ove ancora non sia
stata posta una disciplina in tal senso, peraltro con una
regolamentazione ispirata a criteri di ragionevolezza (convenzione
tra datori di lavoro e Universita'). Nulla impedisce, poi, alle
Regioni di legiferare, riappropriandosi della propria competenza in
tema di formazione. L'espressione «in assenza di regolamentazioni
regionali» va infatti interpretata come se equivalesse a «fino
all'emanazione di regolamentazioni regionali».
Cosi' facendo lo Stato ha introdotto una norma «cedevole», cioe'
una disposizione destinata a perdere efficacia nel momento in cui la
Regione eserciti il proprio potere legislativo.
Tale potere dello Stato e' legittimo, in considerazione del
contesto in cui e' stato previsto.
Pertanto, non e' ravvisabile alcuna lesione delle competenze
regionali, in quanto le Regioni possono far venire meno, in qualsiasi
momento, l'operativita' della norma statale, dettando una disciplina
in materia di apprendistato di alta formazione (per la parte di
rispettiva competenza, cui si riferisce l'art. 23, comma 4, del
decreto-legge n. 112 del 2008, attualmente censurato).