LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio d'appello in
materia di responsabilita', iscritto al numero 31285 del registro di
segreteria, proposto dal competente Procuratore regionale nei
confronti della sentenza n. 1527/2007 pronunciata dalla Sezione
giurisdizionale per il Lazio, nella parte in cui ha dichiarato
inammissibile la domanda per il danno all'immagine formulata nei
confronti del sig. G.P. difeso e rappresentato dall'avv. Luigi
Medugno;
Uditi alla pubblica udienza del 27 ottobre 2009 il relatore
consigliere Alberto Avoli, il Pubblico ministero in persona del
V.P.G. Pasquale di Domenico e l'avv. Luigi Medugno, quale difensore
del sig. G.P.
Premesso in fatto
Con atto di citazione del 23 gennaio 1997, la Procura regionale
per il Lazio conveniva in giudizio il sig. G.P. per sentirlo
condannare al pagamento in favore dell'erario della somma di lire
32.000.000.000, oltre interessi legali e spese di giustizia, a titolo
di responsabilita' amministrativa, quale risarcimento del danno
erariale cagionato in virtu' del rapporto di servizio pubblico
correlato all'esercizio delle funzioni di Presidente dell'ANAS,
carica ricoperta in quanto Ministro pro tempore dei lavori pubblici
(dal 22 luglio 1989 al 28 giugno 1992).
Il danno erariale contestato (patrimoniale) veniva
equitativamente quantificato dall'attore pubblico in ragione dei
maggiori costi sostenuti dall'Amministrazione negli appalti per
lavori stradali, in conseguenza dell'illegittima e comunque abnorme
diffusione del sistema delle trattative private in luogo delle
licitazioni.
Infatti era risultato che «durante la permanenza in carica del
Ministro P., il Consiglio di amministrazione dell'ANAS aveva
deliberato 449 affidamenti di lavori a trattativa Privata... Durante
la gestione del (precedente) Ministro... l'incidenza percentuale
degli affidamenti a trattativa privata sul complesso degli appalti si
era attestata al 45%», anziche' al 76% e, durante la gestione del
Ministro successivo a circa il 21%.».
In particolare: «da un confronto effettuato... fra i ribassi
ottenuti sul prezzo progettuale negli affidamenti a trattativa
privata e quelli conseguiti nelle aggiudicazioni a seguito di
licitazioni... approvati negli stessi anni in esame, e' emerso che in
media i primo risultano inferiori a volte in misura consistente
rispetto ai secondi...».
In sostanza, la Procura, con il richiamato atto di citazione, ha
contestato al sig. G.P., un complessivo abuso nel ricorso alle
trattative private, in luogo delle licitazioni, con implicazioni sia
nella illegittimita' degli atti posti in essere e sia nella
diseconomicita' dell'azione amministrativa.
La procura rappresentava che la medesima vicenda era oggetto di
autonomo procedimento penale, a seguito della richiesta di rinvio a
giudizio, in data 10 ottobre 1996 della Procura dellaRepubblicadi
Roma al Collegio per i reati ministeriali presso il tribunale.
Il 9 dicembre 2002 la Procura regionale per il Lazio emetteva un
secondo atto di citazione, qualificandolo «integrativo» del
precedente.
Il requirente contabile evidenziava che il Tribunale di Roma,
decima sezione penale, con la sentenza n. 12897/2001, aveva
condannato il sig. G.P. a sei anni e quattro mesi di reclusione per
il reato di corruzione propria aggravata. Collegava quindi il
diffuso, illegittimo ed antieconomico ricorso alle trattative private
(specificamente contestato nell'atto di citazione originario) con la
percezione di tangenti, fino a ricostruire in terrnini
complessivamente unitari un sistema di gestione delle risorse
pubbliche nel settore degli appalti stradali, di per se' censurabile
anche a titolo di responsabilita' amministrativa.
Nell'atto di citazione integrativo veniva rimodulato l'importo
del danno erariale patrimoniale (da 32 miliardi di lire a
20.425.000.000), ancora facendo ricorso al criterio equitativo,
assumendo pero' come parametro valorizzativo di maggior rilievo
quello corrispondepte all'importo delle tangenti riscontrate in sede
penale.
Contestualmente - circostanza particolarmente rilevante nella
presente sede - l'atto di citazione integrativo contestava al sig.
G.P., come ulteriore e nuova voce, anche il danno all'immagine
dell'amministrazione (per lire 6.808. 000.000), voce non ricompresa
nell'atto originario.
Con sentenza di prime cure n. 1527/2007, depositata il 17 ottobre
2007,1a Sezione giurisdizionale per il Lazio della Corte dei conti ha
ritenuto il sig. G.P. colpevole del danno patrimoniale per l'importo
di euro 5.000.000, mentre ha dichiarato inammissibile l'atto di
citazione integrativo per il danno all'immagine.
Tale inammissibilita' e' stata ritenuta dal Giudice di prime cure
sulla base della seguente motivazione: «La contestazione del danno
non patrimoniale, introdotta per la prima volta nell'atto integrativo
citazione, non puo' invece ammettersi, concretizzando essa
effettivamente una mutatio libelli. Infatti la contestazione del
danno non patrimoniale non costituisce una semplice articolazione e
specificazione del prospettato danno originario, ma introduce una
autonoma fattispecie che richiede una indagine svincolata
dall'accertamento sulla fondatezza della domanda principale,
integrando cosi' una mutatio non consentita neanche nel procedimento
di primo grado.».
La richiamata sentenza n. 1527/2007 veniva appellata dalla
Procura di questa Corte (fra l'altro) relativamente alla menzionata
questione dell'inammissibilita' della domanda per il danno
all'immagine.
Il sig. G.P., nei propri atti di giudizio, si e' opposto alla
tesi della procura appellante ed anzi ha depositato in data 2 ottobre
2009, con il ministero dell'avv. Luigi Medugno, istanza di
declaratoria di «nullita' dell'atto processuale introduttivo del
giudizio d'appello».
L'istanza, fondata sul «comma 30-ter» dell'articolo 17 della
legge n. 102/2009, evidenziava che «il sig. G.P. non ha mai riportato
alcuna condanna per le vicende poste a fondamento dell'azione di
responsabilita', ma e' stato anzi prosciolto dalle imputazioni
ascrittegli, perche' «il fatto non sussiste», come da sentenza del
G.U.P. presso il Tribunale di Roma in data 19 giugno 2005».
Con sentenza n. 75/10, depositata il 5 febbraio 2010, questo
giudice accoglieva l'appello della procura affermando
l'ammissibilita' della domanda per il danno all'immagine.
Cio' sull'accertato presupposto che l'atto di citazione
integrativo era effettivamente stato preceduto da uno specifico
invito a dedurre e che pertanto la contestazione del danno
all'immagine doveva prefigurarsi non come una mutatio libelli, bensi'
come una nuova ed autonoma domanda.
Relativamente invece all'istanza di declaratoria di nullita'
proposta dal sig. G.P., questo medesimo giudice pronunciava come
segue.
«All'accoglimento dell'appello segue la riforma della sentenza
impugnata nella parte in cui ha dichiarato l'inammissibilita' della
domanda per danno non patrimoniale, contenuta come voce autonoma e
nuova nell'atto di citazione integrativo. La positiva pronuncia
sull'ammissibilita' della citazione per il danno all'immagine
dovrebbe costituire il presupposto per il rinvio di merito al giudice
di primo grado, cosi' nuovamente adito.»
«Tuttavia la remissione a tale giudice deve necessariamente
tenere conto del disposto di cui al "comma 30-ter" dell'articolo 17
della legge n. 102/1999, cosi' come modificato dalla legge n.
141/2009 nella parte in cui prescrive che il danno all'immagine possa
essere perseguito a titolo di responsabilita' amministrativa, solo se
ed in quanto intervenuta una sentenza penale di condanna passata in
giudicato».
«Si pone al riguardo innanzi tutto una questione: se cioe' la
norma sia suscettibile di applicazione in questa sede d'appello,
ovvero non lo sia, a cagione dell'interposizione della sentenza di
prime Cure, appellata».
«La sezione ritiene di dover dare al quesito una risposta
affermativa, in quanto la sentenza di prime cure ha pronunciato
l'inammissibilita' della citazione sul punto del danno all'immagine
senza entrare nel merito.»
«Il principio al quale il Collegio intende ancorare il proprio
convincimento decisorio e' pertanto il seguente: la sentenza di
inammissibilita' dell'atto di citazione pronunciata in primo grado
non concretizza la preclusione stabilita dal "comma 30-ter"
dell'articolo 17 della legge n. 103/2009, consentendo al Giudice
d'appello la cognizione sull'eccezione di nullita' della domanda
(formulata per contestazione del danno all'immagine senza l'avvenuta
formazione di previo giudicato penale; e, conseguentemente,
sull'eccezione di nullita' dell'appello.»
«Potendo (e dovendo) valutare l'eccezione di nullita' sollevata
dalla difesa del sig. G.P. con la menzionata memoria del 2 ottobre
2009, e occorrendo in cio' l'applicazione della norma in questione,
questo giudice non puo' non coglierne profili di possibile
incostituzionalita' rilevanti in questa sede».
Pertanto, relativamente al danno all'immagine, la richiamata
sentenza n. 75/2010 (dopo aver accolto l'appello della procura
dichiarando ammissibile l'atto di citazione integrativo del 9
dicembre 2002 nella parte del danno non patrimoniale), anziche'
disporre il rinvio, ha previsto che separata ordinanza sia sollevata
questione di legittimita' costituzionale del comma 30-ter con
riferimento agli artt. 3, 24, 25 e 97 della Carta.
Per doverosa completezza nella descrizione del fatto occorre
sinteticamente ripercorrere i principali passaggi dell'autonomo
processo penale sviluppatosi per la medesima vicenda.
Il procedimento penale aveva preso corpo dalla richiesta di
rinvio a giudizio inoltrata in data 10 ottobre 1996 dalla procura
della Repubblica di Roma al Collegio per i reati ministeriali presso
il tribunale.
La decima sezione penale di detto tribunale, con la menzionata
sentenza n. 12807/2001, ha condannato il sig. G.P. per corruzione
propria aggravata.
La Corte d'appello di Roma annullava pero' la sentenza penale di
condanna in primo grado.
Cio' in applicazione dei principi contenuti nella sentenza della
Corte costituzionale n. 134 del 2002, in quanto il decreto che aveva
disposto il giudizio era affetto da nullita', essendo stato emesso
dal Collegio per i reati ministeriali in luogo del G.U.P. ordinario.
Gli atti del processo venivano dunque trasmessi al competente
pubblico ministero.
Insorgeva a quel punto il problema dell'utilizzabilita' delle
prove acquisite durante l'istruttoria che ha portato alla sentenza di
condanna in primo grado del Tribunale penale di Roma.
Infatti, nelle more, era sopraggiunto l'articolo 26 della legge
n. 63/2001 che prescriveva (novellando l'articolo 64 del codice di
procedura) una serie di avvisi ed un regime di inutilizzabilita'
degli atti in caso di loro mancanza.
Le dichiarazioni rese dall'imputato erano cosi' divenute
inutilizzabili contra se, in mancanza degli avvisi di cui alle
lettere a) e b) e inutilizzabili contra alios, con riguardo agli
avvisi di cui alla lettera c).
Ovviamente tutti i verbali di interrogatorio utilizzati per la
sentenza di condanna mancavano di tali inviti, non previsti al
momento della loro formazione.
Pertanto, preso atto dell'inutilizzabilita' degli interrogatori
nella nuova fase processuale, il pubblico ministero ha tentato di
rinnovarli secondo le novelle prescrizioni. A tal fine ha invitato
tutti coloro che avrebbe avuto interesse ad interrogare, affinche'
chiarissero se fossero disponibili o meno a rendere l'interrogatorio
richiesto. Tutti hanno comunicato la propria indisponibilita' a
rendere dichiarazioni, anticipando di volersi avvalere della facolta'
di non rispondere.
Il Giudice per l'udienza preliminare presso il Tribunale di
Roma,con sentenza n. 2257/2005 assolveva il sig. G.P. dai reati
ascrittigli «perche' fatto non sussiste».
Dunque tale assoluzione non e' stata pronunciata a seguito di un
sostanziale riesame di merito, ovvero per vizi propri della sentenza
di primo grado. Ad essa invece si e' pervenuti per la dichiarata
incompetenza funzionale del Collegio per i reati ministeriali
(accertata dalla Corte d'appello applicando i principi resi da una
sentenza della Corte costituzionale nelle more intervenuta) e a
seguito dell'approvazione legislativa di una nuova norma di garanzia,
incidente anche sul valore probatorio delle dichiarazioni gia'
correttamente rese.
In conclusione, ai fini rilevanti nella presente sede, si
ribadisce che: a) il danno all'immagine e' stato contestato dalla
Procura regionale con l'atto di citazione integrativo, quale voce
autonoma ed ulteriore rispetto al danno patrimoniale; b) l'atto di
citazione integrativo, contenente la contestazione del danno
all'immagine, e' stato emesso il 9 dicembre 2002, allorche' in sede
penale era intervenuta la sentenza di condanna in primo grado (non
passata in giudicato ed anzi annullata dalla Corte d'Appello); c) la
sentenza di primo grado di inammissibilita' della domanda per il
danno all'immagine e' intervenuta nel 2007, in epoca successiva alla
definitiva sentenza assolutoria per insussistenza del fatto (ma
l'inammissibilita' non era basata sulla sentenza assolutoria, bensi'
sull'asserita mutatio libelli); d) la ricordata istanza di
declaratoria di nullita' degli atti ai sensi della legge n. 102/2009
e modifiche e' stata presentata il 2 ottobre 2009 con riferimento
alla eccepita sopravvenuta nullita' dell'atto introduttivo
dell'appello per il danno all'immagine, in assenza di condanna penale
passata in giudicato.
Considerato quanto segue in punto di rilevanza della questione.
Le disposizioni che assumono rilevanza sono quelle contenute nel
comma 30-ter dell'articolo n. 17 del decreto-legge 10 luglio 2009, n.
78, convertito con modificazioni nella legge 3 agosto 2009, n. 102,
come a sua volta modificata dal comma 3 dell'articolo 1 del
decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito nella legge 3 ottobre
2009, n. 141.
Tate complesso normativo, oggetto del presente sindacato di
costituzionalita', recita quanto segue per quanto riguarda la
disciplina del danno all'immagine: «Le procure della Corte dei conti
esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine solo
nei casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo
2001, n. 97: a tale ultimo fine, il decorso del termine di
prescrizione di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio
1994, n. 20 e' sospeso sino alla conclusione del procedimento penale»
(testo del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 convertito nella legge
n. 141/2009). Qualunque atto istruttorio o processuale posto in
essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma,
salvo che sia stata gia' pronunciata sentenza anche non definitiva
alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, e' nullo e la relativa nullita' puo' essere fatta
valere in ogni momento da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla
competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide
nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della
richiesta.» (testo della legge n. 102/2009 di conversione del
decreto-legge n. 78/2009).
Al fine di una migliore comprensione della novella va detto che
il richiamato articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 prevede
l'obbligo di comunicazione alla Procura regionale della Corte dei
conti delle sentenze irrevocabili pronunciate nei confronti dei
dipendenti indicati nel precedente articolo 3, (dipendenti di
amministrazioni o di enti pubblici, ovvero di enti a prevalente
partecipazione pubblica) per i delitti contro la pubblica
amministrazione previsti nel capo primo del titolo secondo del libro
secondo del codice penale, affinche' venga promosso entro trenta
giorni «l'eventuale procedimento di responsabilita' per danno
erariale nei confronti del condannato» con salvezza di quanto
disposto dall'articolo 129 delle norme di attuazione, di
coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate
con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271.
Quest'ultima disposizione a sua volta pone a carico del pubblico
ministero penale specifici obblighi notiziali nei confronti delle
procure regionali della Corte dei conti, allorche' venga esercita
l'azione penale per reati che abbiano in ipotesi cagionato un danno
erariale, ovvero quando siano stati disposti l'arresto ovvero la
custodia cautelare.
Risulta di facile percezione la portata profondamente innovativa
della nuova norma in punto di perseguibilita' del danno all'immagine
dell'amministrazione a titolo di responsabilita' amministrativa
davanti la Corte dei conti, nel senso che l'azione relativa puo'
essere esercitata: a) solo dopo che sia stata pronunciata una
sentenza irrevocabile di condanna; b)solo in concorrenza con i reati
previsti nel libro secondo, titolo secondo, capo primo del codice
penale («Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica
amministrazione»).
In precedenza,, infatti, le Procure regionali potevano contestare
il danno all'immagine in via del tutto autonoma indipendentemente dal
fatto che sulla medesima vicenda si fosse instaurato un procedimento
penale e, ove attivatosi dal suo esito.
In altre parole il danno all'immagine poteva essere contestato
anche senza alcun collegamento con concorrenti fattispecie penali e
senza il presupposto di condanne passate in giudicato.
Le nuove norme - al di la' della loro collocazione in ambito
processuale - hanno limitato fortemente il potere delle Procure
regionali di contestazione del danno all'immagine e, di riflesso,
hanno ristretto in misura sostanziale perimetro della responsabilita'
amministrativa e della giurisdizione contabile, della quale la Corte
dei conti e' giudice naturale ed esclusivo.
Da tutto cio' si desume la rilevanza della questione di
costituzionalita' ai fini della decisione del giudizio in esame,
incentrato sulla contestazione del danno all'immagine al sig. G.P.,
amministratore al vertice dell'ANAS, non condannato penalmente con
sentenza passata in giudicato.
Nel previgente regime normativo, non si sarebbero frapposti
particolari ostacoli per la chiamata in giudizio a tale titolo.
Con la nuova disciplina l'azione di responsabilita' e'
evidentemente ostacolata, mancando la sentenza penale di condanna
passata in giudicato, come rilevato nella formale istanza di nullita'
del sig Giovanni Prandini.
Si ribadisce pertanto che, con la ricordata sentenza n. 71/2010
questo giudice, pronunciata la definitiva condanna per il danno
patrimoniale: a) riteneva ammissibile la domanda per la condanna del
danno all'immagine contenuta nell'atto di citazione integrativo del
competente Procuratore regionale; b) riteneva parimenti ammissibile
l'istanza del sig. P. per la declaratoria di nullita' dell'atto
introduttivo dell'appello, declaratoria fondata sul richiamato comma
30-ter (sul presupposto che la sentenza di prime cure in punto di
danno all'immagine non aveva reso una pronuncia di merito); c)
estendeva la portata sostanziale dell'istanza non solo alla
declaratoria della nullita' dell'atto introduttivo dell'appello, ma
anche a tutti gli atti prodromici e presupposti, compreso la
citazione integrativa (solo per la parte del danno all'immagine); d)
decideva di sollevare, con separata ordinanza, questione di
legittimita' costituzionale del comma 30-ter, con riferimento agli
articoli 3, 24, 25 e 97, apparendo preclusivo ai fini della
remissione degli atti al giudice di prima istanza la valutazione sui
dubbi di costituzionalita', rilevati prospettati, dubbi che si
profilano nella loro attualita' e concretezza anche per evidenti
ragioni di economia processuale.
In buona sostanza, per quanto evidenziato, la questione di
costituzionalita' risulta rilevante, poiche' dalla sua soluzione
potrebbe derivare (o non derivare) la nullita' di tutti gli atti di
causa attinenti al danno all'immagine e, quindi, nella presente sede
condizionare la remissione al giudice di primo grado.
Considerato altresi' sulla non manifesta infondatezza della
questione.
Il collegio e' chiamato a deliberare sulla non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalita' della novella
normativa come sopra individuata.
Va preliminarmente precisato che i dubbi di costituzionalita'
vengono sollevati d'ufficio, tenuto comunque conto della
sollecitazione espressamente formulata dal sig. G.P. con la piu'
volte richiamata istanza del 2 ottobre 2009 e della posizione assunta
in dibattimento dalla Procura generale, che si e' rimessa alle
valutazioni del collegio.
Da un approfondito esame del tenore normativo, emerge che il
comma 30-ter puo' prefigurare due distinte opzioni interpretative,
fra loro alternative.
Il criterio di interpretazione assunto dal collegio ha dovuto
necessariamente privilegiare il parametro letterale: infatti,
malgrado gli importanti e rilevantissimi effetti delle nuove norme
sulla disciplina del danno all'immagine e della responsabilita'
amministrativa, non sono rinvenibili nei lavori parlamentari atti
utili alla individuazione delle finalita' perseguite e delle ragioni
delle scelte legislative.
Secondo la prima interpretazione, le introdotte norme, nel
limitare il potere d'azione del procuratore regionale contabile,
avrebbero ridotto l'area di prefigurabilita' del danno all'immagine.
Tale danno si attualizzerebbe cosi' solo in presenza dei
presupposti piu' volte rimarcati (sentenza penale di condanna
definitiva, reati qualificati come delitti dei pubblici ufficiali
contro la pubblica amministrazione).
Al di fuori di questo ambito limitativo, non potrebbe ipotizzarsi
danno all'immagine per l'amministrazione, danno che quindi non
andrebbe perseguito ne' davanti alla Corte dei conti con il regime
della responsabilita' amministrativa, ne' davanti al Giudice
ordinario a titolo di responsabilita' civile.
In base alla seconda interpretazione, invece, le nuove norme
avrebbero lasciato intatto lo spazio del danno all'immagine, ma
avrebbero ripartito la sua perseguibilita' fra la Corte dei conti e
il Giudice ordinario.
La tutela del danno all'immagine seguirebbe il criterio del
doppio binario: davanti alla Corte dei conti, a titolo di
responsabilita' amministrativa, qualora ricorrano i presupposti del
comma «30-ter», davanti al Giudice ordinario per responsabilita'
civile in tutti gli altri casi.
Entrambe le possibilita' interpretative, peraltro, non sembrano
costituzionalmente conformi ed orientate.
In particolare, in tutte e due le ipotesi si prefigura la
violazione dei principi di ragionevolezza ed uguaglianza (art. 3),
nonche' del buon andamento (art. 97).
La prima interpretazione appare inoltre in conflitto con il
principio di tutelabilita' necessaria dei diritti (art. 24) e la
seconda con quello del giudice naturale (art. 25).
Relativamente al principio di ragionevolezza ed eguaglianza, va
detto che il suo vulnus deve essere prospettato con valenza autonoma,
sia valorizzandone la trasversalita' rispetto alle altre aree del
buon andamento della tutela dei diritti e del giudice naturale.
I dubbi di conformita' costituzionale appaiono non di poco conto
e, per le motivazioni di seguito esposte, non si palesano, ad avviso
di questo remittente, manifestamente infondate.
Ritenuto nel merito
Tutto cio' premesso, si rileva nel merito quanto segue.
Si ritiene di dover illustrare innanzi tutto il convincimento di
questo giudice per quanto attiene al ritenuto contrasto con
l'articolo 97, primo comma.
Il costituente ha dimostrato una meritoria saggezza nel prevedere
che i pubblici uffici debbano essere «organizzati secondo
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento
e l'imparzialita'.» (primo comma dell'art. 97).
Pertanto appare costituzionalmente indispensabile che
l'ordinamento giuridico sia coerente con i ricordati principi di,
buon andamento e di imparzialita', fra i quali trovano spazio,
l'efficacia, l'efficienza, l'economicita' e la legalita'.
Concretizza un principio generale quello della tutelabilita'
dell'immagine di tutte le persone, sia fisiche che giuridiche. Tale
principio non soffre eccezioni neppure nel contesto della pubblica
amministrazione.
Ne consegne che il danno erariale all'immagine
dell'amministrazione esprime la lesione portata alla credibilita'
esterna di quest'ultima e la perdita di fidacia nei confronti della
correttezza delle gestioni pubbliche.
E, sotto diversa ottica, l'ordinamento deve favorire la
percezione da parte del cittadino della correttezza delle gestioni
pubbliche e contestualmente deve contrastare tutte le eventuali
deviazioni, non solo nella loro dimensione sostanziale, ma anche con
riguardo alla perdita di fiducia che tali deviazioni finiscono per
comportare, soprattutto quando palesi, gravi e reiterate.
L'immagine dell'amministrazione viene danneggiata ogni qualvolta
esternalizzi una dissonanza della gestione amministrativa pubblica,
rispetto ai principi di buon andamento e imparzialita'.
In conclusione, se l'immagine della pubblica amministrazione si
immedesima con il buon andamento e con l'imparzialita'
costituzionalmente protetti se l'immagine rappresenta uno strumento
per la percezione esterna della correttezza della gestione (gestione
che, come e' noto, si avvale in larga misura di risorse provenienti
dal sacrificio fiscale dei cittadini contribuenti), allora non e'
possibile negare al danno all'immagine la connotazione di indicatore
della lesione eventualmente apportata e contemporaneamente, di
parametro per il suo ripristino.
Il danno erariale all'immagine non e' pero' solo indicatore e
misura; esso materializza in se' la valenza lesiva del bene protetto,
quale conseguenza diretta comportamento degli agenti pubblici, in
violazione dei loro obblighi di servizio.
In ogni caso il rilevantissimo depotenziamento del danno
all'immagine - dando spazio a comportamenti gestori pubblici in
violazione del buon andamento e dell'imparzialita' - erode la
funzione deterrente propria della responsabilita' amministrativa,
funzione volta ad incentivare i comportamenti virtuosi del personale
pubblico e, per converso, contrastare quelli non in linea con gli
interessi generali e con il migliore esercizio delle funzioni di
servizio ai cittadini.
Ulteriori perplessita' di conformita' costituzionale emergono dal
rilevato possibile contrasto anche con il principio di
ragionevolezza, nel quale sarebbe incorso il legislatore che: a) ha
collegato irragionevolmente l'attualizzazione del danno all'immagine
alla commissione di reati penali, accertati con sentenza in giudicato
(cosi' lasciando non perseguite, moltissime fattispecie di danno
all'immagine); b) ha vincolato il danno all'immagine alla violazione
di alcune norme penali, anziche' rapportarlo alla violazione degli
obblighi di servizio, stravolgendo in questo modo la coerenza del
sistema della responsabilita' amministrativa, quale disegnato dalle
leggi nn. 19 e 20 del 1994 e successive.
L'esperienza giurisprudenziale di gesti ultimi anni dimostra
l'assunto di questo remittente.
L'insegnarne che compie molestie sessuali sulle allieve; il
medico di base che prescrive cure per telefono senza visite
domiciliari necessarie; l'agente di polizia che rapina banche e
uffici postali al termine del turno di lavoro; il dirigente tecnico
che per negligenza, imperizia o dolo ritarda la realizzazione di
un'opera pubblica, l'ufficiale della Guardia di finanza che, nel
corso di verifiche fiscali, omette la regolare redazione di verbali
di contestazione; il dirigente che esercita sui dipendenti azioni
mobizzanti: ecco alcuni esempi di evidenti comportamenti lesivi che
hanno prodotto un deterioramento dell'immagine esterna
dell'amministrazione, a prescindere dalla (del tutto) eventuale
commissione di illeciti penali e, comunque, del loro accertamento
penale.
Il legislatore, nel limitare il potere di azione delle Procure,
ha spostato il presupposto dell'addebito di responsabilita',
portandolo irragionevolmente dalla violazione degli obblighi di
servizio alla violazione delle particolari norme penali contenute in
una determinata parte del codice penale.
E' ovvio che, il quando il pubblico agente commette un delitto
contro la pubblica amministrazione, si pone in contrasto anche con
gli obblighi di servizio.
Cio' non toglie che l'immagine possa essere lesa anche da
violazioni di obblighi di servizio che prescindano dalla commissione
delle fattispecie delittuose individuate dalla novella legislativa ed
anzi che prescindano dal collegamento con il penale.
In ogni caso appare irragionevole l'immedesimazione del danno
all'immagine solo con determinati reati.
Infatti, pur volendo in linea puramente ipotetica ammettere la
collegabilita' del danno erariale all'immagine con la commissione di
un reato, non e' ragionevolmente comprensibile la limitazione ai soli
delitti inclusi nel codice penale fra quelli dei pubblici ufficiali
contro la pubblica amministrazione.
Rimangono incomprensibilmente esclusi, ad esempio, i reati
previsti nel codice penale militare.
E' parimenti difficile individuare il parametro utilizzato dal
legislatore.
Infatti esso non puo' essere individuato neppure nella
«gravita'», posto che alcune ipotesi delittuose rilevanti trovano
collocazione al di fuori dei delitti dei pubblici ufficiali contro la
pubblica amministrazione.
In ogni caso lo stesso legislatore, successivamente all'entrata
in vigore del comma «30-ter», e' tornato sul danno all'immagine
introducendo una fattispecie svincolata dal penale.
Infatti ai sensi del decreto legislativo n. 150/2009,
all'articolo 55-quinquies: «Il lavoratore... ferme la responsabilita'
penale e disciplinare e le relative sanzioni, e' obbligato a
risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a
titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la
mancata prestazione, nonche' il danno all'immagine subiti
dall'amministrazione».
Correttamente, questa norma ha incentrato l'attenzione sulla
violazione degli obblighi di servizio, quale fonte della
responsabilita' amministrativa per danno erariale all'immagine e
sulla piena autonomia dell'azione contabile rispetto a quella penale
ovvero ordinaria civile.
Per concludere, va posta in evidenza l'emblematicita' della
posizione del sig. G.P., che, come gia' ricordato, nella qualita' di
amministratore al vertice di Azienda pubbilca, e' stato coinvolto per
i medesimi in due procedimenti, uno penale ed uno contabile.
Il giudice penale dopo la condanna in primo grado per corruzione
aggravata, ha pronunciato l'assoluzione per insussistenza del fatto,
in ragione della inutilizzabilita' sopravvenuta degli elementi di
prova, che, invece, questo giudice ha ritenuto nella propria
autonomia di poter valorizzare al fine di pervenire alla formazione
del proprio convincimento decisorio.
Il giudice contabile ha centralizzato la propria attenzione
proprio sulla violazione degli obblighi di servizio commessi dal sig.
G.P., il che ha consentito di pervenire alla condanna definitiva per
il danno patrimoniale (danno conseguente ad indebita, diseconomica ed
abnorme diffusione negli appalti pubblici delle trattative private in
luogo delle licitazioni, in violazione delle regole della
concorrenza, quale strumento procedurale comprovatamente idoneo a
favorire un sistema tangentizio e di utilita' personali).
E' evidente in fattispepie la prefigurabilita' di un danno
erariale, all'immagine. Cio' per la possibile perdita di credibilita'
esterna dell'amministrazione, sia nell'ambito degli operatori del
settore (in rapporto ad esempio al venir meno dei principi di
concorrenza e impaparzialita') sia in quello piu' ampio della
comunita' indistinta dei cittadini.
Si corre il rischio che l'impunita' per il danno all'immagine nel
caso che ci occupa possa rafforzare il convincimento diffuso secondo
il quale solo con raccomandazioni, clientele e dazioni finanziarie e'
possibile raggiungere qualche positivo risultato nei rapporti con la
pubblica amministrazione.
Ritenuto inoltre con riguardo alla non conformita' del comma
30-ter rispetto al primo comma dell'articolo 25 della Costituzione.
La Costituzione, nell'affermare il principio per cui «nessuno
puo' essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge»,
ha posto un paletto preciso al legislatore: la precostituzione deve
essere individuata preventivamente attraverso una norma espressa e
deve avvenire nel rispetto della ragionevolezza e dell'uguaglianza.
Il comma 30-ter potrebbe porsi in contrasto con tali principi,
ove dovesse accedersi all'interpretazione del doppio binario di
tutela (davanti alla Corte dei conti per le ipotesi di danno
all'immagine previste davanti al giudice ordinario per tutte le
altre).
In concreto si andrebbe ad introdurre nel vigente ordinamento una
situazione «anomala» di questo tipo: gli agenti pubblici che hanno
cagionato un danno all'immagine dell'amministrazione al di fuori
delle ipotesi previste dalla norma in scrutinio verrebbero chiamati a
risponderne davanti al giudice ordinario, anziche' a quello naturale
(Corte dei conti).
Con la conseguenza non di poco conto che gli agenti pubblici
eventualmente chiamati davanti al giudice ordinario uscirebbero dalle
regole della responsabilita' amministrativa per entrare in quelle
civili ordinarie. Ed e' noto che i due regimi processuali e
sostanziali presentano differenze essenziali, fra l'altro anche per
la disciplina di garanzia degli agenti medesimi.
Orbene, ad avviso del remittente, si concretizza un evidente
vulnus del principio del giudice naturale allorche' si distolga un
pubblico agente dalle regole proprie della responsabilita'
amministrativa davanti la Corte dei conti, regole che non possono non
applicarsi a tutte le fattispecie in cui si e' attualizzato un danno
erariale.
E' indubbio che compete al legislatore l'individuazione (rectius:
la preindividuazione) del giudice naturale.
Tale preindividuazione deve pero' essere espressa, coerente, non
irragionevole, rispettosa del principio di uguaglianza, anche in
ragione delle ricordate differenze procedurali e sostanziali.
Il comma 30-ter invece, rompendo irragionevolmente l'unitarieta'
e la coerenza del sistema, ha creato «artificialmente» due distinte
aree di danno all'immagine: la prima tutelata e la seconda non
tutelata (o, quanto meno, assoggettata ad un giudice diverso da
quello naturale, con applicazione di regole processuali e sostanziali
ben differenti).
Ovviamente la questione della sottrazione dal giudice naturale
acquista rilevanza non solo nell'ottica del pubblico agente
destinatario di una chiamata in giudizio a titolo di responsabilita'
amministrativa, ma anche della stessa amministrazione che ha subito
il danno erariale.
Cio' in quanto ad avviso del remittente, i principi posti dal
primo comma dell'articolo 25 della Costituzione rilevano per tutte le
parti coinvolte nella giurisdizione, quale che ne sia la posizione
legittimante.
Dunque il comma 30-ter sembra collidere con la Carta
costituzionale anche sotto tale ulteriore profilo.
Ritenuto altresi' attiene al primo comma dell'articolo 24.
Il primo comma dell'articolo 24 pone il principio generale in
base al quale «tutti possono agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti ed interessi legittimi».
Non vi e' dubbio che l'amministrazione pubblica sia titolare del
diritto costituzionalmente garantito alla tutela della propria
immagine, diritto che trova il proprio riferimento nell'articolo 2
della Carta.
La suprema Corte di cassazione, dopo un lungo cammino
giurisprudenziale, ha oramai consolidato in materia alcuni principi
fondamentali: a) le persone giuridiche debbono disporre di una piena
tutela per le lesioni portate alla loro immagine, intesa come
considerazione e credibilita' esterne; b) non sussistono ragioni per
differenziare la pubblica amministrazione dalle altre persone
giuridiche; c) il danno eraraiale all'immagine si prefigura come un
danno-conseguenza e non gia' come danno-evento.
Questo remittente, nel fare propri tali autorevoli insegnamenti
(con particolare riferimento alla qualificazione del danno
all'immagine come danno-conseguenza), osserva quanto segue.
In linea di principio non puo' escludersi che da una lesione
all'immagine dell'amministrazione possano derivare due tipologie di
danno, l'una patrimoniale in senso stretto e l'altra corrispondente
alla perdita di prestigio e di considerazione.
Cio' accade, ad esempio allorche' l'amministrazione abbia dovuto
impegnare delle risorse per contrastare il danno subito attraverso
una campagna di comunicazione appositamente orientata.
In tale evenienza risulta attualizzato sia il danno patrimoniale
vero e proprio (corrispondente alle risorse impegnate per contrastare
la lesione), alla perdita di credibilita' e di considerazione
dell'amministrazione e quindi dell'azione pubblica).
L'attualizzazione del danno erariale all'immagine deve essere
individuata nel clamor fori e, cioe', nel momento in cui il
comportamento lesivo dell'agente pubblico (doloso, ovvero gravemente
colposo) si sia esternalizzato, cagionando effettivamente una perdita
di considerazione e di credibilita' dell'amministrazione (disdoro).
Ovviamente in sede di giudizio di responsabilita' deve essere
provata la effettiva valenza lesiva del comportamento esternalizzato.
E' comunque certo il diritto dell'amministrazione ad una tutela
completa ed efficace nei confronti del danno erariale all'immagine
eventualmente subito a causa dei propri agenti.
Questo giudice ritiene quindi di poter affermare che il danno
all'immagine dell'amministrazione: a) ha copertura costituzionale in
quanto lede un bene rientrante fra quelli garantiti dall'art. 2 della
Costituzione; b) puo' attualizzarsi anche nei confronti delle persone
giuridiche e degli enti collettivi; c) non necessita di tipizzazione
normativa ordinaria, in ragione della ricordata copertura
costituzionale; d) si qualifica come danno-conseguenza, nel senso che
presuppone una effettiva e comprovata lesione del diritto
all'immagine; e) nell'ambito del regime della responsabilita'
amministrativa, assume rilevanza risarcitoria (ovvero di ristoro) nel
momento dell'esternalizzazione della violazione degli obbighi di
servizio; f) non scaturisce da qualsiasi violazione degli obblighi di
servizio, ma unicamente da quelli con capacita' lesiva per
l'immagine, consistente nella perdita di considerazione e
credibilita' fra i cittadini in genere o fra quanti piu' direttamente
interessati al settore della gestione coinvolto; g) puo' coesistere
con il danno patrimoniale proprio, quale ulteriore ed autonoma
conseguenza della violazione degli obblighi di servizio.
Peraltro il rilievo di incostituzionalita' del comma 30-ter deve
essere prospettato anche sotto un diverso aspetto.
Infatti e' stato previsto che, allorche' il danno all'immagine
sia conseguente ad uno dei delitti propri dei pubblici ufficiali
contro la pubblica amministrazione, l'azione possa essere intentata
dal procuratore regionale solo dopo intervenuta la sentenza penale di
condanna.
Orbene per quanto in precedenza detto, tale collegamento fra la
violazione criminale e quella contabile collide (oltre che con i
principi di ragionevolezza e di uguaglianza) anche e soprattutto con
l'articolo 24 che assicura l'effettiva tutelabilita' di tutti i
diritti e in fattispecie di quello alla tutela dell'immagine in tutte
le circostanze nelle quali si sia manifestato.
Si ribadisce infatti che il danno all'immagine non scaturisce
necessariamente dalla violazione di una norma penale (e tanto memo da
norme penali indicate con richiamo tassativo), bensi' dal mancato
rispetto degli obblighi di servizio a valenza lesiva.
Ritenuto infine con riguardo al primo comma dell'articolo 3.
Il comma 30-ter ingenera altresi' seri dubbi circa la sua
coerenza con il principio di eguaglianza, violazione che si atteggia
come vizio sia proprio che trasversale, con particolare riferimento
agli articoli 24 e 25 (diritto alla tutela ed al giudice naturale).
Premesso che il principio di uguaglianza garantito dalla
Costituzione non impone l'omogeneizzazione di tutte le posizioni
protette, ne' e' contraddetto dal pluralismo insito nel dinamismo
della realta' fattuale e giuridica, nel caso di specie, appare
vulnerato dalla norma novellata che ha regolato situazioni simili in
modo irragionevolmente diverso. In questo ambito si puo' ipotizzare
un suo contrasto sia con il principio di uguaglianza che con gli
altri richiamati fondamentali valori costituzionali.
Questo giudice ha rilevato i seguenti cinque profili di possibile
contrasto del comma 30-ter con il principio di uguaglianza.
Il primo riguarda la creazione in capo alla pubblica
amministrazione di una sperequata situazione di deteriore
diseguaglianza rispetto a tutte le altre persone giuridiche pubbliche
private, in conseguenza delle limitazioni introdotte alla
legittimazione attiva delle procure regionali contabili in punto di
danno all'immagine.
Infatti - come gia' osservato - la compressione del diritto
all'immagine della pubblica amministrazione, surrettiziamente
perseguita mediante la limitazione della legittimazione attiva del
procuratore regionale, ha concretizzato una diseguaglianza non solo
(in ipotesi) incostituzionale in se', bensi' anche in correlazione
con l'articolo 97.
Il secondo profilo attiene all'irragionevole differenza riservata
al legislatore alla disciplina diseguale di situazioni
sostanzialmente simili (rectius: pressocche' identiche).
Infatti il danno erariale all'immagine puo' derivare da
molteplici: comportamenti commissivi ed omissivi dei pubblici agenti
che, in violazione dei loro obblighi di servizio, abbiano messo a
repentaglio la credibilita' e la considerazione esterna della
pubblica amministrazione.
L'elemento unificante e' rappresentato dalla violazione degli
obblighi di servizio con idoneita' lesiva dell'immagine
dell'amministrazione.
Si palesa illogica l'estrapolazione nell'ambito di tale insieme
di alcune fattispecie ricollegabili unicamente alla commissione di
alcuni reati, per di piu' necessitanti di sentenza passata in
giudicato.
Si ribadisce ancora il concetto fondamentale per cui il danno
all'immagine puo' derivare da comportamenti lesivi degli agenti
pubblici privi di una diretta connotazione penale.
Di qui l'irragionevolezza della diseguaglianza riservata alle
violazioni degli obblighi di servizio con idoneita' lesiva
dell'immagine.
Alcune (poche) violazioni sono qualificate antigiuridiche e danno
ingresso a responsabilita' amministrativa. Altre (molte) restano
prive di sanzione e di fatto, uscendo dalla tutela, perdono carattere
della riprovevolezza.
Come corollario del precedente, si pone il terzo profilo di
diseguaglianza, imperniato sulla necessita' stabilita dal comma
30-ter di una sentenza penale di condanna passata in giudicato.
Intanto e' venuta a «rivivere» una forma inusuale di
pregiudizialita' penale limitata ad alcune (pur importanti) ipotesi
di danno all'immagine.
Sul piano piu' generale, si e' originale uno spazio, all'interno
della responsabilita' amministrativa, ove si applicano regole e
principi differenziati, caratterizzati dal venire meno dell'autonomia
del giudizio contabile rispetto a quello penale e dalla creazione di
un «filtro» esterno per l'esercizio dell'azione di responsabilita',
strutturalmente incompatibile e incoerente con la disciplina
dell'azione medesima.
Fra l'altro la diseguaglianza viene in evidenza con particolare
rilievo proprio in concomitanza degli eventi di danno come quello
attribuito al sig. G.P., sui quali il giudice penale non ha
pronunciato una sentenza sostanziale di merito, ma si e' limitato ad
una decisione in rito, ovvero anche sul merito, ma solo in senso
formale.
Pertanto anche l'introduzione del presupposto della necessita'
della sentenza penale di condannata passata in giudicato sembra
costituire un irragionevole ostacolo all'esercizio dell'azione, anche
e soprattutto quando le vicende processuali penali si siano concluse
con pronunce di rito, ovvero in punto di declaratoria di
prescrizione, ovvero siano venuti a mancare particolari condizioni di
procedibilita', ovvero infine (come nel caso di specie) si siano
concluse con assoluzione per vizi delle prove sopravvenuti alla loro
formazione.
In tutti questi casi comportamenti lesivi dell'immagine si sono
sviluppati nella loro autonomia fattuale e pregnanza lesiva ed appare
fondatamente irragionevole e contrastante con gli articoli 3 e 24
l'esclusione della tutela dell'amministrazione per il danno
all'immagine, ove attualizzato.
Rassegnate le conclusioni
Per tutte le argomentazioni esposte, deve ritenersi - ad avviso
del emittente - che: a) la pubblica amministrazione e' titolare del
diritto alla tutela del danno alla propria immagine, intesa come
perdita di considerazione e credibilita' esterne, con riferimento ai
principi del buon andamento e dell'imparzialita'; b) tale diritto
alla tutela all'immagine non puo' essere compresso o limitato dal
legislatore ordinario in quanto fondato sull'articolo 2 della
Costituzione; c) il danno all'immagine cagionato da pubblici agenti
rientra nel perimetro del danno erariale, quindi fra le materie di
contabilita' pubblica del secondo comma dell'art. 103; d) il danno
all'immagine dell'amministrazione costituisce una tipologia unitaria
nell'ambito del danno erariale nelle forme e nei modi della
responsabilita' amministrativa; e) il danno erariale all'immagine
trova nella Corte dei conti il proprio giudice naturale; il danno
all'immagine (inteso come danno conseguenza si attualizza con
l'esternalizzazione della condotta dell'agente pubblico in violazione
degli obblighi di servizio, condotta con specifica valenza lesiva
della credibilita' e della considerazione della pubblica
amministrazione; g) la sentenza penale di condanna costituisce una
delle modalita' esternalizzazione, ma non puo' assurgere a
presupposto essenziale unico dell'esercizio della tutela; h) l'agente
pubblico al quale venga contestato il danno all'immagine ha diritto,
con riferimento all'articolo 3, ad essere giudicato con le
guarentigie proprie della responsabilita' amministrativa; i) il
presupposto necessario per l'addebito di responsabilita' per lesione
all'immagine e' costituito dalla violazione degli obblighi di
servizio, non necessariamente connessi con quella di norme penali; l)
il danno all'immagine non conseguente a reato penale deve ricevere
effettiva tutela; m) allorche', per una medesima vicenda, si siano
attivati tanto il procedimento contabile per danno all'immagine,
quanto quello penale per accertamento della violazione della
specifica norma, si debbono applicare i principi di autonomia e
separatezza; n) il procuratore regionale della Corte dei conti ha
piena ed esclusiva, legittimazione attiva per la promozione
dell'azione di responsabilita' in tutte le ipotesi di danno
all'immagine; o) il procuratore regionale della Corte dei conti,
nell'ipotesi di concorrenza con un giudizio penale, puo' esercitare
l'azione a prescindere dall'intervenuta sentenza penale definitiva di
condanna (anche per il danno all'immagine e non necessariamente in
concorrenza con i soli delitti dei pubblici ufficiali contro
l'amministrazione).
Con riguardo a questo puntuale ed organico riassunto dei principi
regolatori della materia, coerente con i principi costituzionali, si
debbono collocare i molteplici dubbi circa la legittimita'
costituzionale della novella normativa in scrutinio, dubbi sin qui
individuati e debitamente motivati ed ai quali tutti si fa richiamo.