Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Lazio 16 aprile 2009, n. 14 (Disposizioni in materia di personale),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 22 giugno 2009, depositato in cancelleria il 30 giugno
2009 ed iscritto al n. 44 del registro ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2010 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione Lazio.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, la legge della
Regione Lazio 16 aprile 2009, n. 14 (Disposizioni in materia di
personale), il cui art. 1, in particolare, dispone quanto segue: «1.
In considerazione del processo di riorganizzazione delle strutture
regionali, al fine di favorire la razionalizzazione degli organici,
assicurare il buon andamento dell'amministrazione evitando
interruzioni e disfunzioni nell'attivita' gestionale, e' fatta salva
la qualifica o categoria gia' attribuita al personale alla data di
entrata in vigore della presente legge per effetto dell'applicazione
dell'articolo 22, comma 8, della legge regionale 1° luglio 1996, n.
25 (Norme sulla dirigenza e sull'organizzazione regionale) e
successive modifiche, purche' lo stesso abbia svolto le funzioni o
mansioni corrispondenti alla predetta qualifica o categoria,
conferite con atto formale ed effettivamente esercitate per almeno un
triennio. 2. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano al
personale dei ruoli regionali in servizio alla data di entrata in
vigore della presente legge. 3. E' fatta salva la posizione economica
acquisita dal personale, anche in stato di quiescenza, a seguito
dell'espletamento delle funzioni o mansioni, correlate alla qualifica
o categoria gia' rivestita, purche' formalmente attribuite».
Il Presidente del Consiglio dei ministri premette che scopo della
legge censurata e' il mantenimento degli obiettivi perequativi
fissati dall'art. 22 della legge della Regione Lazio 1° luglio 1996,
n. 25 (Norme sulla dirigenza e sull'organizzazione regionale), con la
quale, ai fini della soluzione delle «sperequazioni determinatesi in
sfavore del personale regionale non inquadrato ai sensi delle leggi
fino ad allora intervenute in materia e richiamate dalla stessa
norma», si rinviava ad un «successivo provvedimento legislativo». Il
ricorrente inoltre riferisce che e' successivamente stato approvato
il regolamento della Giunta regionale 10 maggio 2001, n. 2
(Regolamento di attuazione dell'art. 22, comma 8, della legge
regionale 1° luglio 1996, n. 25), che ha disciplinato puntualmente il
procedimento relativo al nuovo inquadramento del personale
interessato alla c.d. perequazione, la cui conclusione ha condotto
all'attribuzione di nuove qualifiche, dirigenziali e non
dirigenziali, a circa 480 dipendenti regionali, risultati in possesso
dei requisiti richiesti. Tale regolamento, tuttavia, e' stato
dichiarato illegittimo dal Tar Lazio, con sentenza depositata in data
11 aprile 2008, n. 3108, i cui effetti esecutivi sono stati
confermati, in sede cautelare, dal Consiglio di Stato, con ordinanze
n. 3925, n. 3926 e n. 3921 del 18 luglio 2008.
Tutto cio' premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che la disciplina legislativa regionale censurata sia
costituzionalmente illegittima sotto diversi profili.
In primo luogo, essa violerebbe l'art. 3 Cost., sotto il profilo
della ragionevolezza, in quanto sarebbe «manifestamente errato,
perche' privo di contenuto», il riferimento da essa effettuato alla
disposizione di cui all'art. 22, comma 8, della legge regionale n. 25
del 1996, la quale «non individua alcun criterio in base al quale
realizzare i diversi inquadramenti del personale in servizio», tanto
che essa a sua volta rinvia ad un successivo provvedimento.
In secondo luogo, la disciplina impugnata si porrebbe in
contrasto, ad avviso del ricorrente, con «i principi di imparzialita'
e buon andamento di cui agli artt. 3 e 97 Cost.», perche', nel far
salvi gli inquadramenti disposti all'esito del procedimento di
perequazione previsto dal regolamento annullato dal Tar del Lazio
insieme ai relativi atti applicativi, da un lato, avrebbe
sostanzialmente eluso le statuizioni del giudice amministrativo e,
dall'altro, avrebbe consentito l'accesso dei dipendenti a funzioni
piu' elevate in deroga alla regola del pubblico concorso e in
contrasto con la giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo
la quale tale deroga e' ammissibile solo «in presenza di peculiari
ragioni giustificatrici» e comunque «non sono ragionevoli le norme
che prevedano scivolamenti automatici verso posizioni superiori».
2. - Si e' costituita in giudizio, con atto depositato in data 28
luglio 2009, la Regione Lazio, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato manifestamente inammissibile o, in subordine, che le
censure in esso contenute siano dichiarate manifestamente infondate.
La difesa regionale ritiene, in particolare, che la prima censura
svolta dal Presidente del Consiglio dei ministri, relativa alla
irragionevolezza asseritamente connessa alla mancata individuazione
dei criteri per gli inquadramenti del personale in servizio, sia
infondata dal momento che la legge impugnata «ha inteso dare
fondamento legislativo alle previsioni di cui al regolamento
regionale n. 2 del 2001», che «prevedeva proprio quei criteri di
inquadramento la cui mancanza» viene lamentata dal ricorrente. Del
resto - osserva ancora la Regione - la disciplina legislativa
regionale censurata «non fa altro che mantenere fermi gli
inquadramenti gia' disposti in forza della legge regionale n. 25 del
1996 e del regolamento regionale n. 2 del 2001, sicche' non aveva
alcun bisogno di stabilire criteri che, in realta', erano gia' stati
fissati in precedenza».
Quanto alla censura relativa alla violazione degli artt. 3 e 97
Cost., per asserita elusione delle statuizioni del giudice
amministrativo, la difesa regionale osserva che la pronuncia del Tar
Lazio n. 3108 del 2008 ha annullato per vizio di incompetenza il
regolamento regionale n. 2 del 2001, e i relativi atti applicativi,
cio' in quanto la Regione Lazio aveva adottato un regolamento e non
una legge regionale. Sicche' la legge impugnata «lungi dal
contrastare, porta esattamente ad effetto quanto stabilito dal Tar
del Lazio, procedendo all'adozione di quell'atto legislativo del
quale il giudice amministrativo aveva constatato (e censurato) la
carenza». Inoltre, la difesa regionale ritiene che non sussista alcun
divieto di adottare leggi che incidano sui procedimenti
giurisdizionali in corso, purche' non annullino gli effetti del
giudicato, che nella fattispecie in esame non si e' formato.
Con riferimento, infine, alla censura relativa alla asserita
violazione del principio del concorso pubblico, la difesa regionale
considera sussistenti le condizioni richieste dalla giurisprudenza
costituzionale affinche' siano consentite deroghe alla regola del
concorso pubblico: in primo luogo, l'area di validita' della deroga
sarebbe infatti «delimitata in modo molto preciso, essendo
applicabile solo ed esclusivamente ad una categoria puntualmente
indicata di dipendenti regionali»; in secondo luogo, la deroga
sarebbe giustificata da «peculiari e straordinarie esigenze di
interesse pubblico», consistenti nell'esigenza di soddisfare le
«finalita' perequative gia' perseguite con il regolamento regionale
n. 2 del 2001».
3. - In data 20 aprile 2010, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha depositato memoria con la quale ha ribadito quanto
sostenuto nell'atto introduttivo del giudizio. La difesa erariale ha
rilevato, in particolare, che anche il Consiglio di Stato, sezione V,
con ordinanza depositata il 4 agosto 2010, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale della legge censurata, in ordine alla
quale ha «diffusamente (e condivisibilmente) rappresenta[to] dubbi di
legittimita' costituzionale».
4. - In data 20 aprile 2010, la Regione Lazio ha depositato a sua
volta memoria, confermando e sviluppando le argomentazioni esposte
nell'atto di costituzione. La difesa regionale ritiene,
preliminarmente, che il ricorso sia inammissibile, perche' riferito
ad una intera legge regionale le cui previsioni non sono tutte
oggetto di argomentata censura, o, comunque, parzialmente
inammissibile, dovendo essere scrutinato con esclusivo riguardo
all'art. 1, comma 1, della legge impugnata. Nel merito, la difesa
regionale ribadisce quanto affermato nell'atto di costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
legge della Regione Lazio 16 aprile 2009, n. 14 (Disposizioni in
materia di personale), la quale stabilisce, in particolare, che «e'
fatta salva la qualifica o categoria gia' attribuita al personale
alla data di entrata in vigore della presente legge per effetto
dell'applicazione dell'articolo 22, comma 8, della legge regionale 1°
luglio 1996, n. 25 (Norme sulla dirigenza e sull'organizzazione
regionale) e successive modifiche, purche' lo stesso abbia svolto le
funzioni o mansioni corrispondenti alla predetta qualifica o
categoria, conferite con atto formale ed effettivamente esercitate
per almeno un triennio».
Ad avviso del ricorrente la disciplina impugnata si porrebbe in
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Essa, nel far
salvi gli effetti di provvedimenti di reinquadramento di dipendenti
regionali adottati in applicazione del regolamento della Giunta
regionale 10 maggio 2001, n. 2 (Regolamento di attuazione dell'art.
22, comma 8, della legge regionale 1° luglio 1996, n. 25), a sua
volta attuativo dell'art. 22 della legge della Regione Lazio n. 25
del 1996, da un lato, eluderebbe la pronuncia con cui il Tribunale
amministrativo del Lazio ha annullato il predetto regolamento n. 2
del 2001 e, dall'altro lato, consentirebbe l'accesso dei dipendenti a
funzioni piu' elevate in deroga alla regola del pubblico concorso.
Tale normativa violerebbe poi l'art. 3 Cost. sotto il profilo della
ragionevolezza, in quanto sarebbe «manifestamente errato, perche'
privo di contenuto», il riferimento da essa effettuato alla
disposizione di cui all'art. 22, comma 8, della legge della Regione
Lazio n. 25 del 1996.
2. - Deve essere preliminarmente disattesa l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla Regione Lazio per avere il
ricorrente impugnato una intera legge regionale. Per costante
giurisprudenza costituzionale, sono infatti «ammissibili [...] le
impugnative contro intere leggi caratterizzate da normative omogenee
e tutte coinvolte dalle censure» (fra le molte, sentenza n. 201 del
2008). Nel caso in esame, e' palese che le norme contenute nella
legge impugnata sono omogenee e tutte coinvolte dalle censure
formulate nel ricorso. Il testo legislativo censurato si compone,
infatti, di due articoli: il primo dispone la «perequazione» che e'
oggetto diretto delle censure argomentate nel ricorso (comma 1), ne
circoscrive l'area dei destinatari (comma 2) e ne regola, infine, gli
effetti sul piano della posizione economica del personale che vi e'
interessato (comma 3); il secondo si limita a regolare l'entrata in
vigore della legge.
3. - Nel merito, la questione e' fondata con riferimento al
principio del concorso pubblico, di cui all'art. 97 Cost.
La disciplina oggetto di censura concerne i meccanismi di
inquadramento dei dipendenti regionali provenienti da altre
amministrazioni. Con la legge della Regione Lazio 23 marzo 1988, n.
15 (Reinquadramento del personale gia' inquadrato alla Regione con
l.r. 15 gennaio 1983, n. 2 e con l.r. 15 gennaio 1983, n. 3), alcune
categorie di dipendenti regionali, gia' inquadrati in base alla
corrispondenza fra le qualifiche rivestite nell'ente di provenienza e
quelle proprie dell'ordinamento regionale, hanno ottenuto una
revisione di tale inquadramento, sulla base di un criterio piu'
favorevole, fondato sui titoli posseduti ad una certa data e, in
particolare, sull'anzianita' di servizio. Cio' ha prodotto una
situazione di asserita «sperequazione» rispetto ai dipendenti che non
hanno potuto beneficiare di tale piu' favorevole criterio di
inquadramento, per rimediare alla quale e' intervenuto, dapprima,
l'art. 22, comma 8, della legge della Regione Lazio n. 25 del 1996
(che pero' si e' limitato a rinviare ad un «successivo
provvedimento») e, in seguito, il regolamento n. 2 del 2001, che ha
esteso anche al personale in precedenza escluso il diritto di
ottenere la revisione del proprio inquadramento, secondo i piu'
favorevoli criteri previsti dalla legge regionale n. 15 del 1988. Il
successivo annullamento di tale regolamento, unitamente agli atti di
reinquadramento in base ad esso adottati, da parte del Tribunale
amministrativo regionale, ha indotto, infine, il legislatore
regionale ad approvare la disciplina impugnata, volta a sanare la
posizione dei dipendenti regionali «perequati».
Tale disciplina, nel riconoscere ad un vasto numero di dipendenti
regionali (ivi compresi molti dirigenti) l'accesso ad un livello
superiore di inquadramento, acquisito in base ad un procedimento di
«perequazione» esclusivamente ad essi riservato, rappresenta una
deroga al principio del concorso pubblico. Secondo la giurisprudenza
consolidata della Corte costituzionale, infatti, il concorso
pubblico, quale «forma generale e ordinaria di reclutamento per le
pubbliche amministrazioni», e' necessario non soltanto nelle «ipotesi
di assunzione di soggetti precedentemente estranei alle pubbliche
amministrazioni, [ma anche...] nei casi di nuovo inquadramento di
dipendenti gia' in servizio (cio' che comunque costituisce una "forma
di reclutamento")» (fra le molte, sentenza n. 293 del 2009).
Questa Corte ha piu' volte affermato che la facolta' del
legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico
deve essere «delimitata in modo rigoroso» (fra le piu' recenti,
sentenze n. 100 e n. 9 del 2010). Simili deroghe possono infatti
considerarsi legittime solo quando funzionali esse stesse alle
esigenze di buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrano
«peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a
giustificarle» (sentenza n. 293 del 2009).
Ebbene, nella fattispecie in esame, tali esigenze non ricorrono.
Non puo' essere infatti condivisa la tesi della difesa regionale,
secondo cui la deroga al concorso pubblico introdotta dalla
disciplina impugnata sarebbe giustificata dalle finalita'
«perequative» che la ispirano. A prescindere dalla circostanza che la
c.d. «perequazione», assicurata dalle disposizioni censurate,
determinerebbe, a sua volta, una piu' grave disparita' di trattamento
fra i dipendenti che ne verrebbero a beneficiare e quelli che hanno
avuto accesso alle medesime qualifiche in virtu' del superamento di
un concorso, va comunque rilevato che questa Corte ha avuto modo, in
piu' occasioni, di chiarire quale sia la natura delle «peculiari e
straordinarie esigenze di interesse pubblico» che consentono al
legislatore di derogare al principio costituzionale del concorso
pubblico.
Esse devono essere ricollegabili alle peculiarita' delle
«funzioni» che il personale da reclutare e' chiamato a svolgere
(sentenza n. 293 del 2009); devono riferirsi a specifiche necessita'
«funzionali» dell'amministrazione (sentenze n. 215 del 2009 e n. 363
del 2006); devono essere desumibili dalle «funzioni» svolte dal
personale reclutato (sentenza n. 81 del 2006). Alla luce di tali
affermazioni, e' da escludere che ragioni giustificative della deroga
al concorso pubblico possano essere ricollegate ad un particolare
interesse degli stessi dipendenti beneficiari della deroga o,
comunque, ad esigenze strumentali dell'amministrazione, connesse alla
gestione del personale. Occorre, invece, che eventuali deroghe
trovino un fondamento giustificativo nella peculiare natura delle
funzioni dell'amministrazione, cioe' dei compiti ad essa attribuiti
per soddisfare gli interessi della collettivita' e per la cui
realizzazione i dipendenti pubblici sono reclutati. La finalita' di
perequare trattamenti normativi e retributivi dei dipendenti in
servizio risponde ad un interesse strumentale dell'amministrazione e
prescinde dalla natura delle funzioni attribuite a tali dipendenti.
Essa, pertanto, anche se ravvisabile nella disciplina censurata, non
e' comunque in grado di giustificare il mancato rispetto del
principio del concorso pubblico.
Restano assorbiti gli altri profili di censura.