Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 113, comma 2,
della legge della Regione Liguria 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico
in materia di commercio), come sostituito dall'art. 27 della legge
della Regione Liguria 3 aprile 2007, n. 14 (Disposizioni collegate
alla legge finanziaria 2007), promosso dal Giudice di pace di Genova
nel procedimento vertente tra Coop. Liguria s.c.c. e il Comune di
Genova con ordinanza del 24 aprile 2009, iscritta al n. 206 del
registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 34, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visto l'atto di costituzione della Coop. Liguria s.c.c.;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2010 il giudice
relatore Paolo Grossi;
Uditi gli avvocati Luigi Arnaboldi e Alessandro Ghibellini per la
Coop. Liguria s.c.c.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di opposizione ad ordinanza
dirigenziale del Comune di Genova - contenente una ingiunzione di
pagamento di sanzione amministrativa per avvenuto accertamento (in
data 4 gennaio 2008) della effettuazione, da parte della societa'
cooperativa opponente presso un proprio ipermercato, di una vendita
promozionale in periodo vietato - il Giudice di pace di Genova, con
ordinanza emessa il 24 aprile 2009, ha sollevato, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed m), della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 113, comma 2,
della legge della Regione Liguria 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico
in materia di commercio), come sostituito dall'art. 27 della legge
della Regione Liguria 3 aprile 2007, n. 14 (Disposizioni collegate
alla legge finanziaria 2007).
Premesso che la vendita sanzionata «riguardava, oltre prodotti
tessili per la casa, prodotti multimediali, articoli da cucina e
pneumatici di ogni genere», il rimettente rileva che le vendite
promozionali sono previste allo scopo di garantire un regime di
libera concorrenza secondo condizioni di pari opportunita' e un
regolare funzionamento del mercato, nonche' di assicurare ai
consumatori finali un livello minimo e uniforme di condizioni di
acquisto di prodotti e di servizi.
Orbene, il Giudice di pace osserva che la norma regionale
censurata - nel sancire che «Non possono essere effettuate vendite
promozionali nei quaranta giorni antecedenti le vendite di fine
stagione o saldi» - pone una disciplina difforme da quella nazionale,
prevedendo restrizioni specifiche all'effettuazione di vendite
promozionali, in contrasto con quanto dettato dall'art. 3 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, che ha stabilito
l'eliminazione delle limitazioni temporali, quantitative e
procedurali relative alle vendite promozionali. Sicche', l'unica
limitazione possibile, secondo la disciplina nazionale, concerne la
fissazione di un termine antecedente a quello di svolgimento delle
vendite di fine stagione, durante il quale le vendite promozionali,
aventi ad oggetto gli stessi prodotti destinati ad essere posti in
saldo, non possono essere effettuate.
Il Giudice di pace ritiene, pertanto, che - non avendo la Regione
Liguria tenuto conto delle modifiche apportate alla disciplina del
commercio dalla legge statale e non essendosi adeguata ad esse - il
predetto divieto assoluto di vendite promozionali, per qualunque
prodotto nel periodo antecedente le vendite di fine stagione, si pone
in contrasto con i richiamati parametri costituzionali, che
attribuiscono alla competenza esclusiva dello Stato la tutela della
concorrenza e quella dell'accessibilita' all'acquisto dei prodotti di
consumo sul territorio nazionale.
2. - Si e' costituita la parte privata opponente nel giudizio a
quo, concludendo per l'accoglimento della sollevata questione di
legittimita' costituzionale, sulla base di argomentazioni analoghe a
quelle svolte dal giudice rimettente (ulteriormente sviluppate anche
nel contesto di una memoria illustrativa depositata nell'imminenza
dell'udienza).
In particolare, in riferimento alla contestata violazione della
competenza esclusiva dello Stato nelle materie di cui agli evocati
parametri, la parte rileva come la censurata limitazione temporale
delle vendite promozionali (che prescinde dalla categoria
merceologica che ne costituisce oggetto) assuma notevole influenza
sulla regolazione del mercato e sull'accesso a questo da parte dei
consumatori, attesa la forte incidenza del relativo divieto tanto
sull'andamento dei prezzi dei beni di consumo, quanto sulla
disponibilita' degli stessi sul mercato. Pertanto, limitare in modo
cosi' netto tali tipi di vendite (in maniera difforme da quanto
previsto dalla normativa statale) significa imporre una restrizione
all'iniziativa privata degli operatori commerciali, attraverso una
scelta di politica legislativa che la Costituzione sottrae alle
Regioni; ed in pari tempo significa pregiudicare la possibilita' per
i consumatori liguri di disporre di un livello di condizioni di
acquisto di prodotti e servizi coerente con il sistema commerciale
nazionale.
Considerato in diritto
1. - Il rimettente solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 113, comma 2, della legge della Regione
Liguria 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico in materia di commercio) -
come sostituito dall'art. 27 della legge della Regione Liguria 3
aprile 2007, n. 14 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria
2007) - nella parte in cui prevede che «Non possono essere effettuate
vendite promozionali nei quaranta giorni antecedenti le vendite di
fine stagione o saldi».
La norma regionale (applicabile ratione temporis nel giudizio a
quo) viene censurata nella parte in cui prevede una disciplina
difforme da quella statale dettata dall'art. 3 del decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, nella legge 4
agosto 2006, n. 248, che ha stabilito la eliminazione delle
limitazioni temporali, quantitative e procedurali relative alle
vendite promozionali, con l'unica eccezione riferita ai periodi
immediatamente precedenti i saldi di fine stagione per i medesimi
prodotti.
Secondo il giudice a quo, la disposizione contrasta: a) con
l'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, poiche' le
vendite promozionali sono previste allo scopo di garantire un regime
di libera concorrenza secondo condizioni di pari opportunita' e un
regolare funzionamento del mercato; b) con l'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, perche' le vendite promozionali sono
previste al fine di assicurare ai consumatori finali un livello
minimo e uniforme di condizioni di acquisto di prodotti e di servizi.
2. - La questione e' fondata sotto il profilo della violazione
della competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela della
concorrenza».
2.1. - L'art. 113 della legge della Regione Liguria n. 1 del 2007
regolamenta lo svolgimento delle vendite promozionali in ambito
regionale. La norma - oltre a sancire (al comma 2) il divieto
temporale oggetto del presente scrutinio di costituzionalita' -
prevede anche (al comma 1) che «Le vendite promozionali sono
effettuate dall'esercente dettagliante per tutti o una parte dei
prodotti merceologici non oggetto delle vendite di fine stagione o
saldi e per periodi di tempo limitati e residuali rispetto a quelli
di cui al comma 2»; e (al comma 3) che «L'esercente dettagliante che
intende effettuare la vendita promozionale e' tenuto a darne
comunicazione, con avviso apposto nel locale di vendita ben visibile
dall'esterno, almeno tre giorni prima della data prevista per
l'inizio delle vendite [...]».
Nello stesso contesto - mutuando il contenuto dell'art. 15, comma
3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'art. 4,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) - i commi 1 e 2 dell'art.
111 della medesima legge regionale stabiliscono rispettivamente che
le diverse «vendite di fine stagione [o saldi] riguardano i prodotti,
di carattere stagionale o di moda, suscettibili di notevole
deprezzamento se non vengono venduti entro un certo periodo di
tempo», e che tali vendite «possono essere effettuate solamente in
periodi dell'anno della durata massima di quarantacinque giorni e,
precisamente, dal giorno dell'Epifania e dal primo venerdi' di
luglio».
Quanto all'oggetto della norma, dunque, i due tipi di vendita -
che lo stesso decreto legislativo n. 114 del 1998 riunisce nel piu'
ampio genus delle «vendite straordinarie» (art. 15, citato) - trovano
il loro peculiare tratto distintivo nel fatto che, alla tendenziale
possibilita' di svolgimento durante tutto l'arco dell'anno delle
vendite promozionali, che possono riguardare qualsiasi tipo di merce,
si contrappone la stretta connessione tra alcuni specifici prodotti
merceologici (connotati appunto dalle caratteristiche della
stagionalita' ovvero della rispondenza ai dettami della moda del
momento) ed il dato temporale che, onde evitare una perdita di valore
commerciale dei prodotti stessi, giustifica l'effettuazione delle
vendite di fine stagione o saldi solo in ben determinati periodi
dell'anno.
2.2. - Identificate le caratteristiche dei due tipi di vendita in
esame, va rilevato che, nella sua assolutezza, il divieto regionale
generalizzato di effettuare vendite promozionali, per qualsiasi
tipologia di prodotti (stagionali e non) in periodo antecedente le
vendite di fine stagione, si pone in aperto contrasto con la
disciplina statale (dettata dall'art. 3, comma 1, della legge n. 248
del 2006) che, nel disporre la eliminazione della «fissazione di
divieti ad effettuare vendite promozionali» (art. 3, comma 1, lettera
e), esclude nel contempo che possano essere imposte «limitazioni di
ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di vendite
promozionali di prodotti, effettuate all'interno di esercizi
commerciali», con la sola eccezione dei «periodi immediatamente
precedenti i saldi di fine stagione per i medesimi prodotti» (art. 3,
comma 1, lettera f).
Secondo la disciplina nazionale - adottata espressamente «al fine
di garantire la liberta' di concorrenza secondo condizioni di pari
opportunita' ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato»
(art. 3, comma 1) - l'unica limitazione possibile per tali tipi di
vendite consiste nella previsione di un termine antecedente a quello
di svolgimento delle vendite di fine stagione, durante il quale non
possono essere effettuate (non gia' tutte) le vendite promozionali
(ma solo quelle) che abbiano ad oggetto gli stessi prodotti destinati
ad essere posti in saldo.
Orbene, come costantemente affermato da questa Corte (da ultimo,
nella sentenza n. 45 del 2010), nella nozione di «tutela della
concorrenza», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
devono essere ricomprese: a) «le misure legislative di tutela in
senso proprio, che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti delle
imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati e ne disciplinano le modalita' di controllo, eventualmente
anche di sanzione»: si tratta di misure antitrust; b) le disposizioni
legislative «di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a
consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o
eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacita'
imprenditoriale e della competizione tra imprese»: si tratta di
misure volte ad assicurare la concorrenza «nel mercato»; c) le
disposizioni legislative che perseguono il fine di assicurare
procedure concorsuali di garanzia mediante la strutturazione di tali
procedure in modo da realizzare «la piu' ampia apertura del mercato a
tutti gli operatori economici»: si tratta di interventi miranti a
garantire la concorrenza «per il mercato».
Inoltre, con specifico riferimento alla gia' evidenziata
strumentalita', rispetto al fine di tutela e promozione della
concorrenza perseguita dalle previsioni di liberalizzazione del
commercio di cui al richiamato art. 3 della legge n. 248 del 2006,
questa Corte ha, altresi', chiarito che «l'attribuzione delle misure
[a tutela della concorrenza] alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato comporta sia l'inderogabilita' delle disposizioni nelle
quali si esprime, sia che queste legittimamente incidono, nei limiti
della loro specificita' e dei contenuti normativi che di esse sono
proprie, sulla totalita' degli ambiti materiali entro i quali si
applicano»; ed ha, nel contempo, sottolineato che, ricondotta una
norma alla «tutela della concorrenza», «non si tratta quindi di
valutare se essa sia o meno di estremo dettaglio, utilizzando
principi e regole riferibili alla disciplina della competenza
legislativa concorrente delle regioni, ma occorre invece accertare
se, alla stregua del succitato scrutinio, la disposizione sia
strumentale ad eliminare limiti e barriere all'accesso al mercato ed
alla libera esplicazione della capacita' imprenditoriale» (sentenza
n. 430 del 2007).
2.3. - Il legislatore regionale, estendendo il divieto di vendite
promozionali in periodo antecedente alle vendite di fine stagione o
saldi, applicato alla generalita' dei prodotti merceologici, ha
invaso la sfera di competenza statale esclusiva in materia di tutela
della concorrenza; resta assorbito l'ulteriore profilo riguardante la
dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Il censurato art. 113, comma 2, della legge della Regione Liguria
2 gennaio 2007, n. 1, deve pertanto essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui non prevede che
non possono essere effettuate vendite promozionali, nei quaranta
giorni antecedenti le vendite di fine stagione o saldi, dei medesimi
prodotti merceologici oggetto di queste vendite.