LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
31977-2005 proposto da:
Servizi Industriali S.r.l. (C.F. n. 09758620158 - P.I.
05983950014), in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliata in Roma, via Cosseria n. 5, presso
l'avvocato Romanelli Guido Francesco, che la rappresenta e difende
unitamente agli avvocati Montanaro Riccardo, Brigada Daniela, giusta
procura a margine del ricorso, ricorrente.
Contro Comune di Orbassano (C.F. n. 0138460019), in persona del
Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via P. da
Palestrina n. 63, presso l'avvocato Contaldi Mario, che lo
rappresenta e difende unitamente all'avvocato Dal Piaz Claudio,
giusta procura a margine del controricorso, controricorrente.
Avverso la sentenza n. 1302/2005 della Corte d'appello di Torino,
depositata il 7 settembre 2005;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
14 aprile 2010 dal Consigliere dott. Aldo Ceccherini;
Udito, per la ricorrente, l'avvocato F. Romanelli che ha chiesto
l'accoglimento del ricorso;
Udito, per il controricorrente, l'avvocato M. Contaldi che ha
chiesto il rigetto del ricorso;
Udito il P.M., in persona del Sostituto procuratore generale
dott. Pasquale Paolo Maria Ciccolo che ha concluso per il rigetto del
ricorso.
Premesso che:
oggetto del presente giudizio e' la legittimita' della
deliberazione della Giunta del Comune di Orbassano in data 26 aprile
1993, che ha determinato nella misura di £ 1.353.329.210 il
contributo dovuto dalla societa' ricorrente, in quanto gestore di un
impianto di trattamento dei rifiuti, a norma dell'art. 16 della legge
della Regione Piemonte 2 maggio 1986, n. 18, emanata in attuazione
del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, successivamente abrogata
dall'art. 45, comma 5 della legge Regione Piemonte 13 aprile 1995, n.
59, e sostituita con altra disposizione di contenuto simile;
la norma regionale citata prevede un contributo a favore dei
comuni nei quali sono localizzati gli impianti di trattamento dei
rifiuti, e lo pone a carico dei soggetti gestori di impianti di
innocuizzazione e di eliminazione e di discariche di rifiuti urbani,
assimilabili agli urbani, speciali - fatta esclusione per gli inerti
- e tossici e nocivi, nonche' dei soggetti gestori di impianti di
stoccaggio provvisorio dei rifiuti tossici e nocivi per conto terzi;
nel giudizio e' controversa la natura del contributo, e, qualora
lo stesso debba qualificarsi come imposta di concessione regionale,
l'esistenza dei presupposti di legittimita' dell'imposizione a norma
dell'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281, nel testo modificato
dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158;
il ricorso mette in discussione la legittimita' costituzionale
della disposizione di legge citata, perche' eccedente la potesta'
legislativa ed impositiva attribuita alle regioni a statuto ordinario
dagli artt. 117 e 119 Costituzione, nel testo, vigente pro tempore,
anteriore alle modifiche apportate dalla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3;
Ritenuto che:
il contributo previsto dalla legge regionale in questione e'
applicato, a favore dei comuni, sull'attivita' di gestione di
impianti di trattamento di rifiuti, e non sugli atti e provvedimenti
emessi dalla regione, nell'esercizio delle sue funzioni (come le
autorizzazioni della regione, a norma dell'art. 6, lett. a), d.P.R.
10 settembre 1982, n. 915), o dagli enti locali, nell'esercizio delle
funzioni regionali ad essi delegate ai sensi degli artt. 117 e 118
della Costituzione, atti che - per essere imponibili - devono essere
indicati nell'apposita tariffa approvata con decreto del Presidente
della Repubblica, avente valore di legge ordinaria, secondo quanto e'
previsto dall'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281 (nel testo
modificato dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158); il
contributo al comune, pertanto, non trova fondamento nella
disposizione da ultimo indicata;
il contributo a favore dei comuni, di cui si tratta, non
costituisce peraltro neppure una forma di finanziamento particolare
dell'attivita' di trattamento, ammasso, deposito e discarica dei
rifiuti, per la quale era invece previsto dall'art. 21 dello stesso
d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, uno speciale diverso sistema,
attuato con la modifica degli artt. 268-272 del R.D. 14 settembre
1931, n. 1175; il gettito assicurato dal contributo regionale era
destinato invece ad interventi finalizzati alla conservazione e
valorizzazione della natura e dell'ambiente (art. 16, comma 3 legge
Regione Piemonte 2 maggio 1986, n. 18);
l'indicata finalita' del contributo e' intesa a finanziare o
compensare costi sociali e ambientali che deriverebbero per i comuni
dallo svolgimento dell'attivita' di trattamento dei rifiuti sul loro
territorio; questi costi non sono generati dall'attivita' di
trattamento dei rifiuti in quanto tale - giacche', al contrario,
questa attivita' e' funzionale alla tutela dell'ambiente in senso
lato - ma sono una parte dei costi generati dalla produzione stessa
dei rifiuti da trattare; solo con riguardo alla localizzazione
dell'attivita' medesima e' possibile ravvisare un onere particolare
del comune sul territorio del quale si svolge l'attivita', definita
di pubblico interesse dall'art. 1 d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915,
onere che percio' dovrebbe finanziarsi con l'imposizione generale, in
ordine alla quale peraltro la Regione Piemonte non aveva potesta'
legislativa;
l'analogia con i contributi di urbanizzazione previsti all'art. 3
della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - che nella sentenza impugnata e'
stata dalla corte torinese argomentata dalla circostanza che
l'approvazione, da parte della Regione, del progetto di nuovo
impianto di trattamento e di stoccaggio dei rifiuti urbani, speciali
nonche' tossici e nocivi sostituisce, ad ogni effetto, visti, pareri,
autorizzazioni e concessioni di competenza di organi regionali,
provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante dello
strumento urbanistico generale e comporta la dichiarazione di
pubblica utilita', urgenza ed indifferibilita' dei lavori (D.L. 31
agosto 1987, n. 361, coordinato con la legge di conversione 29
ottobre 1987, n. 441) - non e' sostenibile nella fattispecie, perche'
il contributo in questione non e' in funzione dell'urbanizzazione
dell'area, e manca una legge dello Stato che preveda quel contributo;
piu' in radice, l'assimilazione del contributo ad un canone di
concessione - dove si giustificherebbe quale corrispettivo
dell'attivita' trasferita - non ha rispondenza nella fattispecie,
nella quale la pretesa fatta valere dal comune si basa esclusivamente
sulla norma impositiva regionale, e non su una concessione comunale,
mentre la concessione e' contemplata bensi' per lo smaltimento dei
rifiuti (art. 8 d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915), ma non per
l'innocuizzazione, eliminazione, stoccaggio provvisorio e discarica
dei rifiuti, attivita' soggette ad autorizzazione regionale (art. 6,
primo comma, lett. d), 10 e 16 d.P.R. n. 915 del 1982);
dovendosi convenire che il contributo in questione, qualora pure
non sia un tributo, non e' configurabile come un corrispettivo
giustificato da una specifica attivita' della pubblica
amministrazione a favore del privato, ma e' in ogni caso una
prestazione patrimoniale imposta a norma dell'art. 23 Costituzione,
il mero rilievo che la riserva di legge contenuta in questa
disposizione puo' essere soddisfatta anche da una legge regionale non
basterebbe a diradare i dubbi sulla sua costituzionalita', perche'
postulerebbe comunque il rispetto dell'art. 119, comma primo della
Costituzione (nel testo anteriore alla legge costituzionale n. 3 del
2001), per il quale alle regioni era bensi' riconosciuta autonomia
finanziaria, ma solo nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi
della Repubblica, che la coordinava con la finanza dello Stato, delle
province e dei comuni;
per la stessa ragione appena indicata non sembra sufficiente a
fondare la potesta' normativa impositiva della regione l'art. 6,
lett. f del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, che consente alle
regioni la piena autonomia nell'emanazione di norme integrative e di
attuazione del decreto, per le procedure di controllo e di
autorizzazione, ma non prevede dei corrispettivi (a favore di altri
enti) per lo svolgimento dell'attivita' autorizzata di trattamento
dei rifiuti, e tanto meno stabilisce i relativi limiti;
che si tratti di tributo, o di prestazione patrimoniale imposta,
sono in ogni caso da ricordare i seguenti principi, ripetutamente
affermati dalla Corte costituzionale con riferimento agli artt. 117 e
119 della Costituzione, nel testo anteriore alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3:
a) pur essendo l'autonomia tributaria delle regioni un aspetto
dell'autonomia finanziaria prevista dall'art. 119 della Costituzione,
onde le regioni devono dirsi titolari di potesta' normativa
tributaria, tuttavia il riferimento alle «forme» ed ai «limiti»,
nonche' alle «leggi della Repubblica», contenuto nello stesso art.
119, nel testo allora vigente, condizionava largamente il contenuto
di tale autonomia sia per quanto attiene al tipo di tributo, nella
sua configurazione e nei suoi elementi costitutivi, sia in relazione
al suo profilo quantitativo;
b) in virtu' di tale condizionamento, era quindi la legge statale
la fonte necessaria e obbligata della disciplina degli spazi
regionali, con la conseguenza che la potesta' normativa tributaria
delle regioni - pur riconosciuta per provvederle dei mezzi occorrenti
per far fronte alle spese necessarie allo svolgimento delle loro
funzioni normali - non era «strumentale» rispetto alle competenze di
cui all'art. 117 della Costituzione, cosi' atteggiandosi con la
stessa forza di quelle, ma operava al di fuori di quell'ambito «con
proprio oggetto ed entro i diversi particolari confini che le leggi
della Repubblica - in conformita' dei principi costituzionali - sono
legittimate a fissare», anche al fine di adeguare la finanza locale
alla riforma tributaria generale;
c) tale potesta' regionale si configurava, pertanto, non come una
potesta' legislativa di tipo «concorrente», bensi' soltanto
«attuativa» delle leggi dello Stato, analoga a quella di cui
all'ultimo comma dell'art. 117 della Costituzione (sentenze nn. 272
del 1986, 204 del 1987, 214 del 1987, 294 del 1990, 295 del 1993);
alla luce di tali principi, una volta escluso che il contributo
in questione sia configurabile come canone di concessione o come
corrispettivo, la discussione sulla sua natura, nel senso che si
tratti di tributo o di prestazione patrimoniale imposta, non pare
risolutiva, perche' in entrambi i casi considerati il dubbio sulla
legittimita' della norma impositiva regionale non sarebbe
manifestamente infondato, non essendo identificabile la disposizione
di legge statale della quale l'art. 16 della legge della Regione
Piemonte 2 maggio 1986, n. 18, sarebbe attuazione, o nel cui quadro
essa troverebbe la sua giustificazione, nel senso chiarito dalla
giurisprudenza della corte delle leggi;
in conclusione, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 16 della legge Regione Piemonte 2 maggio 1986, n. 18, che
impone ai gestori degli impianti di trattamento dei rifiuti una
prestazione patrimoniale al di fuori di una specifica previsione
delle leggi della Repubblica, in contrasto con gli articoli della
Costituzione 23 e 119, nel testo anteriore alla modifica di questo
articolo attuata dall'art. 5 della legge 18 ottobre 2001, non pare
manifestamente infondata;
essa, inoltre, e' rilevante nel presente giudizio, perche'
l'incostituzionalita' della norma impositiva determinerebbe
l'illegittimita' della deliberazione della Giunta del Comune di
Orbassano posta a fondamento della pretesa impositiva dell'ente, e
quindi l'accoglimento del ricorso;