Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in
Roma, via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato, nei confronti della
Regione Abruzzo in persona del Presidente della Giunta regionale pro
tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
legge della regione Abruzzo del 5 maggio 2010 ,n. 13 pubblicata sul
B.U.R. del 14 maggio 2010 n. 31 recante «Funzionamento dell'Istituto
Zooprofilattico Sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale"
di Teramo»;
nell'art. 1, rubricato «Compiti e funzioni», ove si prevede al
comma 4 che «Il Ministro della Salute e le Regioni possono attribuire
ulteriori compiti e funzioni di interesse nazionale, comunitario e
internazionale e regionale»;
nell'art. 3, rubricato «Organi», ove si prevede al comma 4 che
«Il Collegio dei Revisori dura in carica cinque anni. E' composto da
tre membri, nominati uno dal Ministro della Salute ed uno ciascuno
dalle Regioni Abruzzo e Molise, tra gli iscritti nell'elenco di cui
all'art. 1 del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 88 (Attuazione della
direttiva 84/253/CEE, relativa all'abilitazione delle persone
incaricate del controllo di legge dei documenti contabili)»,
nell'art. 4, rubricato «Finanziamento» ove si prevede al comma 2
che «Il Ministro della Salute, oltre ai finanziamenti richiamati al
comma 1, provvede ad individuare ulteriori modalita' di
finanziamento, per assicurare che l'Istituto possa assolvere ai
compiti nazionali e internazionali, svolti per il Ministero e per le
Regioni»;
nell'art. 5, rubricato «Modalita' gestionali», ove si prevede al
comma 1 che Il Consiglio di amministrazione esercita le funzioni
d'indirizzo e controllo»;
e al comma 4 che «Il Direttore generale, nell'ambito delle
direttive del Consiglio di amministrazione, cura la gestione
dell'Istituto».
Le disposizioni riportate in epigrafe vengono impugnate, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri in data 24 giugno 2010, perche'
in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, in relazione al
d.lgs. n. 270/1993, recante il «Riordinamento degli istituti
zooprofilattici sperimentali, a norma dell'art. 1, comma 1, lett. h)
della legge n. 421/1992».
La legge regionale in esame si propone di disciplinare il
funzionamento dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale dell'Abruzzo
e del Molise «G. Caporale» di Teramo, ed e' stata emanata dalla
regione Abruzzo a seguito del Protocollo d'Intesa, stipulato in data
11 dicembre 2009 tra il Ministero della salute la regione Abruzzo e
la regione Molise, diretto al riordino e alla valorizzazione di detto
Istituto interregionale, secondo quanto previsto dall'art. 2, comma
5, del d. lgs, n. 270 del 1993 intitolato «Riordinamento degli
istituti zooprofilattici sperimentali, a norma dell'art. 1, comma 1,
lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421». La legge in esame
presenta tuttavia profili di illegittimita' costituzionale con
riferimento all'art. 1 comma 4, all'art. 3 comma 4, all'art. 4 comma
2 e all'art. 5 commi 1 e 4, norme che eccedono infatti dalle
competenze regionali, contrastando con i principi fondamentali in
materia di tutela della salute contenuti nella normativa statale di
riferimento costituita dal d.lgs. n. 270/1993, e con l'art. 117,
terzo comma, Cost.
1) In dettaglio si osserva che l'art. 1 della legge in esame,
mentre al comma 3 correttamente dispone «che i compiti e le funzioni
dell'Istituto Zooprofilattico sono quelle indicate nel decreto
legislativo 30 giugno 1993, n. 270 ed al regolamento approvato con
D.M. 16 febbraio 1994, n. 190» - in armonia dunque ai principi
fondamentali contenuti nella legislazione statale in subjecta materia
- al successivo comma 4 attribuisce alle Regioni Abruzzo e Molise la
facolta' di assegnare all'Istituto zooprofilattico sperimentale
ulteriori compiti e funzioni di interesse nazionale e internazionale.
Di tal via pero' il legislatore regionale si pone in contrasto
con l'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 270/93, secondo il quale spetta
in via esclusiva allo Stato l'assegnazione agli Istituti
zooprofilattici sperimentali di compiti e funzioni, pricipio d'altra
parte perfettamente coerente con la finalita' costitutiva degli
istituti zooprofilattici stessi, in quanto operanti nell'ambito della
ricerca sperimentale scientifica e della tutela della igiene e
sanita' veterinaria, ambiti nei quali convergono non solo gli
interessi di regioni e province autonome ma anche preminenti
«interessi di carattere nazionale, conseguenti all'adempimento di
obblighi internazionali e comunitari», (Corte sost. n. 124 del 1994).
Tale competenza esclusiva dello Stato e' stata del resto ribadita
dalla sentenza n. 124 del 1994 della Corte costituzionale, che ha
sottolineato come detta attribuzione di stretta competenza statale
trovi conforto nella lettera l) del comma 3 del medesimo art. 2,
secondo il quale «Il Ministero della sanita' provvede a istituire
presso gli istituti zooprofilattici sperimentali centri specialistici
di referenza nazionale, comunitaria ed internazionale, nonche'
attribuire agli stessi compiti e funzioni di interesse nazionale,
comunitario ed internazionale».
Costituisce infatti principio di ordine generale quello per cui
«spetta allo Stato il potere di attuazione della normativa
comunitaria quando sussista un interesse nazionale collegato ad
esigenze unitarie», (n. 124/94 cit.).
2) L'art. 3, comma 4, dispone che il collegio dei revisori sia
composto da tre membri, due dei quali nominati dalle Regioni e uno
dal Ministero della salute. La norma appare contrastare con il
principio fondamentale posto, in materia di coordinamento della
finanza pubblica, dall'art. 16 della legge n. 196 del 2009 per cui,
al fine di dare attuazione alle prioritarie esigenze di controllo e
di monitoraggio degli andamenti della spesa pubblica, e' prevista la
presenza di un rappresentante del Ministero dell'economia e delle
finanze nei Collegi di revisione delle Pubbliche Amministrazioni.
Cio' posto, si osserva che l'art. 3, comma 4 del d.lgs. n. 270
del 1993 prevede che nella composizione del collegio dei revisori dei
conti degli Istituti Zooprofilattici Sperimentali deve essere
comunque assicurata la componente ministeriale e che la stessa Corte
Costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla legittimita'
costituzionale della norma, ha affermato, nella sentenza n. 124/94,
che tale componente statale non deve essere prevalente su quella
regionale.
Dall'esame del combinato disposto delle richiamate norme discende
che la disposizione in esame appare essere illegittima per avere il
legislatore regionale individuato, quale terzo componente del
collegio dei revisori, un rappresentante del Ministero della salute
in luogo del rappresentante del Ministero dell'economia e delle
finanze.
L'art. 117, terzo comma Cost. risulta cosi' violato anche sotto
il profilo del coordinamento con la finanza pubblica.
3) Censurabile e' altresi' l'art. 4, comma 2, che regolamenta il
«finanziamento» dell'Istituto: la norma infatti prevede che il
Ministero della salute individui modalita' di finanziamento
ministeriale «ulteriori» rispetto a quelle gia' previste dal d.lgs.
n. 270/93, destinate a far fronte alle spese derivanti dai nuovi
compiti assegnati all'Istituto dalle Regioni.
E' evidente la censurabilita' della disposizione per contrasto
con il disposto dell'art. 6, comma 2, lett. a) d.lgs. n. 270/93,
secondo cui i servizi e i compiti aggiuntivi, rispetto a quelli
menzionati all'art. 1 del medesimo decreto legislativo, sono
assicurati da finanziamenti statali o regionali a seconda che i nuovi
compiti siano stati assegnati all'Istituto dallo Stato o dalle
Regioni.
Fermo restando quanto sopra osservato sub 1), in relazione ai
profili di censurabilita' dell'art. 1, comma 4 della legge in esame,
appare comunque evidente come sia illegittimo prevedere forme di
finanziamento pubblico/statale per eventuali nuovi compiti di matrice
regionale.
4) L'articolo 5, comma 1 attribuisce al Consiglio di
amministrazione dell'Istituto «funzioni di controllo».
La norma si pone in contrasto con l'art. 3, comma 2, del d.lgs.
n. 270/93, secondo il quale il consiglio di amministrazione ha
esclusivamente «compiti di indirizzo, coordinamento e verifica delle
attivita' dell'Istituto», nonche' con il successivo comma 5 che, nel
richiamare le norme di cui all'art. 3 d.lgs. n. 502/93 (oggi
contenute nell'art. 3-ter, a seguito delle modifiche apportate dal
d.lgs. n. 229 del 1999), attribuisce le funzioni di controllo in
discorso al Collegio dei revisori.
5) L'articolo 5, comma 4 prevede che il direttore generale cura
la gestione dell'ente nell'ambito delle «direttive» impartite dal
Consiglio di amministrazione.
La norma si pone in contrasto con l'art. 3, comma 2 del d.lgs. n.
270/93, che individua nel «Consiglio di amministrazione l'organo con
compiti di indirizzo, coordinamento e verifica delle attivita'
dell'istituto», e con il successivo comma 3, per cui il direttore
generale e' l'organo titolare della rappresentanza legale
dell'istituto, della responsabilita' della gestione complessiva
dell'ente, nonche' della direzione dell'attivita' scientifica. Emerge
che, nella prospettiva della normativa statale, le funzioni del
Consiglio d'aministrazione e del Direttore generale restano su piani
differenti, laddove il Consiglio di amministrazione elabora le linee
programmatiche dell'attivita' dell'ente e puo' fornire indirizzi di
carattere generale, che tuttavia non si traducono in precise e
specifiche direttive o istruzioni impartite al direttore generale.
Quest'ultimo infatti, nell'esercizio delle funzioni assegnategli,
dispone di ambiti di autonomia, afferenti alla titolarita' della
rappresentanza legale e della responsabilita' della gestione
complessiva dell'ente, che prescindono dall'osservanza e/o rispetto
di direttive.
6) Da ultimo si censura l'art. 5, commi 1 e 4, intitolato
«Modalita' gestionali», poiche' la norma, cosi' come formulata, tende
a delineare in via generale un'assetto istituzionale dell'Ente
completamente difforme da quello delineato dal d.lgs. n. 270/93.
E' sufficiente infatti esaminare il d.lgs. n. 270/93, per
rendersi conto che ivi il legislatore statale ha inteso realizzare
quanto piu' possibile il principio della separazione delle funzioni
di indirizzo e verifica, delle funzioni di gestione e delle funzioni
di controllo, attribuite rispettivamente al Consiglio di
amministrazione, al direttore generale e al collegio dei revisori,
ripartizione di compiti che invece le norme regionali in esame
obliterano completamente.