IL GIUDICE DI PACE Nel giudizio di opposizione a processo-verbale di accertamento e contestazione di violazione amministrativa promosso da Nobel Sport Martignoni S.p.A., rappresentata e difesa dall'Avv. Maurizio Matteuzzi ed elettivamente domiciliata in Verona presso il di lui studio in Lungadige Campagnola 8, ricorrente; Contro Ministero dell'interno, nella persona del Ministro pro tempore, domiciliato per la carica ope legis presso l'Avvocatura dello Stato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, resistente-identificato al 3746/2009 R.G. Accertata la propria legittimita' a disporre l'incidente di costituzionalita', ha pronunciato la seguente ordinanza. Svolgimento del processo. A seguito di annullamento con rinvio, operato dal Tribunale di Verona con sentenza 9 febbraio - 7 marzo 2009 n. 619/2009 a seguito di appello della ricorrente, la societa' Nobel Sport Martignoni S.p.A. ha presentato ricorso in opposizione a processo-verbale di accertamento e contestazione di violazione amministrativa n. 25396 N della Sezione della Polizia Stradale di Verona, ai sensi degli artt. 205 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689. In via pregiudiziale tale parte, ai sensi dell'art. 23, comma 1, legge 11 marzo 1953, n. 87, ha contestualmente sollevato eccezione di costituzionalita', mediante apposita istanza, per l'annullamento del comma 10 dell'art. 168 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, in quanto in preteso contrasto con gli artt. 3, 23, 27 e 117 Cost. Rilevanza della questione. La questione e' rilevante. Il comma 10 dell'art. 168 del Nuovo Codice della Strada, infatti, estende al trasporto delle merci pericolose il disposto dell'art. 167, comma 9 (Le sanzioni amministrative previste nel presente articolo si applicano sia al conducente che al proprietario del veicolo, nonche' al committente, quando si tratta di trasporto eseguito per suo conto esclusivo...), relativo all'eccesso di carico dei mezzi di trasporto professionale. La Societa' Nobel Sport Martignoni S.p.A. era infatti committente esclusivo di un trasporto di merci pericolose effettuato dalla Ditta «Srl Cigala Internazionale» fatto oggetto di controllo il giorno 10 giugno 2004, con elevazione di identica contestazione a carico del conducente e del proprietario del mezzo. La soluzione del dubbio di costituzionalita' della disposizione, in tutte le sue possibili interpretazioni, e' dunque liminare alla sanzionabilita' del soggetto, poiche' costituisce l'elemento essenziale non solo per l'attribuzione della responsabilita', ma anche per la sola imputabilita' al soggetto opponente dei comportamenti contestati, e per l'instaurazione del rispettivo giudizio. La soluzione del dubbio di costituzionalita' della norma e' pertanto essenziale alla definizione del giudizio, che non puo' essere altrimenti deciso, dovendosi previamente accertare, in via preliminare alla definizione delle responsabilita', anche la semplice legittimita' nella identificazione dei soggetti passivi della verbalizzazione. Non manifesta infondatezza, La questione e' non manifestamente infondata. a) La disposizione che si assume violi la Costituzione, difatti, in tutte le sue possibili interpretazioni, e' palesemente contraria al principio generale della responsabilita' personale, espresso nell'ambito del sistema sanzionatorio amministrativo dall'art. 3 della legge 24 novembre 1981, n. 689, che costituisce indubitabilmente estrinsecazione dell'analogo principio previsto, in materia penale, dall'art. 27 Cost., ed espressione di un principio generale dell'ordinamento. La norma di cui si solleva questione di costituzionalita' costruisce infatti un sistema di sanzionabilita' per responsabilita' oggettiva in capo al proprietario del mezzo e al committente esclusivo di un trasporto di merci pericolose, i quali non hanno alcuna responsabilita' in merito alle condotte materialmente vietate, ne' alcuna facolta' di effettuare un controllo sulle modalita' di esercizio del trasporto. In particolare il committente non e' in grado di esercitare la vigilanza sulle specifiche modalita' di trasporto, limitandosi a rivolgersi ad un professionista abilitato al trasporto di merci pericolose e fornito di mezzi a cio' omologati. Al committente non e' possibile richiedere ulteriore scienza in merito, anche in relazione al principio di affidamento del pubblico e della clientela di cui all'art. 5, comma 1 del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 30, il quale comporta che, nel momento in cui un cliente si affidi ad un professionista per l'ottenimento di un servizio, deve legittimamente attendersi che esso si sviluppi nel rispetto della normativa vigente, venga eseguito a regola d'arte, e secondo le correnti norme di buona tecnica, mentre non e' possibile attribuire al committente il servizio la responsabilita' per le conseguenze negative derivanti dall'inadempimento del professionista prestatore, del quale il cliente e' soggetto danneggiato. La sanzione a tali due soggetti «esterni» alla violazione, causa la responsabilita' oggettiva prevista dal comma 10 dell'art. 168 C.d.S., risulta in palese contrasto con il richiamato art. 3 legge n. 689/81, il quale «fissa due principi fondamentali: quello secondo il quale "nelle violazioni cui e' applicabile una sanzione amministrativa ciascuno e' responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa" (primo comma); e quello secondo il quale «nel caso in cui la violazione e' commessa per errore sul fatto, l'agente non e' responsabile quando l'errore non e' determinato da sua colpa» (secondo comma). Il citato articolo ancora la responsabilita' per comportamenti tipizzati dalla norma al carattere personale della condotta commissiva od omissiva del contravventore». In tal senso «fondate sono, invece, le censure di violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della irragionevolezza della disposizione, nel senso che essa da' vita ad una sanzione assolutamente sui generis, giacche' la stessa - pur essendo di natura personale - non appare riconducibile ad un contegno direttamente posto in essere dal proprietario del veicolo e consistente nella trasgressione di una specifica norma relativa alla circolazione stradale. A tale conclusione conduce la ricostruzione del contenuto della disposizione censurata alla luce della disciplina generale del sistema sanzionatorio previsto per gli illeciti amministrativi, dalla legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale)» (Corte costituzionale, sentenza n. 27 del 2005). Da cio' emerge con chiarezza l'irragionevolezza della scelta legislativa di porre la sanzione a carico di colui il quale non sia anche il responsabile dell'infrazione stradale. Sul carattere «generale» del principio della personalita' della responsabilita' amministrativa, e' da chiarire inoltre come l'art. 6 della stessa legge n. 689 del 1981 disciplini, a sua volta, per le sanzioni pecuniarie, la solidarieta' passiva tra «il proprietario della cosa che servi' o fu destinata a commettere la violazione o, in sua vece, l'usufruttuario o, se trattasi di bene immobile, il titolare di un diritto personale di godimento» e «l'autore della violazione». Il codice della strada, all'art. 196, con riferimento quasi testuale all'art. 6 della citata legge n. 689 del 1981 fa proprio il «principio di solidarieta'», disponendo, al comma 1, che «per le violazioni punibili con la sanzione amministrativa pecuniaria il proprietario del veicolo» (o, in sua vece, «l'usufruttuario, l'acquirente con patto di riservato dominio o l'utilizzatore a titolo di locazione finanziaria») e' «obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questi dovuta». Nel caso in ispecie, tuttavia, la questione si atteggia in maniera del tutto differente. Se e' vero che in piu' occasioni la Corte costituzionale (ordinanze nn. 323 e 319 del 2002 e n. 33 del 2001) ha affermato che la responsabilita' solidale del proprietario di un veicolo, per le violazioni commesse da chi si trovi alla guida, costituisce, nel sistema delle sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme relative alla circolazione stradale, un principio di ordine generale, la cui ratio risponde alla duplice necessita' di evitare che molte norme sulla circolazione stradale restino eluse, e che i danneggiati in sinistri stradali possano non ottenere giusto risarcimento, la questione che qui viene in esame e' del tutto differente: la responsabilita' individuata dall'art. 168 comma 10 C.d.S. in capo al proprietario del mezzo e al committente esclusivo del trasporto non ha carattere solidale, ma si esprime invece come una sanzionabilita' «parallela», non «alternativa», per fatto altrui. Il responsabile materiale della violazione e' gia' necessariamente individuato, nessuna norma viene elusa o ne viene evitata l'applicazione, mentre ad ogni (eventuale) danneggiato e' comunque garantita ogni possibilita' di ristoro. La previsione della sanzionabilita' dei due soggetti esterni alla violazione e ai comportamenti connessi, il proprietario del mezzo e il committente in via esclusiva, e' pertanto comunque destituita da ogni ragionevolezza. Senza contare che la possibile coincidenza tra le varie figure sanzionate, trattandosi di profili di responsabilita' distinti e non solidali, puo' determinare la paradossale evenienza che un soggetto, seppure responsabile, venga sanzionato due volte per il medesimo fatto. b) Ulteriore elemento di illegittimita' costituzionale e' ancora da ravvisare nella palese contrarieta' al disposto dell'art. 3 Cost., in relazione al trattamento differenziato di situazioni uguali, nella misura in cui la norma di legge in parola prevede la sanzionabilita' dei committenti unicamente quando si tratti di trasporto in via esclusiva. E' da dire che, nella grande maggioranza dei casi, nello sviluppo della logistica della distribuzione moderna delle merci il committente non e' in grado di controllare se i propri prodotti vengano trasportati in abbinamento a merci di altri committenti; pertanto l'elemento differenziale in merito alla sanzionabilita' non appare sempre nella disponibilita' delle scelte del soggetto, il quale, tuttavia, in seguito e' comunque chiamato a rispondere dell'attribuzione di un profilo di responsabilita'. Liminarmente, inoltre, la ratio della distinzione tra committente in via esclusiva o meno, in relazione alla sanzionabilita', non sembra avere alcun senso, dal momento che tutti i committenti usufruiscono del medesimo servizio. La stessa distinzione tra committente esclusivo e non, pertanto, sembra destituita di ogni motivazione logica, e viziata pertanto da irragionevolezza, concretandosi cosi' una ulteriore violazione del disposto dell'art. 3 Cost. e) La norma in parola, nondimeno, specifica pertanto una diversa e ingiustificata disciplina di definizione degli obblighi per il trasporto delle merci pericolose rispetto all'Europa comunitaria e ai Paesi contraenti l'Accordo Europeo relativo al Trasporto Internazionale su Strada di Merci Pericolose ADR. L'articolazione delle responsabilita' definite dall'Accordo comunitarizzato ADR, infatti, e' attualmente specificamente dettagliata dalle Sezioni 1.4.2 e 1.4.3 dell'Accordo, e prevede l'attribuzione di responsabilita' distinte in capo ai diversi soggetti (Speditore, Trasportatore, Destinatario, Caricatore, Riempitore, Imballatore) di cui l'impianto sanzionatorio dell'art. 168 C.d.S. non tiene affatto conto, in special modo in relazione al comma 10. Tale quadro di responsabilita' viene letteralmente stravolto dalla previsione sanzionatoria della norma in parola, che altera il sistema di omogeneita' normativa europeo e internazionale che proprio il Trattato e la comunitarizzazione del medesimo dovrebbero garantire. Cio' si traduce nella violazione art. 117 comma 1 Cost., a causa della violazione degli obblighi internazionali e dal contrasto rispetto al vincolo di omogeneita' e di parita' di trattamento di tutti i cittadini europei derivante dall'ordinamento comunitario. d) Il contrasto tra la disciplina europea e internazionale sotto il profilo dell'individuazione del sistema delle responsabilita', cosi' come nel precedente motivo specificata, non si traduce, tuttavia, solo nella violazione degli obblighi internazionali e di aderenza al sistema comunitario, ma anche in un vulnus della coerenza interna all'ordinamento giuridico. In particolare, l'art. 168, ai commi 7, 8, 9, 9 bis e 9-ter, definisce un sistema sanzionatorio la cui finalita' e' quella di garantire il rispetto dell'Accordo ADR, a cui si fa specifico rinvio al comma 1, il quale costituisce la matrice descrittiva cui la norme sanzionatorie fungono da garanzia. La mancata aderenza della norma di garanzia rispetto a quella contenente la descrizione-prescrizione della fattispecie di comportamento prevista si traduce nella necessaria arbitrarieta' della sanzione, e nella sua irragionevolezza. In tal senso, non deve solo lamentarsi una ulteriore violazione dell'art. 3 Cost., ma l'indagine sull'illegittimita' della sanzione deve spingersi oltre. Negli ordinamenti di carattere democratico, infatti, la liberta' individuale consiste nella possibilita' di autodeterminarsi, nei limiti degli obblighi e dei divieti di carattere personale o patrimoniale imposti dalle pubbliche autorita' in base alla legge. Se e' vero che tale riserva di fonte primaria e' espressa dall'art. 23 Cost., sarebbe riduttivo ritenere che la portata della norma sia limitata a tale prescrizione, poiche', invece, la garanzia dell'agere licere deve intendersi come generale previsione della liberta' individuale, nella specifica individuazione dei limiti del potere impositivo dello Stato e delle pretese dei privati. In tal senso, l'illogicita' della norma oggetto, nel disporre una sanzione a carico di soggetti terzi, e la essenziale irragionevolezza dell'applicazione di un disvalore patrimoniale ad un soggetto scevro da alcuna responsabilita' nella contravvenzione di una disposizione normativa, non devono censurarsi solo in considerazione del disposto trattamento discriminatorio di situazioni uguali, in relazione quindi al solo parametro costituzionale della uguaglianza formale e sostanziale e della connessa irragionevolezza, poiche' la disposizione, in qualsiasi modo interpretata, oltrepassa comunque i limiti di esigibilita' e di legittimita' nell'esercizio del potere impositivo attribuito allo Stato proprio dal parametro in parola, l'art. 23 Cost., e deve quindi considerarsi irragionevole e violativa anche in relazione ad esso. e) Un ulteriore elemento di incostituzionalita' in capo alla norma in parola e' da individuarsi nell'irragionevolezza della indiscriminata estensione al trasporto delle merci pericolose delle disposizioni relative alla sanzionabilita' dell'eccesso di carico. In questa ultima fattispecie, la responsabilita' del committente esclusivo, almeno sotto il profilo della culpa in vigilando, potrebbe essere individuata in considerazione del fatto che egli e' indubitabilmente a conoscenza della quantita' trasportata, in quanto, appunto, committente in via esclusiva, e pertanto egli e' indubitabilmente a conoscenza anche dell'eventuale eccesso di carico, da cui puo' trarre un indubbio vantaggio in termini di mancato aggravio di spese dovuto alla utilizzazione di un singolo mezzo in luogo di due o piu'. Il committente esclusivo nel trasporto in eccesso, comunque, e' l'unico soggetto il quale indubitabilmente puo' ricevere dalla violazione un vantaggio ingiusto. Nel caso dell'art. 168, viceversa, il committente, esclusivo o meno, non acquista alcun vantaggio dalla violazione delle norme sulla sicurezza del trasporto, ma ne viene anzi danneggiato, dal momento che beni di sua proprieta' vengono messi virtualmente in pericolo. Oltre a cio', egli non possiede alcuna possibilita' di effettuare un controllo effettivo o documentale sui mezzi utilizzati e sulla loro dotazione nel corso dell'intero viaggio e con riferimento a tutti i mezzi utilizzati. La norma in parola, pertanto, viola il principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3 comma 2 Cost., in quanto dispone il trattamento uguale di situazioni indubitabilmente differenti, introducendo cosi' un ulteriore elemento di irragionevolezza nella disciplina.