IL CONSIGLIO NAZIONALE FORESE
Nella seduta giurisdizionale del 20 marzo 2010;
Esaminato il reclamo proposto dall'avv. Carlo Testa avverso la
candidatura e la proclamazione dell'avv. Alessandro Graziani quale
eletto a conclusione del ballottaggio per il rinnovo del Consiglio
dell'ordine degli avvocati di Roma per il biennio 2010/2011;
Udita la relazione del consigliere avv. Marco Stefenelli;
Sentito il Procuratore generale;
Ha pronunciato la seguente, ordinanza.
F a t t o
Con ricorso di data 11 febbraio 2010, depositato lo stesso giorno
presso la segreteria del Consiglio nazionale forense e notificato a
tutti i contro interessati, l'avvocato Carlo Testa ha proposto
reclamo avverso la candidatura dell'avvocato - Alessandro Graziani
alle elezioni per il rinnovo del Consiglio dell'ordine degli avvocati
di Roma per il biennio 2010-2011 e avverso la proclamazione del detto
candidato quale eletto a conclusione delle votazioni di ballottaggio
del 10 febbraio 2010. Il ricorrente ha depositato nel giorno
successivo una integrazione «dei documenti allegati.
Deduce il ricorrente che l'avvocato Graziani, avendo svolto
l'incarico di componente supplente di una sottocommissione di esame
abilitativo alla professione forense presso il distretto della Corte
d'appello di Roma fino al 3 luglio 2008, avrebbe illegittimamente
presentato la propria candidatura ed altrettanto illegittimamente
sarebbe stato proclamato eletto in violazione della disposizione
dell'art. 1-bis del decreto-legge 21 maggio 2003 convertito in legge
18 luglio 2003 n. 180.
Chiede pertanto che l'elezione dell'avvocato Graziani venga
annullata ex tunc dichiarando direttamente eletto esso ricorrente
quale primo dei non eletti.
Con comparsa depositata il 4 marzo 2010 si e' costituito in
giudizio l'avvocato Graziani rilevando, con un primo motivo, che la
norma invocata a sostegno del reclamo, in quanto limitativa del
diritto di elettorato passivo, sarebbe insuscettibile di
interpretazione estensiva, ragione per cui il reclamo avrebbe dovuto
essere proposto avverso la candidatura essendo precluso l'esame del
ricorso volto a far valer l'ineleggibilita'.
Contesta comunque che l'avvocato Testa possa essere dichiarato
direttamente eletto atteso che se le elezioni sono state «inquinate»
dalla partecipazione di chi non vi era legittimato sarebbe
contraddittorio chiedere che, come se nulla fosse, si proceda nella
graduatoria dei non eletti piuttosto che attraverso il ricorso ad
elezioni suppletive.
Deduce ancora che l'incompatibilita' sancita dalla norma che si
assume violata sarebbe limitata alla prima tornata elettorale
successiva all'incarico, da identificarsi nella specie in quella
tenutasi a gennaio-febbraio 2009 per l'elezione del comitato dei
delegati della Cassa nazionale di previdenza ed assistenza forense.
Con un terzo motivo l'avvocato Graziani sostiene che
l'incompatibilita' riguarderebbe i soli componenti effettivi della
commissione d'esame e non anche i supplenti, attesa l'occasionalita'
ed imprevedibilita' della loro partecipazione, prospettando, ove non
interpretata nel senso indicato, questione di legittimita'
costituzionale della norma richiamata.
Ulteriori profili di incostituzionalita' vengono ancora sollevati
in relazione agli art. 3 e 51 della Costituzione.
In particolare, si sottolinea che l'art. 22, sesto comma, regio
decreto n. 1578/1933 (come novellato dal decreto-legge 21 maggio
2003, n. 112, convertito nella legge 18 luglio 2003, n. 180) suscita
manifesti dubbi di legittimita' costituzionale dal momento che la sua
formulazione e' talmente opinabile da delegare all'interprete,
anziche' alla legge, la determinazione delle condizioni di
incandidabilita' o ineleggibilita', e cio' e' inammissibilmente in
contrasto con la regola secondo cui le disposizioni che pongono cause
di incompatibilita' o incandidabilita' o ineleggibilita'
all'assunzione di cariche elettive, in quanto derogatorie di un
diritto costituzionalmente garantito, sono di stretta pertinenza
della legge, stante le espressa riserva di legge sancita dall'art. 51
della Costituzione.
Inoltre, si rileva che costituisce consolidato principio
costituzionale il fatto che i casi di ineleggibilita', in quanto
limitativi di un diritto fondamentale della persona, sono ragionevoli
soltanto se posti a tutela di interessi pari rango costituzionale.
Infine, vengono sollevati profili di costituzionalita'
riconducibili all'irrazionalita' in se' della disposizione, derivante
dal dubbio che l'incandidabilita' o l'ineleggibilita' sia una
conseguenza irragionevolmente sproporzionata rispetto alla natura dei
poteri che ciascun commissario d'esame possa esercitare al fine della
captatio benevolentiae dei solo potenziali o futuri elettori: dovendo
escludersi che l'esercizio di poteri collegiali (quali quelli
attribuiti al componente di commissione d'esame) possa essere
determinante ai fini della previsione di cause di ineleggibilita',
non resta altro che supporre che la previsione contenuta nell'art.
22, sesto comma, regio decreto n. 1578/1933 debba essere
essenzialmente riferita al potere di esprimersi in ordine alla
promozione del candidato all'esame di abilitazione forense, spettante
a ciascun membro di commissione (o sottocommissione) d'esame. Alla
stregua di tale interpretazione, pero', la preclusione dettata dalla
norma in questione risulta palesemente irragionevole e assolutamente
incoerente con il sistema delle preclusioni all'eleggibilita'
legislativamente previsto.
In definitiva, ad avviso dell'avv. Graziani, la tenuita' - se non
l'inconsistenza - delle ragioni poste a base della previsione
legislativa concernente l'ineleggibilita' dei componenti di
commissione (o sottocommissione) d'esame dimostra l'evidente mancanza
di quella rigorosa prova dell'indispensabilita' del limite esaminato
rispetto all'esigenza primaria di assicurare una libera competizione
elettorale, che la Corte costituzionale (a partire dalla sentenza n.
46 del 1969) costantemente richiede in riferimento al principio
fondamentale contenuto nell'art. 51 della Costituzione.
Conclude chiedendo il rigetto del reclamo o in subordine
insistendo nell'eccezione di legittimita' costituzionale ed in ogni
caso opponendosi alla richiesta di diretta elezione del ricorrente
alla carica di consigliere.
Con memoria depositata il 5 marzo successivo il ricorrente
richiama ed amplia i contenuti del ricorso evidenziando come il
reclamo sia proponibile solo avverso la proclamazione degli eletti e
non in via anticipata avversa la loro candidatura.
Si e' costituito in giudizio il COA di Roma che, senza esprimere
alcuna valutazione sulla questione principale del reclamo, richiama i
due fondamentali principi che disciplinano le elezioni forensi, il
primo di quali escluderebbe la possibilita' di sostituire un
consigliere dimissionario o altrimenti venuto meno con il primo dei
candidati non eletti mentre il secondo attribuirebbe effetti
stabilizzanti alla proclamazione degli eletti in assenza di
precedenti contestazioni e conclude rimettendosi alla decisione di
questo consiglio in relazione al motivo concernente l'ineleggibilita'
comunque chiedendo la declaratoria di inammissibilita' od il rigetto
del ricorso.
All'udienza del 20 marzo 2010 i difensori dei ricorrente hanno
depositato memorie, nelle quali ribadiscono ulteriormente le ragioni
che assistono il fondamento del ricorso.
In estrema sintesi, l'avv. Carlo Testa allega che non e'
contestato che l'avv. Graziani abbia partecipato attivamente agli
esami di avvocato per l'anno 2006 conclusi in data 3 luglio 2008. In
particolare, l'ultima seduta di esami orali alla quale ha
partecipato, in sostituzione di un componente effettivo, risale al 12
giugno 2008» (v. memoria depositata nell'interesse dell'avv.
Graziani, pag. 6, lettera b). L'avv. Graziani, dunque, e' stato
inequivocabilmente «componente della commissione e delle
sottocommissioni» nel senso indicato dall'art. 22, sesto comma, del
regio decreto 27 novembre 1933, n. 1578, e ha partecipato in concreto
alle operazioni d'esame; e che non e' altrettanto contestato che
l'avv. Graziani abbia partecipato alle elezioni per il rinnovo dei
componenti del Consiglio dell'ordine degli avvocati di Roma e sia
stato proclamato all'esito del ballottaggio, nella notte tra il 9 ed
il 10 febbraio 2010, il sesto degli eletti.
In diritto quale normativa elettorale di riferimento, l'avv.
Testa richiama: il d.lgs. lgt. 23 novembre 1944, n. 382, integrato
dal d.lgs. 26 febbraio 1948, n. 174, ai sensi del quale «Tutti gli
iscritti sono elettori ed eleggibili, compreso coloro che dopo
l'iscrizione non abbiano ancora prestato giuramento»; la legge 18
luglio 2003, n. 180, di conversione del decreto-legge 21 maggio 2003,
n. 112, che ha modificato l'art. 22, sesto comma, del regio decreto
n. 1578/1933, ove e' previsto che «gli avvocati componenti della
commissione e delle sottocommissioni (per l'esame per l'accesso alla
professione) non possono candidarsi ai rispettivi Consigli degli
ordini ed alla carica dei rappresentati alla Cassa nazionale di
assistenza e previdenza forense alle elezioni immediatamente
successive all'incarico coperto», evidenziando l'assenza di deroghe
in favore dei componenti supplenti; l'art. 6 del d.lgs. lgt. 23
novembre 1944, n. 382, in virtu' del quale ciascun professionista
iscritto all'albo puo' proporre reclamo contro i risultati
dell'elezione, presentandolo nella sede del C.N.F.: «il reclamo puo'
investire le modalita' di espletamento delle operazioni elettorali,
l'attribuzione ed il calcolo dei voti e l'eleggibilita' degli
eletti»; viene richiamata anche la giurisprudenza del Consiglio
nazionale forense: parere n. 1 del 16 gennaio 2008 (parere n. 14 del
22 marzo 2006); in particolare, nelle difese dell'avv. Testa si
insiste sui seguenti aspetti: componente effettivo e supplente
svolgono le stesse funzioni e, quindi, sono assoggettati alle
medesime cause di ineleggibilita'; stante l'identita' di funzioni tra
componente effettivo e supplente, non vi e' violazione dell'art. 3
della Costituzione. «Conseguentemente non vi e' questione di
legittimita' costituzionale e, tanto meno, sproporzione, in quanto
nella specie l'incompatibilita' e' stabilita all'interno di un ceto,
quello di un avvocato che vive continuamente a contatto dei colleghi
negli uffici giudiziari. Colleghi che hanno i loro figli candidati
agli esami; sicche' la captatio benevolentiae va valutata con
maggiore rigore proprio perche' le elezioni si svolgono all'interno
di un ceto» (v. note d'udienza del 20 marzo 2010, p. 2, ove vengono
anche richiamati i lavori preparatori della riforma forense in sede
di discussione nella seduta n. 327 del 23 giugno 2003); la normativa
esaminata pone un divieto espresso di candidatura e, quindi, di
eleggibilita' sia ai Consigli degli ordini sia alla carica di
rappresentante alla Cassa nazionale di previdenza, limitandolo, per
entrambi, e non in via alternativa, alle elezioni immediatamente
successive alla cessazione della carica.
All'udienza di discussione sono presenti:
l'avv. Carlo Testa assistito dai suoi difensori: prof. avv.
Giuseppe Abbamonte e dall'avv. Antonino Galletti nominato in udienza;
l'avv. Alessandro Graziani assistito dai suoi difensori: avv.
Edoardo Pontecorvo e prof. avv. Romano Vaccarella;
I difensori dell'avv. Graziani hanno ulteriormente insistito per
il rigetto del ricorso.
Ed hanno svolto in modo analitico i profili di
incostituzionalita' della norma invocata dal ricorrente, ove, in
subordine, questo consiglio ritenesse di non rigettare il ricorso.
Il p.g. dott. Pasquale Paolo Maria Ciccolo ha concluso per
raccoglimento del ricorso e, in subordine, per il rinvio alla Corte
costituzionale della questione di legittimita' dell'art. 22 del
r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, conv. In legge 22 gennaio 1934, n.
36 e modificato dall'art. 1-bis del d.l. 21 maggio 2003, n. 112 come
conv. In legge 18 luglio 2003, n. 180 sollevata dal resistente.
Viene preliminarmente in esame la questione della legittimita'
costituzionale dell'art. 22 del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578,
conv. In legge 22 gennaio 1934, n. 36 e modificato dall'art. 1-bis
del d.l. 21 maggio 2003, n. 112 come conv. In legge 18 luglio 2003,
n. 180 sollevata dal resistente. Si tratta di questione incidente su
di un diritto fondamentale, tutelato, come piu' volte ribadito dalla
Corte costituzionale e dalla Corte di cassazione, dagli articoli 2,
3, 51 Cost. (ad es. Corte cost. 23 dicembre 1994 n. 438; Cass. 26
febbraio 1988,n. 2046; Cass. 11 marzo 2005 n. 5449; 12 febbraio 2008,
n. 3384) connessa con la iscrizione all'albo degli avvocati e
all'esercizio delle prerogative riconosciute in capo a ciascun
iscritto al fine della rappresentanza negli ordini professionali, il
ricorso proponente il reclamo investe questo consiglio nella sua
funzione giurisdizionale; ed e' pertanto nell'ambito della propria
potestas decidendi che il consiglio ha preso cognizione della
questione di legittimita' costituzionale.
La questione di legittimita' costituzionale che riguarda la norma
la cui applicazione e' invocata dal ricorrente prevale sulle altre
sollevate dal resistente, il cui esame e' rinviato all'esito
dell'accertamento della conformita' o meno della norma al dettato
costituzionale.
Il contraddittorio e' completo, in quanto si e' costituito
l'ordine di Roma (Corte cost. ord. n. 183 del 1999).
La norma impugnata, come si dira', ha incidenza attuale e non
meramente eventuale nel procedimento a quo e pertanto essa deve
necessariamente essere impiegata per dirimere la questione e giungere
alla decisione.
La norma invocata dal ricorrente a fondamento del proprio diritto
e' certamente equivoca. Essa dispone infatti che < (...) Gli avvocati
componenti della commissione e delle sottocommissioni non possono
candidarsi ai rispettivi consigli dell' ordine e alla carica di
rappresentanti della Cassa nazionale di previdenza e assistenza
forense alle elezioni immediatamente successive all'incarico
ricoperto (..) > .
Questo Consiglio, richiesto si esprimere parere in ordine alla
sua interpretazione da parte del Ministero della giustizia, ha
risposto, mediante la sua commissione pareri con il parere del 22
marzo 2006, n. 14 ritenendo che l'espressione usata dal legislatore,
di «incandidabilita'», debba essere intesa nel senso della
ineleggibilita', atteso che l'attuale disciplina elettorale agli
organi rappresentativi forensi non disciplina la categoria della
«candidatura», essendo possibile per ogni iscritto all'albo votare
per qualsiasi iscritto all'albo (in questo senso v. anche Corte cost.
ord. n. 260 del 2002). Si' che, prosegue il parere, «la causa di
ineleggibilita' si protrae, secondo la norma, fino alle elezioni
immediatamente successive al momento nel quale, una volta espletate
le relative funzioni, cessa la condizione di componente della
commissione o delle sottocommissioni. E cio' in ragione del fatto che
la disposizione non assume a riferimento il momento della nomina a
commissario o sottocommissario, e dunque un evento assai circoscritto
temporalmente, bensi' la piu' generale condizione di colui che ha
ricoperto l'incarico. In conclusione deve dunque ritenersi che la
sessione elettorale oggetto dell' incompatibilita' sia la prima che
intervenga dopo la cessazione della qualita' di commissario d'esame,
oltre ovviamente a quelle svolgentisi nel corso della sessione di
esami».
Trattandosi di ineleggibilita' occorre che la norma invocata sia
interpretata in senso restrittivo. Come si e' posto in luce dalla
Corte di cassazione con la recente ord. n. 19757 del 2009 con cui si
e' ricostruita la linea interpretativa della Corte costituzionale in
materia, la giurisprudenza costante della Corte ha affermato la
sindacabilita' delle norme che comminano, alternativamente,
l'ineleggibilita' o l'incompatibilita' a cariche elettive, sotto il
profilo del criterio della ragionevolezza, dal momento che esse
rispondono a finalita' diverse che non ne
consentono la previsione discrezionale, o promiscua, da parte del
legislatore. La prima sanzione costituisce, infatti, una piu' grave
deroga al diritto di elettorato passivo, costituzionalmente tutelato
(art. 51 Cost.) e deve essere giustificata da condizioni personali
tassative: quale una condanna penale per determinati reati cui la
legge ne ricolleghi la perdita, o la titolarita' di ufficio o di una
carica suscettibile di provocare una indebita influenza distorsiva
sulle libere scelte degli elettori, lesiva della par condicio, in
virtu' di una captatio benevolentiae, o di un timore reverenziale in
essi ingenerato. Per contro, l'incompatibilita' sottende un conflitto
di interessi, pur se potenziale, o quanto meno un giudizio di
inopportunita' dell'esercizio contemporaneo della carica elettiva e
di altra, privata o pubblica, ricoperta dal candidato. Essendo meno
grave, l'incompatibilita' non produce l'invalidita' dell'elezione, a
differenza della causa di ineleggibilita', ma e' sanabile mediante il
successivo abbandono del munus concorrente entro il termine di legge.
Alla luce di questa configurazione concettuale, la Corte
costituzionale ha piu' volte affermato che le cause di
ineleggibilita' sono di stretta interpretazione e devono essere
rigorosamente informate alla soddisfazione di effettive esigenze di
pubblico interesse (Corte costituzionale, 13 febbraio 2008, n. 25;
Corte costituzionale, 3 ottobre 2003, n. 306; Corte costituzionale, 2
febbraio 1990, n. 53; ed altre). L'art. 51 Cost. pone infatti come
regola l'eleggibilita'; e solo come eccezione l'ineleggibilita' (cfr.
anche per affinita' di oggetto, Corte costituzionale, 6 febbraio
2009, n. 27, dichiarativa dell'illegittimita' costituzionale del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 60, comma 1, n. 9).
Ora nel caso di specie e' evidente che la ratio della norma si
basa proprio sulla esigenza di evitare che chi si trovi ad essere
componente (effettivo o supplente) della commissione per
l'abilitazione all'esercizio della professione forense possa
acquisire il favor degli elettori e quindi non possa essere eletto (
anche se candidatosi) alle elezioni che sono indette nel corso
dell'espletamento delle prove d'esame e per un periodo successivo. Il
periodo successivo non e' indicato nella norma, dal momento che le
elezioni possono avere diverse cadenze, sicche' per assolvere allo
scopo si parla di elezioni «immediatamente» successive all'incarico
ricoperto. Ed e' evidente che finche' l'incarico e' ricoperto, cioe'
finche' non sia terminata la tornata di esami in cui l'avvocato e'
commissario, questo impedimento sussista.
Occorre pero' tener conto del fatto che le norme che prescrivono
la ineleggibilita' (ovvero anche la incompatibilita') di un soggetto
ad una carica, proprio perche' incidenti su di un diritto
fondamentale, debbono essere interpretate restrittivamente. Tanto
piu' la disposizione in esame, la quale - al fine di «moralizzare»
gli esami di avvocato - e' basata su di un sospetto e vuoi colpire
coloro che sottoponendosi al gravoso compito di commissario d'esame,
intendessero acquisire meriti, o peggio, favori, espressi attraverso
il voto alle elezioni di categoria; lo scopo perseguito dal
legislatore e' quindi fondato sul sospetto e sulla malafede di coloro
che assumessero l'incarico a questo premeditato fine, perche'
svolgendo il loro incarico capterebbero la benevolenza degli
elettori.
Il limite temporale - che per le ragioni dette - deve essere
inteso nel modo meno lesivo e meno discrezionale possibile del
diritto fondamentale all'elettorato passivo - nella norma e' espresso
con l'avverbio «immediatamente» riferito alle 1 elezioni successive
«all' incarico ricoperto».
Le elezioni di cui parla la norma riguardano quelle alla carica
di consigliere dell' ordine forense e quella di rappresentante alla
Cassa nazionale di assistenza e di previdenza forense.
Il tenore letterale della disposizione e' chiaro. Per quanto
riguarda l'avverbio «immediatamente» e' chiaro che il legislatore si
voglia riferire alle elezioni successive a quelle da espletarsi nel
corso degli esami oppure nella prima occasione utile dopo che gli
esami si sono conclusi. Per quanto riguarda la congiunzione «e», che
fa riferimento alle due diverse tipologie di elezioni, il ricorrente
sostiene che essa debba intendersi in senso disgiuntivo, si che
l'impedimento cadrebbe quando si fossero espletate le une o le altre
tornate elettorali; nel caso di specie il resistente ritiene che,
essendosi espletate pendente tempore le elezioni alla Cassa di
previdenza, l'impedimento sarebbe ormai rimosso.
Tuttavia questo Consiglio ritiene che se il legislatore avesse
inteso rendere alternative le due ipotesi avrebbe utilizzato il
disgiuntivo «o». Il testo legislativo conduce quindi ad una
situazione di irrazionalita' manifesta. Cio' perche' le elezioni dei
Consigli degli ordini forensi avvengono - al momento - ogni biennio e
quelle alla Cassa forense ogni quadriennio, sicche' si potrebbe
addirittura verificare il caso di ineleggibilita' per un sessennio
addizionandosi i due periodi di durata delle cariche elettive.
Si tratterebbe di una misura evidentemente sproporzionata- in
contrasto con gli articoli 3 e 51 primo comma e terzo comma, Cost. -
nonche' con l'art. 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'
Unione europea, qui valorizzabile ex art. 117 Cost. - volta peraltro
a colpire quanti si sobbarcano il gravoso compito di componente delle
commissioni di esami, i quali si vedrebbero precludere la
possibilita' di espletare il servizio presso l'ordine o la Cassa per
il solo fatto di avere svolto altro servizio sotto l'aura sospettosa
del legislatore. L'irrazionalita' manifesta di questa lettura della
norma si evince ancor piu' dal fatto che se la captatio benevolentiae
dovesse consistere (come nella mens legis sembrerebbe essere) nel
fatto di aver agevolato i candidati all'esame, i quali medesimi o i
loro congiunti ed amici si trasformerebbero poi in elettori che
volessero manifestare la loro gratitudine al candidato all'elezione
al consiglio dell' ordine o alla cassa, la benevolenza o la
gratitudine dovrebbero essere «eterne» e quindi non avrebbe senso far
cadere l'impedimento dopo un certo periodo di tempo.
Poiche' la lettura della norma nel suo senso letterale include
entrambe le tipologie di elezioni, appare evidente l'incongruita' del
testo e la sua palese violazione dell'art. 3 Cost. che discrimina chi
ha fatto parte delle commissioni d'esame, e viene penalizzato, e chi
invece non si e' sobbarcato questo servizio e quindi viene agevolato
perche' non incontra come competitori coloro che lo hanno svolto.
Si ostacolerebbe pure la libera competizione elettorale, e quindi
sussisterebbe la violazione dell'art. 51 Cost. esponendo il
componente della commissione di esame ad un vincolo di
ineleggibilita' incerto nel tempo e di durata potenzialmente cosi'
lunga (per tutto il periodo di carica dei due organi rappresentativi
sommati tra loro) da non giustificare simile incisione di un diritto
fondamentale rispetto al vantaggio che ne dovrebbe conseguire e all'
interesse contrapposto che la norma vorrebbe tutelare.
Poiche' la lettera «e» nel testo legislativo implica una
congiunzione e non e' possibile interpretarla in senso opposto, non
e' neppure possibile effettuare - come richiesto dal resistente - una
interpretazione costituzionalmente orientata. Di qui la rilevanza
della questione che appare non manifestamente infondata di
incostituzionalita' della norma e quindi la necessita' di sottoporre
la questione alla Corte costituzionale. Inoltre, consentendo il
diritto di elettorato passivo la libera espressione della propria
personalita',la norma si pone in contrasto con l'art. 2 Cost. nonche'
con l'art. 11 della C.E.D.U. interpretato nel senso che il diritto di
far parte degli organismi rappresentativi delle professioni
intellettuali vulnera la liberta' di riunione e associazione in modo
eccedente quanto necessario al raggiungimento della finalita'
perseguita.