LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso, iscritto al n.
29761 del registro di segreteria, promosso da Ostuni Luciano -
rapp.to e difeso dagli avv.ti Gianluigi e Federico Pellegrino, giusta
procura a margine del ricorso, per la declaratoria di nullita':
dell'atto di citazione. emesso in data 22 maggio 2009;
dell'invito a dedurre emesso in data 23 febbraio 2009;
di ogni altro atto istruttorio presupposto;
Udita alla pubblica udienza del 28 gennaio 2010 la relazione del
consigliere dott. Vittorio Raeli;
Udito l'avv. Federico Pellegrino, per il ricorrente, e il
sostituto generale dott. Carlo Picuno, in rappresentanza della
Procura regionale;
Visto il ricorso in epigrafe, depositato il 20 gennaio 2010;
Esaminati gli atti;
Considerato in fatto
Con ricorso notificato in data 15 gennaio 2010 alla Procura
regionale presso questa Sezione giurisdizionale regionale, il Sig.
Ostuni Luciano rappresenta quanto in appresso e' detto.
In data 23 febbraio 2009 e' stato invitato dal Procuratore
regionale a fornire deduzioni ex art. 5, comma 1, d.l. n. 453/1993 in
ordine a due distinte voci di danno erariale:
la prima, consistente nella distrazione dal fine pubblico
delle somme stanziate ai sensi della 1. n. 488/1992 dal Ministero
delle Attivita' Produttive in favore della societa' «ICHEM» a r.l.,
giusta decreto n. 54141 del 14 agosto 1998;
la seconda, identificabile con il pregiudizio arrecato
all'immagine della P.A. erogante.
In particolare, il Procuratore regionale contesta all'ing.
Ostuni, dirigente dell'U.T.C. del Comune di Lequile dal 1998 al 2005,
di avere:
chiesto all'amministrazione comunale l'indizione di una
conferenza di servizi, in difetto dei presupposti indicati dall'art.
5 del D.P.R. n. 447/98;
presieduto la stessa, conclusasi con esito positivo, sebbene
mancasse la certificazione di conformita' del progetto alla normativa
ambientale;
e, quindi, di avere rilasciato alla societa' «ICHEM» a r.l.
le concessioni numeri 47/00 e 52/00, omettendo qualsiasi successivo
accertamento previsto dalla legge, peraltro attestando falsamente di
essere il redattore di relazioni istruttorie inerenti le pratiche
edilizie intestate alla stessa societa'.
E tutto cio' al fine di assicurare alla predetta societa'
beneficiaria del finanziamento la formale trasformazione in zone
industriali di aree aventi destinazione agricola secondo il P.R.G.
vigente nel Comune di Lequile, dietro compenso di denaro ed altre
utilita'.
Afferma il difensore che i fatti di causa sono gli stessi per i
quali il Procuratore della Repubblica di Lecce ha chiesto il rinvio a
giudizio del ricorrente nel procedimento penale n. 4150/02 r.g.n.r. e
sui quali, aperta la vertenza in sede contabile, il medesimo ha
fornito le proprie deduzioni al P.M. contabile, in risposta
all'invito notificato in data 2 marzo 2009.
Senonche' le argomentazioni difensive sono state disattese con la
emissione in data 22 maggio 2009 dell'atto di citazione, notificato
il 24 giugno 2009, a seguito del quale l'ing. Ostuni e' stato
convenuto in giudizio per la condanna al pagamento in via principale
della somma di € 795.563,12 per il danno arrecato all'immagine del
Ministero delle Attivita' Produttive e, gradatamente, dell'intero
importo del danno derivante dalla vicenda, pari a complessivi €
3.447.440,18; oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi
legali.
Cio' premesso, il ricorrente chiede la declaratoria di nullita'
dell'atto di citazione, dell'invito a dedurre e di ogni altro atto
istruttorio ad essi presupposto, a mente dell'art. 17, comma 30-ter,
d.l. n. 78/2009, cosi' come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera
c), n. 1, d.l. n. 103/2009, convertito in legge n. 141/2009.
Con riferimento al danno all'immagine della P.A., deduce il
ricorrente: «il legislatore ha cosi' voluto limitare la
perseguibilita' di tale autonoma figura di danno erariale alle sole
ipotesi in cui il c.d. clamor fori sia stato determinato dalla
divulgazione di notizia criminis riferita ad uno dei delitti (artt.
314-335 c.p.) ....con evidente esclusione di ogni altra ipotesi di
reato» e, inoltre, che «il giudicato penale per uno dei delitti
previsti nel Capo I, Titolo Libro II, c.p. assurge a vera e propria
condizione di procedibilita' dell'azione di responsabilita'
amministrativa».
Essendo stato prosciolto sia dal reato di corruzione per atto
contrario ai doveri d'ufficio sia dal reato di concorso in falso
ideologico per effetto di sentenza di non luogo a procedere (sentenza
n. 133 del 15 febbraio 2008) pronunciata dal G.U.P. presso il
Tribunale di Lecce e passata in giudicato, il ricorrente invoca,
dunque, l'applicazione della norma di cui all'art. 17, comma 30-ter,
del d.l. n. 78/2009 nel testo risultante dall'art. 1, comma 1,
lettera c), n. 1, del d.l. n. 103/2009 (conv. in legge n. 141/2009) e
chiede la declaratoria di nullita' degli atti summentovati.
Venuto in discussione il giudizio alla odierna udienza, l'avv.
Pellegrino ha illustrato le tesi a fondamento del ricorso,
richiamando la sentenza di non luogo a procedere e insistendo per la
declaratoria di nullita' dell'invito a dedurre e dell'atto di
citazione, ribadendo l'interesse al conseguimento della richiesta
declaratoria di nullita' sebbene il processo, gia' incardinato con i1
predetto atto di citazione, risulti sospeso per regolamento
preventivo di giurisdizione interposto dall'odierno convenuto.
Il Procuratore regionale si e' opposto all'accoglimento del
ricorso sul presupposto della inapplicabilita' della suddetta
normativa per il principio tempuis regit actum e, in via subordinata,
ha prospettato questione di legittimita' costituzionale per
violazione degli articoli 2, 3, 24, 25 della Costituzione.
Ritenuto in diritto
1. La Sezione solleva la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 30-ter, d.1. n. 78 /2009 - per violazione
dell'art. 3, comma 1, della Costituzione - nella parte relativa alla
comminatoria della nullita' di ogni atto istruttorio e processuale
compiuto, al di fuori dei casi previsti dall'art. 7 della legge n.
97/2001, prima della entrata in vigore della legge di conversione, in
quanto rilevante e non manifestamente infondata, secondo quanto di
seguito specificato.
2. Sotto il profilo della rilevanza, osserva il Collegio che sia
I' invito a dedurre sia l'atto di citazione sono stati emessi (e
notificati) in data anteriore alla entrata in vigore (5 agosto 2009)
della normativa de qua, che limita l'esercizio della azione di
responsabilita' erariale per il danno all'immagine, con la previsione
«nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo
2001, n. 97», disponendo, al contempo, che «qualunque atto
istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle
disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata gia'
pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, e' nullo e la
relativa nullita' puo' essere fatta valere da chiunque vi abbia
interesse e la relativa nullita' puo' essere fatta valere in ogni
momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente
sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine
perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta».
Per quel che concerne l'ambito oggettivo di applicazione della
norma deve evidenziarsi che la novella legislativa incide in modo
significativo non soltanto sulla promovibilita' della azione
erariale, ma sulla stessa giurisdizione contabile, in materia di
danno all'immagine della P.A., in quanto il rinvio ai «casi» e ai
«modi» di cui all'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 rubricato
«Responsabilita' per danno all'erario», non puo' significare se non
che la Corte dei conti puo' conoscere del danno all'immagine della
P.A. solo se tale pregiudizio e' riferibile ad uno dei reati previsti
dal Capo I, Titolo II, Libro II del codice penale e purche' sia
intervenuta sentenza irrevocabile di condanna.
Dovrebbe pronunciare questo giudice, dunque, il difetto di
giurisdizione e contemporaneamente la nullita' degli atti istruttori
(tra cui l'invito a dedurre) e processuali (in primis, l'atto di
citazione), restando esclusi dalla giurisdizione contabile gli
odierni fatti di causa in relazione all'an della azione erariale di
responsabilita', dappoiche' trattasi di ipotesi delittuose che, in
parte, esulano dalla tipologia dei delitti contro la P.A. e non
essendo intervenuto, per tutte, il giudicato penale di condanna.
L'assunto accusatorio secondo cui la nuova norma non sembra possa
travolgere gli atti compiuti prima della entrata in vigore del d.l.
n. 78/2009, retti, appunto, dalla legge vigente al momento nel quale
sono stati compiuti non e' fondato, in quanto non trova applicazione
il principio tempus regit actum per i motivi che seguono.
L'individuazione dei principi di diritto intertemporale stabiliti
per regolare la successione di norme processuali civili - e, quindi,
la applicazione nel tempo della legge processuale civile - e' ancora
oggi una questione aperta.
L'unica disposizione, infatti, che si occupa delle vicende
temporali delle leggi processuali e' l'art. 5 c.p.c., a mente del
quale «la giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo
alla legge vigente e allo stato di fatto esistente al momento della
proposizione della domanda, e non hanno rilevanza rispetto ad esse i
successivi mutamenti della legge o dello stato medesimo». Norma,
questa, che e' dettata soltanto in relazione ai profili della
giurisdizione e della competenza che verrebbero incisi dalla nuova
legge processuale.
In mancanza di una apposita disciplina, le questioni di diritto
intertemporale che coinvolgono le norme processuali sono risolte,
dunque, secondo i principi generali contenuti delle preleggi, tra
cui, primo tra tutti, il principio di irretroattivita', secondo cui
le nuove norme di legge trovano applicazione per l'avvenire, che
viene descritto in ambito processuale impiegando il tradizionale
brocardo tempus regit actum: ogni singolo atto del processo deve
essere compiuto secondo la legge vigente al momento in cui viene
posto in essere e a tale legge occorre fare riferimento per giudicare
della sua validita'.
Secondo la Corte costituzionale: «il principio dell'immediata
applicazione della sopravvenuta legge processuale si applica (ove
manchi [...] una disciplina transitoria) soltanto agli atti
processuali successivi all'entrata in vigore della legge stessa:
questa non retroagisce, invece, su quelli anteriormente compiuti, i
quali sono regolati, secondo il fondamentale principio tempus regit
actum, dalla legge sotto il cui imperio sono stati posti in essere»
(cosi', C. cost. 4 aprile 1990, n. 155 e, in termini, C. cost. 28
maggio 1999, n. 1999);
Tale posizione e' ampiamente condivisa dalla Cassazione civile
(ex multis: Sez. III, 12 maggio 2000, n. 6099).
La corretta applicazione del principio tempus regit actum
postula, tuttavia, la mancanza di una disciplina transitoria volta a
regolare espressamente il passaggio da una vecchia a una nuova
disciplina.
Il che non e' nel caso di specie, alla luce della ricostruzione
della normativa, in quanto proprio l'ultimo periodo del comma 30-ter
dell'art. 17 cit. induce a ritenere la nuova norma immediatamente
applicabile a tutti i procedimenti pendenti alla data della entrata
in vigore del d.l. n. 78/2009 e s.m. e, quindi, anche al giudizio in
corso, siccome reso evidente dalla formulazione letterale («... salvo
che sia stata gia' pronunciata sentenza anche non definitiva alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto...») .
Nella sostanza la norma che limita la giurisdizione della Corte
dei conti sul danno della P.A., con la conseguente sanzione
processuale della nullita', non si applica ai giudizi in corso
soltanto se sia stata pronunciata sentenza (anche non definitiva)
alla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 102/2009
(5 agosto 2009) e, quindi, utilizzando l'argomento a contrario, la
novella legislativa si applica a tutti gli altri giudizi in corso.
Trattasi, evidentemente, di norma di diritto transitorio che
deroga in modo implicito, sia pure inequivoco, all'art. 5 c.p.c. ,
norma questa di diritto intertemporale, che, altrimenti, avrebbe
dovuto trovare applicazione con riferimento ai giudizi di
responsabilita' introdotti dinanzi alla Corte dei conti prima della
entrata in vigore dell'art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78/2009. Ed
invero, ai sensi dell'art. 5 c.p.c. la giurisdizione (e la
competenza) si determina (no) sulla base della legge vigente al
momento della proposizione della domanda, senza che abbiano rilevanza
i mutamenti successivi della legge regolatrice della giurisdizione (e
della competenza).
Il carattere derogatorio della norma de qua e' reso palese dalla
sanzione della nullita' che colpisce, con riferimento ai giudizi in
corso, gli atti istruttori e processuali compiuti prima della entrata
di in vigore della legge di conversione del d.l. n. 78/ 2009, in
tutti i casi in cui si e' esclusa la giurisdizione della Corte dei
conti sul danno all'immagine della P.A.
Va precisato, a tale proposito, che costituiscono atti istruttori
quelli di cui all'art. 74, r.d. 1934/1214 e 5 d.l. n. 453/1993 e che,
tra gli atti processuali, possono farsi rientrare, senza pretesa di
esaustivita', l'atto di citazione e il ricorso per l'applicazione di
misure cautelari.
La questione di legittimita' costituzionale e' dunque rilevante
nel presente giudizio atteso che dall'applicabilita' della norma
censurata di incostituzionalita' dipende la comminatoria, o meno,
della nullita' dell'invito a dedurre e dell'atto di citazione e, per
converso, giudicare, entro il termine di trenta giorni, della
legittimita' e della correttezza degli atti gia' compiuti, concreta
senz'altro applicazione retroattiva delle disposizioni sopravvenute.
3. La questione di legittimita' costituzionale, oltre che
rilevante, e' non manifestamente infondata per violazione dell'art. 3
della Costituzione, secondo quanto in appresso detto.
3.1. Si e' detto che nonostante la specificita' dei problemi che
interessano la materia processuale, l'applicazione e l'efficacia nel
tempo delle norme sul processo risultano regolate dalle disposizioni
preliminari al codice civile (c.d. preleggi), vale a dire da
quell'unitario corpus di leges legum che disciplina in modo affatto
generale i temi dell'applicazione, interpretazione, retroattivita' e
abrogazione delle (di tutte) le leggi.
Prima di procedere nell'analisi della norma - come sopra
individuata - di cui all'art. 17, comma-ter, del d.l. n. 78/2009,
puo' riuscire utile il tentativo di individuare i principi
fondamentali ai quali sembra ispirarsi la giurisprudenza della Corte
costituzionale in materia di successione delle leggi processuali nel
tempo, in quanto in un sistema come il nostro caratterizzato dalla
mancanza di chiari ed univoci principi di diritto intertemporale,
quantomeno in materia processuale, acquisisce importanza tutt'affatto
particolare la conoscenza dei consolidati orientamenti del giudice
della legittimita' delle leggi.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale: «
l'irretroattivita' costituisce un principio generale del nostro
ordinamento (art. 11, disp. prel.) e, se pur non elevato, fuori della
materia penale, a dignita' costituzionale (art. 25, comma 2°, Cost.)
rappresenta pur sempre una regola essenziale del sistema a cui, salva
un'effettiva causa giustificatrice, il legislatore deve
ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei rapporti
preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e
della tranquillita' dei cittadini» (cosi', Corte cost. 4 aprile 1990,
n. 155).
Si tratta di un orientamento oramai consolidato nella
giurisprudenza costituzionale, che e' stato di recente riaffermato
dalla sent. n. 236/2009, secondo cui il principio del legittimo
affidamento «costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto
e non puo' essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in
regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori «(ex multis, sentt. nn. 4/2009, 11/2007, 409/2005,
446/2002, 416/1999 e 390/1995).
Il principio di irretroattivita' puo' definirsi, allora, un
criterio di massima, rimesso alla prudente valutazione del
legislatore ed in quanto tale suscettivo di deroghe secondo i normali
criteri che regolano i rapporti fra le fonti, salvo il rispetto del
canone della ragionevolezza.
3.2. Se l'art. 11 delle preleggi dispone, in principio,
l'irretroattivita' della legge (e cosi' anche della legge
processuale) e, conseguentemente, la salvezza degli atti compiuti
sotto l'impero della legge anteriore, rimane salda, comunque, nella
giurisprudenza costituzionale la convinzione che sia rimesso alla
discrezionalita' del legislatore regolare lo stato dei rapporti
pendenti, valutando la scelta tra retroattivita' ed irretroattivita',
con il solo limite che non siano contraddetti principi e valori
costituzionali (cfr., in proposito, le sentt. n. 234/2007, 341/2006,
206/2004, 189/1992).
Fra questi, il principio di tutela del legittimo affidamento,
che, ha valenza anche in materia processuale.
Ha affermato, infatti, la Corte costituzionale: «tale principio
[...]si traduce [...] nel legittimo affidamento delle parti stesse
nello svolgimento del giudizio secondo le regole vigenti all'epoca
del compimento degli atti processuali» (sent. n. 525/2000).
Il principio della tutela del legittimo affidamento, com'e' noto,
non godeva di una espressa protezione autonoma, presupponendo
l'aggancio ad altri beni o interessi destati di copertura
costituzionale.
Soltanto a partire dalla sent. n. 416 del 1999, infatti, la
giurisprudenza costituzionale ha riferito il legittimo affidamento
all'art. 3 della Carta costituzionale e al criterio di ragionevolezza
della legge, di cui il principio dell'affidamento e' una delle tante
possibili declinazioni, affermando il valore autonomo del principio
di tutela del legittimo affidamento del cittadino, alla cui esclusiva
stregua si puo' pervenire allo scrutinio di costituzionalita' , in
tal guisa definitivamente superando il tradizionale orientamento che
richiedeva la contemporanea lesione di precetti costituzionali
specifici, associandone l'affermazione alla protezione di altre
esigenze costituzionalmente tutelate, come, ad esempio l'adeguatezza
del trattamento previdenziale (art. 38 Cost.) (in tal senso, sent. n.
390/1995), la garanzia del diritto di difesa (art. 24 Cost.) (in tal
senso, sent. n. 111/1998), la garanzia del diritto di iniziativa
economia (art. 41 Cost.), la tutela della funzione giurisdizionale
(artt. 101 e 103 Cost.).
Tant'e' che, in definitiva, l'accertamento della frustrazione
dell'affidamento del cittadino ad opera del legislatore assumeva
rilievo, ai fini della dichiarazione di incostituzionalita', solo se
ed in quanto costituisse la condizione per l'affermazione del vulnus
arrecato ad altri principi costituzionali sostanziali, volta a volta
evocati in ragione degli interessi materiali incisi dalla legge
scrutinata.
Impostazione che era stata oggetto di rilevanti critiche da parte
della dottrina, la quale ha evidenziato come essa abbia in sostanza
determinato l'attenuazione della natura di principio di carattere
generale della tutela del legittimo affidamento: quasi una sorta di
«affioramento costituzionale per relationem» , secondario, perche'
tutto dipendente dal coinvolgimento di altri precetti costituzionali.
3.3.1. Piu' esattamente, l'accertamento della eventuale incidenza
sulla esigenza di sicurezza giuridica e sulla tutela delle legittime
aspettative s'inserisce nel giudizio di ragionevolezza legislativa,
teso a verificare che la scelta operata dal legislatore (nella
specie, l'adozione di norme di portata retroattiva) non sia
sproporzionata rispetto agli scopi che devono essere perseguiti (cfr.
sent. n. 446/2002; in senso conforme: sentt. nn. 327/2001, 319/2001,
525/2000, 419/2000, 416/1999, 211/1997, 390/1995).
Da tali pronunce si ricava, ad una prima analisi, che il
principio dell'affidamento assume valore costituzionale idoneo a
prevalere sulla legislazione successiva alla duplice condizione che
essa «trasmodi in un regolamento irrazionale che frustri situazioni
sostanziali fondate su leggi previgenti» (in termini, sent. n.
390/1995 e, per una conferma, sent. n. 446/2002; le prime
affermazioni in tal senso, peraltro, sono gia' rinvenibili nelle
sentt. nn. 349/1985 e 822/1988) e che l'affidamento sia pervenuto ad
un «elevato livello di consolidamento» (cosi', sent. n. 390/1995
cit.), che deve essere tale da trasformare «un'aspettativa generica e
non titolata» in un «affidamento qualificato» (in termini, sent. n.
394/2002).
3.3.2. In tempi piu' recenti, inoltre, la Corte costituzionale ha
chiarito che il principio dell'affidamento e' coperto da garanzia
costituzionale non in tutti i casi di norme retroattive irrazionali,
ma solo nei casi in cui l'incisione e' avvenuta in danno di una
«posizione giuridica consolidata», «in quanto radicata non soltanto
su un provvedimento amministrativo che l'ha disposta...ma anche
sull'effettivo esercizio delle attribuzioni connesse a quella
posizione radicata » (cosi', sent. n. 236/2009), con esclusione delle
posizioni di mera aspettativa (cfr., sent. n. 11/2007).
3.3.3. Secondo il giudice della legittimita' delle leggi,
inoltre, nel giudizio di bilanciamento che la Corte deve effettuare
sulla base del canone della ragionevolezza, e' necessario che la
scelta legislativa sia sorretta da una «esigenza inderogabile» (da
ultimo, sent. n.. 236/2009). La casistica giurisprudenziale offre
numerosi esempi di tale inderogabile esigenza: «assicurare un
equilibrio andamento del bilancio», destinato ad evitare il
pregiudizio alla «capacita' stessa di effettuare in futuro
prestazioni pensionistiche a tutti gli aventi diritto» (cosi', sent.
n. 390/1995 e, da ultimo, sent. 466/2002; cfr, anche sentt. nn. 417 e
361 del 1996, 240/1994 e 822/1998); «porre riparo ad una situazione
di crisi delle risorse finanziarie dei fondi pensione» (cosi', sent.
n. 211/1997); «rispondere alla necessita' economico-sociale di
evitare in un momento di grave crisi economica notevoli disparita' di
trattamento fra le diverse categorie di pensionati» (cosi', sent. n.
349/ 1995).
Circa l'esito del giudizio di bilanciamento tra la tutela del
legittimo affidamento e gli scopi sussumibili sotto la formula della
«esigenza inderogabile», tende a prevalere nella giurisprudenza
costituzionale la soluzione che considera rilevanti solo le ipotesi
in cui e' lesiva del principio del legittimo affidamento quella
disciplina che comporti un pregiudizio assoluto ed irrevocabile,
quale un intervento legislativo che elimini del tutto il trattamento
pensionistico, ma non l'ipotesi di una sua riduzione pur se cospicua;
e cio', se da un lato delimita in maniera precisa l'ambito di
operativita' della tutela del legittimo affidamento, dall'altro
ridimensiona in maniera significativa la portata del principio,
destinato ad operare solo in casi limite.
3.4. Per quanto concerne, in particolare, il diritto transitorio,
identificato quale insieme di norme che regolano, nel dettaglio, il
passaggio fra assetti normativi che si succedono nel tempo, non
sfuggono alla Corte costituzionale le esigenze di gradualita' che
assistono le trasformazioni degli assetti giuridici (cfr., Corte
cost., sentt. nn. 413/2002;378/1994, 291/1994, 5/1994, 136/1991,
160/1985, 89/1984, 32/1980 e ordd. nn. 59/1994 e 419/1990), al fine
di «temperare le conseguenze dell'impatto di una nuova normativa»
(cosi', Corte cost. n. 378/1994).
Se la regola di diritto intertemporale, espressa dall'art. 11
delle c.d. preleggi, e' nel senso della normale non retroattivita'
della legge processuale, e della conseguente inapplicabilita' agli
atti gia' compiuti, e' nella discrezionalita' del legislatore di
adottare soluzioni che si discostano da questo criterio generale,
dettando disposizioni transitorie in relazione alle peculiarita' del
caso (cfr., sent. n. 167/2009). E' in facolta' del legislatore,
dunque, di «regolare [...] il passaggio da una vecchia a una nuova
disciplina [...] dettando norme transitorie intese a mantenere ferme
tutte od alcune delle disposizioni abrogate per situazioni pendenti
alla data di entrata in vigore delle disposizioni nuove e, in
particolare, a stabilire la sorte dei processi in corso a tale data e
i limiti di applicabilita' ad essi delle sopravvenute norme
processuali (cosi', C. cost., 29 marzo 1991, n. 136; cfr. anche
sentt. nn. 309/2008 e 219/2004).
La latitudine della discrezionalita' riconosciuta al legislatore
e' tale da consentire molteplici soluzioni in grado di realizzare le
finalita' sottese alla nuova normativa, ma una discrezionalita' cosi'
ampia deve tenere conto, pero', dei limiti imposti dal criterio di
ragionevolezza, desunto dall'art. 3 della carta fondamentale (cfr.
Corte cost., ord. n. 327/2001 e sentt. n. 179/1996, 136/1991,
168/1985, 64/1982, 7/1963 e, da ultimo, sent. n. 376/2008).
In definitiva, sebbene non sia interdetto al legislatore di
adottare disposizioni che modifichino sfavorevolmente la disciplina
dei rapporti di durata, dette disposizioni «non possono trasmodare in
un regolamento irrazionale, ne' arbitrariamente incidere sulle
situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti,
frustrando cosi' anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica che costituisce elemento fondamentale dello Stato di
diritto» (cosi', sent. n. 179/1996 cit. e, da ultimo, sent. n.
206/2009).
Vi e' uno spazio, pertanto, entro il quale la Corte
costituzionale puo' intervenire sul contenuto (il quomodo) delle
disposizioni transitorie, senza invadere in alcun modo la
discrezionalita' legislativa: esso e' segnato dall'esigenza di
preservare la razionalita' stessa del quadro normativo e, ancora, di
tutelare il legittimo affidamento nei riguardi di diritti soggettivi
perfetti, e di salvaguardare le posizioni acquisite in base alla
normativa anteriore (cfr. le sentt. n. 179/1996 e 378/1994).
Si tratta , dunque, di verificare, alla luce dei suddetti
orientamenti, la ragionevolezza della disposizione censurata sulla
base del principio di tutela dell'affidamento, quale parametro alla
stregua del quale scrutinare la legittimita' della norma medesima,
con riguardo all'art. 3 Cost. (in termini, sent. n. 236/2009).
La regola di «diritto transitorio», quale puo' desumersi dalla
giurisprudenza costituzionale, e', infatti, nel senso che qualunque
soluzione puo' essere sperimentata dal legislatore (retroattivita'
della legge nuova; ultrattivita' di quella abrogata; regime «terzo»,
intermedio tra l'una e l'altra), purche' la soluzione adottata in
concreto sia «ragionevole» e non configga con altre disposizioni o
principi costituzionali, tra cui il principio del legittimo
affidamento.
Una lettura della norma in questione in senso costituzionalmente
orientato e' resa impossibile dal chiaro ed in equivoco dettato del
comma 30-ter cit. in quanto ogni tentativo dell'interprete di
postulare la inapplicabilita' della norma nuova ai giudizi in corso
alla data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n.
78/2009 si scontra con la chiara formulazione della norma
transitoria.
Rileva il remittente che l'interpretazione adeguatrice e'
possibile solo nel caso in cui la disposizione interessata abbia
«carattere polisenso» - tale cioe' da esprimere due o piu' possibili
significati, dei quali uno soltanto «compatibile» con i precetti
costituzionali - che e' contraddetto dalla formula adoperata dal
legislatore, la quale non da' adito ad alcun dubbio, in quanto la
sanzione della nullita' colpisce anche gli atti istruttori e
processuali posti in essere prima della entrata in vigore della nuova
disciplina e, quindi, la disposizione ha efficacia retroattiva,
contro il principio tempus regit actum.
3.5. I1 problema, per l'interprete, consiste, allora,
nell'individuare il momento in cui l'affidamento della parte pubblica
rappresentata dal P.M. contabile, nella sua veste di parte attrice,
sia giunto a siffatto stadio di consolidamento, facendo applicazione
dei criteri generali.
Ad avviso del remittente esiste un ragionevole e preciso
contestuale affidamento da parte del pubblico ministero contabile
allo svolgimento del processo secondo le disposizioni vigenti
anteriormente alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del d.l. n. 78/2009.
Guardando, invero, piu' correttamente al problema dalla
prospettiva dell'atto compiuto sembra evidente che la legittimita'
dell'atto istruttorio e processuale debba essere valutata con
esclusivo riferimento alla legge vigente nel momento in cui e' stato
posto in essere.
Un importante criterio sembra, quindi, dover informare
l'esercizio della «razionalita'» del legislatore, nelle numerose
applicazioni che essa riceve in relazione ai casi concreti: la parte,
che ha atteggiato la propria posizione processuale alla luce della
legge vigente al momento del compimento di un determinato atto o
addirittura nell'intero corso di un grado di giudizio, non puo'
ricevere danno dal cambiamento delle regole del processo, esposte
all'alea di modificazioni sopravvenute, da cui consegua l'inibizione
di poteri e garanzie processuali che le sarebbero spettati in base
alla legge abrogata: in definitiva, penalizzando in modo arbitrario
la posizione delle parti o di taluna di esse e rimettendo in
discussione l'unita' e la coerenza della intera attivita'
processuale.
La sanzione della nullita' degli atti istruttori e processuali di
cui all'art. 17, comma 30-ter, d.l. cit. integra, quindi, una
irragionevole lesione del legittimo affidamento del pubblico
ministero contabile, determinando, con la comminatoria di nullita'
della attivita' istruttoria e/o processuale gia' dispiegata, una
compressione di posizioni soggettive processuali acquisite e
consolidate, che non trova alcuna giustificazione in relazione ad
altre esigenze di ordine costituzionale.
Ad inficiare il ragionamento qui seguito non potrebbe valere
l'osservazione secondo cui soltanto la pronuncia di sentenza anche
non definitiva trasformerebbe quella che e' una mera aspettativa (del
p.m. contabile) in «affidamento qualificato».
E' semplice replicare, infatti, che, trattandosi di atti, quelli
di cui si parla, che si compiono in modo istantaneo, l'affidamento
nasce, e si consolida, nello stesso istante in cui l'atto viene ad
esistenza (tempus regit effectum); sicche' appare irragionevole che
la nuova legge estenda la sua efficacia agli atti compiuti sotto
l'imperlo della legge del tempo in cui si sono realizzati (art. 74,
r.d. n. 1214/1934 e 5, d.l. n. 543/1993).
Non e' qui in discussione, infatti, la modificazione
sopravvenuta, in senso limitativo, della giurisdizione contabile
quanto l'applicazione retroattiva della sanzione della nullita' agli
atti (istruttori e processuali) posti in essere sotto la vigenza
della legge anteriore, in violazione del principio del legittimo
affidamento, vertendo l'oggetto del giudizio sulla separata
valutazione della fondatezza della specifica azione di nullita'
prefigurata dal legislatore a tutela anticipata degli interessi
pregiudicati dall'atto istruttorio asseritamente contra legem.
Secondo l'insegnamento del Giudice delle leggi, infatti, il
Pubblico ministero contabile e' portatore di particolari interessi
agendo egli a tutela dell'ordinamento e degli interessi generali ed
indifferenziati della collettivita', oltre che degli interessi
concreti e particolari delle amministrazioni pubbliche (Cost.
104/1989, n 65/1992 e n. 291/2008).
La sostanziale vanificazione del diritto di azione del P.M.
contabile, legittimamente esercitato ratione temporis, rende
rilevante lo scrutinio delle nuove disposizioni anche con riferimento
ai parametri degli artt. 24 e 103 Cost.
3.6. La norma che si impugna viola, altresi', sotto un altro
profilo, l'art. 3 Cost., assunto come tertium comparationis l'art. 59
della legge n. 69/2009.
Cio' in quanto, verificandosi la translatio iudicii - per il
carattere derogatorio della norma di cui si dubita la legittimita'
costituzionale, che opera nel senso di impedire la perpetuatio
jurisdictionis - la nullita' dell'atto di citazione importa la
mancata conservazione degli effetti processuali della domanda
(determinazione delle parti del processo anche ai fini della
legittimazione; determinazione dell'oggetto del processo; etc.) nel
nuovo giudizio riassunto dinanzi al giudice ordinario, presso ii
quale il processo riprendera' ex novo.
Si ripropone, in definitiva, con riferimento ai giudizi pendenti
dinanzi alla Corte dei conti, la situazione che ha spinto la Corte
costituzionale ad affermare, con la sentenza n. 77/2007, il principio
della conservazione degli effetti della domanda proposta innanzi al
giudice sprovvisto di giurisdizione, ritenendo del tutto indifferente
che il giudizio debba essere riassunto innanzi a questo o quel
giudice e sancendo il principio della conservazione degli effetti
sostanziali e processuali gia' prodotti nel passaggio da un rito
all'altro, dal momento che ogni altra soluzione si sarebbe tradotta
in una lesione del diritto di difesa ex art. 24 Cost.
4. Rimane assorbito ogni altro profilo di illegittimita'
costituzionale prospettato.