Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge della Regione Abruzzo 5 aprile 2007, n. 6 (Linee guida
per la redazione del piano sanitario 2007/2009 - Un sistema di
garanzie per la salute - Piano di riordino della rete ospedaliera),
nonche' del punto 5 dell'allegato «Piano di riordino posti letto
ospedalieri», promossi dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Abruzzo con ordinanze del 30 ottobre e del 13 novembre 2008,
iscritte ai nn. 89 e 90 del registro ordinanze 2009 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, 1ª serie speciale,
dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione dell'INI s.r.l. Istituto
Neurotraumatologico Italiano e della Casa di Cura Villa Pini
d'Abruzzo s.r.l. ed altre nonche' gli atti di intervento della Casa
di Cura privata Pierangeli s.r.l., della Casa di Cura privata Villa
Letizia s.r.l., della Casa di Cura privata Villa Serena s.r.l. e
della Casa di Cura privata Dr. G. Spatocco s.r.l.;
Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2010 il giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
Uditi gli avvocati Tommaso Marchese per le parti intervenienti e
Sabatino Ciprietti per le parti costituitesi.
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze, di identico tenore, depositate
rispettivamente il 30 ottobre ed il 13 novembre 2008, il Tribunale
amministrativo regionale dell'Abruzzo, nel corso di altrettanti
giudizi aventi ciascuno ad oggetto la impugnazione di una
deliberazione assunta dalla locale Giunta regionale in merito al
piano di risanamento del sistema sanitario regionale per gli anni dal
2007 al 2009 e alla definizione del relativo tetto di spesa per
l'anno 2008, nonche' della presupposta deliberazione con la quale la
medesima Giunta aveva definito, riducendolo, il numero dei posti
letto assegnati alla spedalita' privata convenzionata, ha sollevato,
con riferimento agli artt. 3, 24, 41, 42, 43, 97, 113 e 117 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 2, della legge regionale dell'Abruzzo 5 aprile 2007, n. 6
(Linee guida per la redazione del piano sanitario 2007/2009 - Un
sistema di garanzie per la salute - Piano di riordino della rete
ospedaliera), nonche' del punto 5 dell'allegato «Piano di riordino
posti letto ospedalieri».
1.1. - Riferisce il TAR che la riduzione dei posti letto
assegnati alle case di cura ricorrenti nei giudizi a quibus consegue
alla piu' ampia diminuzione del complessivo numero dei posti letto
riferibili alla sanita' regionale secondo quanto previsto dalla legge
regionale n. 6 del 2007 e dall'allegato Piano di riordino della spesa
ospedaliera, oggetto di accordo fra la Regione Abruzzo e lo Stato,
nel quadro di un piano volto al perseguimento dell'equilibrio
economico.
Tanto premesso, il rimettente osserva che la legge regionale
oggetto della questione di legittimita' costituzionale presenta i
caratteri della legge-provvedimento, in particolare nella parte in
cui, all'art. 1, comma 2, contiene l'approvazione dell'allegato
«Piano di riordino dei posti letto ospedalieri». Precisa, infatti, il
giudice amministrativo che il comma 10 del paragarafo 5.1 del
ricordato allegato, stabilisce, quale criterio guida, l'abbattimento
sino al 30% dei posti letto di riabilitazione; del 15% di quelli per
la lungodegenza e sino ad un massimo del 30% di quelli destinati ai
degenti in fase acuta.
Ritiene, quindi, il rimettente che in tal modo la legge
regionale, non limitandosi a dettare precetti di carattere generale
ed astratto, andrebbe ad incidere direttamente sugli interessi delle
parti ricorrenti e sulle loro strutture imprenditoriali,
determinando, fra l'altro, la riduzione dei «tetti di spesa»
disponibili.
Aggiunge il giudice a quo che non e' in discussione la
possibilita' per il legislatore regionale di pianificare con atti
normativi le risorse da destinare alla spesa sanitaria, ma lo e' il
grado di sindacabilita' dell'operato della pubblica Amministrazione
ove essa eserciti un potere amministrativo tramite l'adozione di
strumenti legislativi. Infatti, stante la mancanza di un sindacato
diffuso sulla costituzionalita' delle leggi, il cittadino puo'
solamente sollecitare, previa la verifica da parte dell'autorita'
giudiziaria della sua rilevanza nell'ambito di un ordinario giudizio
e della non manifesta infondatezza, un incidente di costituzionalita'
avente ad oggetto la legge-provvedimento.
1.2. - Con riferimento, appunto, alla rilevanza della questione
nei giudizi a quibus il rimettente osserva che essa deriva
direttamente dal fatto che la legittimita' o meno dell'atto
amministrativo impugnato e' condizionata dall'esito della questione
di legittimita' costituzionale.
1.3. - Riguardo alla non manifesta infondatezza il rimettente:
quanto alla violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione, nonche' dell'art. 117 della Costituzione - quest'ultimo
evocato con riferimento «ai principi fondamentali stabiliti dalla
legislazione dello stato per la ridefinizione dei posti letto» -
ferma la natura provvedimentale della legge censurata, ritiene che
questa non ha come effetto la complessiva riduzione della spesa
sanitaria, cosi' «come imposta, in via di indirizzo,» sia dal
decreto-legge18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia
di spesa sanitaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 16
novembre 2001, n. 405, sia dall'art. 2, comma 5, della legge 28
dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), oltre che dalla stessa legge regionale dell'Abruzzo n. 6
del 2007. Infatti, prevedendo le citate disposizioni che la
riorganizzazione del piano ospedaliero concerna la sola spedalita'
pubblica, la riduzione dei posti letto frutto delle disposizioni
censurate, non corrispondendo a tale previsione, si pone in contrasto
con esse;
quanto alla violazione degli artt. 41, 42 e 43 della
Costituzione, osserva che le disposizioni impugnate comprimono la
liberta' di iniziativa economica privata, impedendo che questa, a
causa della riduzione dei posti letto, si possa esprimere secondo
logiche di mercato e determinando, stante «la complessiva riduzione
dell'attivita'», un effetto espropriativo in assenza di qualsivoglia
indennizzo;
quanto alla violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione,
infine, afferma che il piano di riorganizzazione conduce, in maniera
ingiustificata, «all'aumento dei posti letto nella spedalita'
pubblica e alla riduzione in quella privata», con una immotivata
diversa incidenza dei tagli relativamente alle singole strutture, sia
pubbliche che private.
2. - Si sono costituite in giudizio, ognuna in relazione alla
ordinanza di rimessione scaturita dal giudizio in cui esse sono
ricorrenti, la INI s.r.l. Istituto Neurotraumatologico Italiano, la
Casa di Cura Villa Pini d'Abruzzo s.r.l., la Santa Maria s.r.l. e la
Sanatrix s.r.l., svolgendo argomenti difensivi fra loro coincidenti.
Esse, in particolare, riferiscono quanto gia' da ciascuna dedotto
in sede di ricorso di fronte al TAR rimettente, illustrando le
eccezioni di illegittimita' costituzionale ivi segnalate.
Dato atto della avvenuta proposizione della questione di
costituzionalita' da parte del rimettente, le parti private
ribadiscono puntualmente le motivazioni delle ordinanze di
rimessione.
3. - Con separati - ancorche' identici - atti sono, altresi',
intervenute in giudizio, ciascuna in ambedue i giudizi di
legittimita' costituzionale, la s.r.l. Villa Serena, la s.r.l. Dr. G.
Spatocco, la s.r.l. Villa Letizia e la s.r.l. Pierangeli.
Le parti intervenienti, assumendo di essere case di cura private
provvisoriamente accreditate con il servizio sanitario pubblico,
affermano di essere «attinte dalle disposizioni legislative [...]
sospettate di incostituzionalita'» avendo subito anch'esse una
riduzione dei posti letto in convenzione. Da cio' fanno discendere la
sussistenza di «un chiaro e qualificato interesse a partecipare al
presente giudizio di legittimita' costituzionale, in quanto
l'auspicata declaratoria di incostituzionalita'» delle disposizioni
censurate, porrebbe nel nulla anche la riduzione dei posti letto da
loro subita.
Sulla base di tale rilievo, rivendicano la ammissibilita' del
loro intervento, sebbene non siano parti dei giudizi a quibus.
4. - Analoghi argomenti sono contenuti nelle memorie illustrative
depositate dalla parti intervenienti, peraltro oltre il termine di 20
giorni liberi prima della data fissata per la trattazione della
questione in udienza pubblica.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Abruzzo, con due
ordinanze aventi identico tenore, emesse nel corso di altrettanti
giudizi, dubita, con riferimento agli artt. 3, 24, 41, 42, 43, 97,
113 e 117 della Costituzione, della legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 5 aprile
2007, n. 6 (Linee guida per la redazione del piano sanitario
2007/2009 - Un sistema di garanzie per la salute - Piano di riordino
della rete ospedaliera), nonche' del punto 5 dell'allegato «Piano di
riordino posti letto ospedalieri».
1.1. - Con la prima di tali disposizioni, la Regione ha
provveduto ad approvare, in attuazione di altra, precedente, norma di
legge regionale, il «Piano di riordino dei posti letto ospedalieri»
il quale, al punto 5, come detto oggetto anch'esso di impugnazione,
prevede, a sua volta, la determinazione dei posti letto fruibili,
nella Regione, presso le strutture sanitarie pubbliche e private
accreditate. In relazione a questa decisione, la ridefinizione dei
posti letto in dotazione della spedalita' privata accreditata presso
il Servizio sanitario prevede i seguenti criteri, enunciati al comma
10 del paragrafo 1 del predetto punto 5 (che parrebbe essere,
pertanto, la specifica disposizione oggetto del dubbio di
legittimita' costituzionale): abbattimento sino ad un massimo del 30%
«per i posti letto di riabilitazione»; «un ulteriore abbattimento
pari al 15% della dotazione complessiva dei PL di lungodegenza» ed,
infine, l'abbattimento sino ad un massimo del 30% dei «posti letto
per acuti».
1.2. - Riscontrata la natura provvedimentale delle predette
disposizioni, il rimettente dubita della legittimita' costituzionale
delle medesime sotto diversi profili. Afferma, infatti, il TAR
dell'Abruzzo che esse sarebbero in contrasto: con gli artt. 24 e 113
della Costituzione in quanto, stante la riferita natura di legge
provvedimento, la legge regionale n. 6 del 2007 impone ai destinatari
dei suoi effetti non la impugnazione di un atto amministrativo ma
quella, mediata attraverso l'incidente di legittimita'
costituzionale, della legge stessa; con l'art. 117 della Costituzione
poiche', determinando la riduzione dei posti letto accreditati presso
la spedalita' privata, senza contribuire alla riduzione della
complessiva spesa sanitaria, violerebbero i principi statali in
materia, in base ai quali la «riorganizzazione del piano ospedaliero
riguarda la sola spedalita' pubblica»; con gli artt. 41, 42 e 43
della Costituzione poiche', a causa della predetta riduzione dei
posti letto accreditati presso la spedalita' privata, impedirebbe il
libero esplicarsi della iniziativa economica privata secondo le
logiche del mercato, imponendo, anzi, ad essa dei limiti di contenuto
espropriativo in assenza di indennizzo; con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione, essendo esse viziate da eccesso di potere per
ingiustizia ed irrazionalita' manifeste in quanto determinerebbero la
riduzione dei posti letto fruibili presso la spedalita' privata in
favore di quelli ascrivibili a quella pubblica, senza che siano
chiariti i criteri che giustificano le scelte assunte relativamente
alle singole strutture sanitarie.
2. - Disposta la riunione dei giudizi, attesa l'evidente
opportunita' che gli stessi, stante la uniformita' delle questioni in
ciascuno di essi in discussione, siano unitariamente decisi, deve,
preliminarmente, essere ribadito il contenuto della ordinanza
dibattimentale n. 134, pronunziata in data 6 luglio 2010, nel senso
della inammissibilita' dell'intervento nei giudizi incidentali di
costituzionalita' delle leggi e degli altri atti avente forza di
legge di soggetti che non siano parti nei giudizi a quibus.
3. - La questione sollevata dal TAR dell'Abruzzo e'
inammissibile, riguardo all'art. 43 Cost., non fondata, riguardo agli
altri.
3.1. - Ferma la indiscussa natura provvedimentale delle
disposizioni censurate, rileva questa Corte, relativamente alla
pretesa violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione, come piu'
volta essa, chiamata a scrutinare la legittimita' costituzionale di
disposizioni normative aventi un contenuto non generale ed astratto
ma concreto e particolare, abbia affermato che non e' preclusa alla
legge ordinaria, ne' a quella di fonte regionale, la possibilita' di
attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie
normalmente affidati alla autorita' amministrativa (sentenza n. 267
del 2007); ne' cio' determina un vulnus al diritto di difesa del
cittadino riguardo agli effetti provvedimentali dell'atto normativo,
posto che la posizione soggettiva di questo trovera' la sua adeguata
tutela, ovviamente non sul piano della giurisdizione amministrativa
ma, tramite questa, su quello, proprio della tipologia dell'atto in
ipotesi lesivo, della giurisdizione costituzionale.
Ripetutamente, infatti, questa Corte ha affermato che la
legittimita' delle leggi provvedimento deve essere valutata in
relazione al loro specifico contenuto; esse, in specie, proprio in
relazione al pericolo di ingiustificate disparita' di trattamento che
e' insito nella adozione di disposizioni legislative di tipo
particolare, sono soggette ad un controllo stretto di
costituzionalita', essenzialmente sotto i profili della non
arbitrarieta' e della ragionevolezza, in tal modo garantendo i
soggetti interessati dagli effetti dell'atto, il cui scrutinio sara'
tanto piu' stringente quanto piu' marcati sono i profili
provvedimentali caratteristici della legge soggetta al controllo
(cosi', ex plurimis, sentenze n. 241 del 2008 e n. 267 del 2007).
Peraltro, si tratta di considerazioni fatte proprie dal
rimettente che, contraddittoriamente, non trae da esse la conseguenza
che l'uso dello strumento legislativo per l'adozione di misure di
natura provvedimentale non costituisce, di per se', violazione degli
invocati parametri costituzionali.
Le censure, con riferimento ai suddetti articoli 24 e 113 della
Costituzione, non sono, quindi, fondate.
3.2. - Per cio' che concerne la asserita violazione dell'art. 117
della Costituzione, deve, prima d'ogni altra considerazione,
interpretarsi la laconica ordinanza di rimessione specificando
l'ambito di riferimento del parametro costituzionale evocato, che e'
costituito dal terzo comma della detta disposizione. Piu' in
particolare, dato che si afferma, che «la riorganizzazione del piano
ospedaliero riguarda la sola spedalita' pubblica» e che «la riduzione
dei posti letto [...] non risponde, dunque, ad alcuna logica di
riduzione della spesa», il riferimento deve ritenersi rivolto alla
parte in cui detto terzo comma assegna alle legislazioni concorrenti
di Stato e Regioni le materie della «tutela della salute» e del
«coordinamento della finanza pubblica». All'interno di tali
disposizioni va a collocarsi sia la disciplina che e' volta alla
ridefinizione del numero dei posti letto fruibili nelle strutture di
ricovero e cura accreditate col servizio sanitario, sia quella che
pone quale vincolo alla potesta' legislativa delle Regioni il
rispetto dei principi fondamentali fissati nella legislazione
statale.
3.2.1. - Cio' detto, rileva questa Corte che il rimettente ha
indicato in maniera generica ed erronea i principi fondamentali in
base ai quali l'esigenza di «complessiva riduzione della spesa
sanitaria» dovrebbe essere soddisfatta, per cio' che concerne la
«riorganizzazione del piano ospedaliero», incidendo esclusivamente su
«la sola spedalita' pubblica».
Non solo il dedotto principio generale viene indicato dal
rimettente genericamente nell'art. 3 del decreto-legge 18 settembre
2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405,
e nell'art. 2, comma 5, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica), senza in alcun modo
chiarire in che termini esso sarebbe stato espresso dal legislatore
statale, ma viene erroneamente ed immotivatamente esclusa dai limiti
operativi della ristrutturazione della rete ospedaliera di cui al
comma 4 del suddetto art. 3 del decreto-legge n. 347 del 2001 la
spesa della spedalita' privata in regime di accreditamento, posto che
anche i costi di questa, cosi' come di quella pubblica, gravano sul
servizio sanitario.
Non a caso, infatti, in sede di intesa, intervenuta in data 23
marzo 2005, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), in
attuazione dell'art. 1, comma 173, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, fra Stato e Regioni, queste ultime si sono impegnate ad
intervenire con provvedimenti che prevedano un determinato standard
di posti letto anche presso le strutture sanitarie accreditate a
carico del servizio sanitario regionale.
3.2.2. - Non risultando, pertanto, il dedotto contrasto con
principi fondamentali rinvenibili nella legislazione statale, la
adombrata violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione
deve ritenersi non fondata.
3.3. - Il rimettente deduce, altresi', il contrasto fra le
disposizioni oggetto di censura e gli artt. 41, 42 e 43 della
Costituzione affermando, per un verso, la illegittima compressione
della liberta' di iniziativa economica e, per altro verso, che
siffatta compressione avrebbe una valenza sostanzialmente
espropriativa in assenza di qualsivoglia forma di indennizzo.
3.3.1. - Quanto ai parametri evocati la censura e' inammissibile
con riferimento all'art. 43 Cost., non fondata con riferimento agli
artt. 41 e 42 Cost.
3.3.2. - In particolare e' inammissibile per incongruita' del
parametro evocato la censura articolata sulla base della asserita
violazione dell'art. 43 della Costituzione. Siffatta disposizione ha,
infatti, ad oggetto un fenomeno del tutto diverso da quello che
concerneva la normativa impugnata, riguardando, infatti, l'eventuale
ipotesi in cui, a fini generali e tramite strumenti legislativi, e'
riservato, ovvero e' trasferito, allo Stato, ad altri enti pubblici o
a comunita' di lavoratori o di utenti, l'esercizio di determinate
attivita' imprenditoriali laddove riferite a specifici settori
strategici della vita economica e sociale del Paese.
Di tutta evidenza e' l'estraneita' a siffatta problematica della
disciplina della determinazione del numero dei posti letto
accreditabili presso il servizio sanitario nelle strutture sanitarie
private.
3.3.3. - Quanto alla pretesa violazione degli artt. 41 e 42 della
Costituzione, la questione e' priva di fondamento.
Riguardo alla asserita violazione della liberta' di impresa,
anche a voler prescindere dal fatto che lo stesso legislatore
costituzionale ha opportunamente costruito tale liberta' non come
assoluta, ma l'ha subordinata al vincolo costituito dal mancato
contrasto, fra l'altro, con l'utilita' sociale, deve osservarsi che
la disciplina in questione in realta' non comporta alcun vincolo alla
iniziativa economica, in quanto non pone alcun limite quantitativo
alla facolta' degli imprenditori privati di realizzare strutture
sanitarie, in particolare riguardo al numero dei posti letto ivi
installati.
Essa si limita, in applicazione dell'ineludibile principio di
autorganizzazione della pubblica Amministrazione, a determinare quale
sia il numero dei posti letto che, in base al regime
dell'accreditamento, sono a carico economico del servizio sanitario
pubblico.
Alla infondatezza della questione argomentata in relazione
all'art. 41 della Costituzione consegue, in assenza di qualsivoglia
meccanismo espropriativo, l'infondatezza anche di quella ipotizzata
ai sensi dell'art. 42 della Costituzione.
3.4. - La questione non e', infine, fondata neppure la' dove essa
e' parametrata agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Nessuna irragionevolezza ne' alcun contrasto col principio di
buon andamento della pubblica Amministrazione viene, infatti, a
minare la disciplina censurata nella parte in cui, al gia' rilevato
ed evidente scopo di contenere la spesa pubblica nel settore
sanitario, realizza la rideterminazione del numero dei posti letto
ospedalieri fruibili nella Regione Abruzzo. La circostanza che
siffatto riordino comporti una diversa incidenza della diminuzione
dei posti letto fra la spedalita' pubblica e quella privata non
costituisce motivo di manifesta irragionevolezza della disciplina,
rientrando nella sfera di discrezionalita' del legislatore regionale,
nel rispetto delle esigenze di funzionalita' degli essenziali servizi
offerti - ora non in discussione -, la modulazione degli strumenti
volti al contenimento della spesa pubblica nel predetto settore.
Priva di irragionevolezza viene ad essere, nel caso di specie, la
scelta adottata, ove si consideri, ad esempio, la piu' agevole
possibilita' di accesso a forme di economie di scala e la maggiore
facilita' del controllo che la pubblica Amministrazione incontra nel
settore della sanita' propriamente pubblica rispetto a quello della
sanita' privata accreditata.