Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato presso cui e'
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro Provincia
autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore della
Giunta provinciale, per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale degli artt. 28, comma 3, 44 comma 10, e 48 della legge
provinciale di Trento 23 luglio 2010, n.16, pubblicata nel BUR n. 30
del 27 luglio 2010 della Provincia autonoma di Trento, recante norme
in materia di «Tutela della salute nella provincia di Trento»
La legge 23 luglio 2010, n. 16 della Provincia di Trento
pubblicata nel BUR n. 30 del 27 luglio 2010 della Provincia autonoma
di Trento detta disposizioni in materia di «Tutela della salute nella
provincia di Trento».
La legge provinciale, premesse al capo. I le disposizioni
generali in materia di salute, nei successivi capi disciplina le
funzioni di governo e partecipazione (capo II ), gli strumenti di
programmazione (capo III),il servizio sanitario provinciale (capo
IV). Nel capo IV in particolare il legislatore provinciale nella
sezione I detta le regole generali sul servizio, nella sezione II
(artt. 27-47) disciplina l'azienda provinciale per i servizi
sanitari.
A. - Piu' precisamente, con l'art. 28 disciplina le funzioni del
direttore generale dell'azienda provinciale per i servizi sanitari.
Al primo comma stabilisce che «Il direttore generale e' il legale
rappresentante dell'azienda; a lui spetta la responsabilita'
complessiva della gestione dell'azienda. Al secondo comma prevede i
compiti del predetto direttore generale:» fermi restando i compiti
attribuiti al consiglio di direzione spettano al direttore generale
in particolare:
a) l'esercizio delle funzioni di gestione dell'azienda e
l'adozione dei relativi provvedimenti, salvo quanto stabilito dal
comma 4 e da specifiche disposizioni di legge;
b) l'adozione del regolamento previsto dall'art. 37 e del
programma di sviluppo strategico.
Il terzo comma, in particolare, prevede la competenza del
direttore generale «a nominare il direttore sanitario, il direttore
amministrativo e il direttore per l'integrazione socio sanitaria e
dei responsabili delle articolazioni organizzative aziendali previste
dall'art. 31. Questi incarichi in ogni caso cessano novanta giorni
dopo la data di assunzione in servizio del nuovo direttore generale».
La disposizione dell'art. 28, comma 3, della legge provinciale n.
16 del 23 luglio 2010 sopra riportata appare costituzionalmente
illegittima, sotto i profili che verranno ora evidenziati, e pertanto
il Governo - giusta delibera del 17 settembre 2010 del Consiglio dei
Ministri (che per estratto autentico si produce sub 1) ai sensi
dell'art. 127 Cost. la impugna con il presente ricorso per i seguenti
M o t i v i
1. - Violazione dell'art. 97 Cost.
1.1. - L'art. 28, comma 3 della normativa in esame prevede che le
nomine di direttore amministrativo, di direttore per l'integrazione
socio-sanitaria e dei responsabili delle articolazioni organizzative
aziendali previste dall'art. 31 della medesima legge, cessano, in
ogni caso, novanta giorni dopo la data di assunzione in servizio del
nuovo direttore generale.
Per i predetti incarichi pubblici dirigenziali la decadenza dal
rapporto di lavoro con la Regione e' quindi prevista come automatica
e conseguente ad una causa estranea alle vicende del rapporto stesso
in quanto avviene non sulla base di valutazioni concernenti i
risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela
della salute e di funzionamento dei servizi o ancora per una delle
altre cause che legittimerebbero la risoluzione per inadempimento del
rapporto.
Ma la disposizione richiamata dispone l'automatica decadenza di
incarichi che non si pongono in diretta collaborazione con l'organo
politico.
In tal modo l'art. 28, comma 3 eccede allora le competenze
regionali e si pone in contrasto con i principi di buon andamento e
di imparzialita' della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
Cost.
Come e' noto infatti e, come e' stato affermato da recenti
pronunce della. Corte costituzionale di cui si dira' in seguito, le
Asl sono strutture alle quali spetta di erogare l'assistenza, i
servizi e le prestazioni sanitarie nell'ambito dei servizi sanitari
regionali, assolvono compiti di natura tecnica, che esercitano con la
veste giuridica di aziende pubbliche, dotate di autonomia
imprenditoriale.
In coerenza con tali caratteristiche i direttori generali delle
Asl sono nominati tra persone in possesso di specifici requisiti
culturali e professionali e sono soggetti a periodiche verifiche di
obiettivi e risultati aziendali conseguiti.
Il direttore generale della Asl e' qualificato come una figura
tecnica-professionale che ha il compito di perseguire
nell'adempimento dell'obbligazione di risultato gli obiettivi
gestionali e operativi definiti dal piano sanitario regionale, dagli
indirizzi della giunta,dal provvedimento di nomina.
In questo contesto di relazioni tra il direttore generale e
l'amministrazione regionale si inserisce la norma censurata che
disciplina il potere del direttore generale di nominare il direttore
amministrativo, il direttore sanitario e il direttore per
l'integrazione socio-sanitaria e dei responsabili delle articolazioni
organizzative aziendali previste dall'art. 31 della medesima legge,
incarichi dirigenziali di natura tecnica, non politica, e in
particolare prevede che questi ultimi cessano, in ogni caso, novanta
giorni dopo la data di assunzione in servizio del nuovo direttore
generale.
La violazione del principio costituzionale di buon andamento e'
evidente ed e' stata ripetutamente affermata dalla Corte
costituzionale in analoghe fattispecie, ad esempio nelle sentenze n.
103 e 104 del 2007, in quanto la decadenza automatica dagli incarichi
contraddice il modello della distinzione tra politica e
amministrazione che salvaguarda, nella figura dei dirigenti, la
continuita' dell'azione amministrativa, alla quale e' correlato anche
il principio di buon andamento della Pubblica amministrazione.
In particolare nella sentenza n. 104 del 2007, emanata con
riferimento ad analoghe previsioni contenute nella legge n. 9 del
2005 della Regione Lazio (art. 71, commi 1, 3 e 4, lett. a), la Corte
costituzionale ha affermato che «la selezione dei pubblici funzionari
non ammette ingerenze di carattere politico» e che 1'«unica
eccezione» e' costituita dai diretti collaboratori dell'organo
politico, che sono individuati intuito personae, vale a dire con una
modalita' che mira a rafforzare la coesione tra l'organo politico
regionale e gli organi di vertice dell'apparato burocratico. Il che
palesemente e' da escludere a proposito della collaborazione con un
soggetto a sua volta tecnico e non politico quale il direttore
generale.
In sostanza, la Corte ha circoscritto la legittimita' dello spoil
system all'effettiva contiguita' organizzativa tra organo politico e
dirigente, che si concretizza nel rapporto istituzionale diretto e
immediato fra l'organo politico e i dirigenti apicali. Tale
contiguita' non e' invece presente nell'art. 28, comma 3, in esame, e
da qui l'illegittimita' costituzionale della norma, perche' l'art. 28
non e' volto a preservare il rapporto diretto fra organo politico e
organi di vertice dell'apparato burocratico, ma a disciplinare la
nomina ad altri pubblici incarichi dirigenziali - per i quali,
secondo la citata giurisprudenza costituzionale, la cessazione
anticipata dall'incarico puo' avvenire solo a seguito
dell'accertamento dei risultati conseguiti e con la garanzia del
giusto procedimento.
B. - La predetta legge provinciale 23 luglio 2010, n. 16 all'art.
44 dispone in materia di personale.
In particolare dopo aver disciplinato il rapporto del personale
dipendente e del personale convenzionato al comma 10 dispone che «La
Giunta provinciale disciplina con regolamento adottato previo parere
della competente commissione permanente del consiglio provinciale,le
procedure concorsuali per l'accesso all'impiego del personale
sanitario presso l'azienda, nel rispetto dei principi stabiliti dalle
leggi statali vigenti in materia. Per il personale amministrativo,
professionale e tecnico l'accesso all'impiego presso l'azienda e'
disciplinato da regolamenti dell'azienda adottati in conformita' alla
legge sul personale della Provincia».
L'art. 44, comma 10, nella parte sopra riportata in corsivo
appare costituzionalmente illegittimo, sotto i profili che verranno
ora evidenziati, e pertanto il Governo - giusta delibera del 17
settembre 2010 del Consiglio dei Ministri (che per estratto autentico
si produce sub 1) ai sensi dell'art. 127 Cost. la impugna con il
presente ricorso per i seguenti
M o t i v i
Violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.
L'art. 44, comma 10 si e' detto prevede che il regolamento
disciplinante le procedure concorsuali per l'accesso al rapporto di
pubblico impiego presso l'azienda sanitaria del personale
amministrativo si deve conformare unicamente alla normativa
provinciale in materia.
La disposizione eccede dalle competenze provinciali e contrasta
con i principi fondamentali riguardanti la tutela della salute
attribuiti alla competenza legislativa statale ai sensi dell'art.
117, comma 3.
L'art. 117, comma 3 cit. prevede che la tutela della salute e'
materia di legislazione concorrente ma espressamente precisa che
nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la
potesta' legislativa «salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali».
La potesta' di disciplinare la salute e' affidata in via
concorrente allo Stato ed alle Regioni ma spetta allo Stato
disciplinare i principi fondamentali come una entita' organica,
dettare cioe' delle norme di tutela che hanno ad oggetto la salute
nella sua interezza e nelle singole componenti.
Cio' comporta che la disciplina della salute nei suoi principi
fondamentali scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva
dello Stato, investendo la salute nel suo complesso, e quindi anche
in ciascuna sua parte, e costituisce un limite alla disciplina che le
Regioni dettano in materia.
Nella materia «disciplina della salute» certamente rientra anche
la disciplina del reclutamento del personale, poiche' la garanzia
della adeguata qualificazione tecnica degli addetti al servizio
sanitario costituisce un necessario presidio della salute di coloro
che si rivolgono al servizio stesso.
Pertanto, nell'emanazione della legge in esame il legislatore
provinciale, nell'esercizio della propria competenza legislativa, e'
sottoposto al rispetto dei principi fondamentali disciplinati dalla
legislazione nazionale, ex art. 117, comma 3, Cost.
L'art. 44 in esame, pertanto, omettendo al comma 10 chiaramente
qualsiasi richiamo alla legislazione statale in materia, contrasta
con i principi fondamentali di cui all'art. 18 del d.lgs. n.
502/1992, che disciplina l'accesso alle qualifiche del personale del
Servizio sanitario nazionale (1. Il Governo, con atto regolamentare,
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome, adegua la vigente disciplina
concorsuale del personale del Servizio sanitario nazionale alle norme
contenute nel presente decreto ed alle norme del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, in quanto
applicabili, prevedendo:
a) i requisiti specifici, compresi i limiti di eta', per
l'ammissione;
b) i titoli valutabili ed i criteri di loro valutazione;
c) le prove di esame;
d) la composizione delle commissioni esaminatrici;
e) le procedure concorsuali;
f) le modalita' di nomina dei vincitori;
g) le modalita' ed i tempi di utilizzazione delle graduatorie
degli idonei)».
La materia e' stata ulteriormente regolamentata dai DD.PP.RR. n.
220/2001 e nn. 483 e 484 del 2007, concernenti, rispettivamente, la
disciplina concorsuale del personale non dirigenziale del Servizio
Sanitario Nazionale, la disciplina concorsuale del personale
dirigenziale del medesimo Servizio ed il regolamento per l'accesso
agli incarichi dirigenziali apicali.
L'insieme di queste fonti, e dei principi da esse desumibili,
costituisce quindi un quadro di riferimento imprescindibile anche per
la legislazione provinciale, che non puo' assoggettare le procedure
concorsuali di ingresso nel servizio sanitario provinciale alla sola
legislazione provinciale e ai regolamenti aziendali, senza prevedere
che tali fonti debbono conformarsi ai suddetti principi posti a
livello statale.
C. - Infine con l'art. 48 della legge provinciale in esame la
provincia di Trento ha disciplinato le medicine complementari.
L'art. 48, riguardante le medicine complementari, dispone come di
seguito al comma 1 prevede che, per valorizzare la sicurezza e la
qualita' delle prestazioni sanitarie la Provincia promuove
l'istituzione da parte dell'ordine dei medici chirurghi e
odontoiatri, nonche' dei veterinari, di elenchi dei rispettivi
iscritti che esercitano l'agopuntura , la fitoterapia, l'omeopatia e
la medicina antroposofica, al comma 2 stabilisce che, qualora detti
elenchi vengano istituiti, la Giunta provinciale, d'intesa con gli
ordini professionali interessati, definisce, tra l'altro, i criteri
per l'ammissione all'elenco dei medici e dei veterinari che praticano
le attivita' sopra descritte (lett. a), nonche' i criteri per il
riconoscimento dell'attivita' svolta prima dell'entrata in vigore
della legge in oggetto (lett. b).
Il comma 2, lett. a) e b), dell'art. 48 in esame, appare
costituzionalmente illegittimo, sotto i profili che verranno ora
evidenziati, e pertanto il Governo - giusta delibera del 17 settembre
2010 del Consiglio dei Ministri (che per estratto autentico si
produce sub 1) ai sensi dell'art. 127 Cost. la impugna con il
presente ricorso per i seguenti
M o t i v i
Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett l); violazione
dell'art. 117, terzo comma Cost.
La disposizione dell'art. 48 che conferisce alla. Giunta
provinciale il potere di determinare i criteri per l'ammissione agli
dei medici e dei veterinari che praticano le menzionate medicine
complementari, incide in primo luogo nella materia dell'«ordinamento
civile», riservata alla competenza esclusiva statale dall'art. 117,
secondo comma, lett. l).
Non e' dubitabile che nell'ambito dell'ordinamento civile
ricadono gli elenchi dei medici e veterinari che praticano le
medicine complementari. L'inclusione del professionista in tali
elenchi appare infatti finalizzata, tra l'altro, a determinare le
condizioni di validita' del contratto d'opera da questo stipulato con
il cliente (essendo invalidi i contratti d'opera stipulati, in
materia di professioni regolamentate, con soggetti non iscritti nei
relativi albi), e quindi si traduce direttamente in una forma di
disciplina di tali contratti..
La disposizione eccede altresi' dalla competenza concorrente
attribuita alla provincia in materia di «professioni» e di «tutela
della salute». di cui all'art. 117 comma 3. Tale disposizione
provinciale contrasta in particolare con la normativa statale,
emanata in ambito civilistico in materia di tutela della salute, che
attribuisce allo Stato la determinazione dei criteri per l'esercizio
delle attivita' mediche, demandando agli ordini professionali con gli
artt. 8-11 del d.lgs. C.P.S. n. 233 del 1946, l'individuazione dei
criteri per l'iscrizione agli albi professionali.
Questa fonte statale detta il principio per cui l'ammissione alle
professioni sanitarie e' regolata, attese le evidenti esigenze
unitarie ad essa sottese, dallo Stato che ne demanda l'attuazione
agli ordini professionali. E' evidente l'invasione di tale ambito
operata dalla norma provinciale contenuta nell'art. 48 in entrambi i
commi qui impugnati, poiche' la legge provinciale prevede
l'istituzione di particolari .sezioni degli albi dei medici e
odontoiatri, cosi' regolando tali albi; e attribuisce alla Giunta
provinciale la competenza a dettare i criteri di ammissione a tali
sezioni e le attivita' connesse e conseguenti all'ammissione,
d'intesa con gli ordini professionali interessati, cosi' interferendo
con la materia della qualificazione tecnica degli esercenti le
professioni sanitarie.
Essa contrasta altresi' con il principio, piu' volte ribadito
dalla Corte costituzionale (da ultimo con le sentenze nn. 138 e 328
del 2009), secondo il quale la potesta' legislativa regionale nella
materia concorrente delle professioni deve rispettare il principio di
ordine generale, invalicabile dalla legge, regionale, secondo cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato.
In particolare la Corte ha ripetutamente affermato che «la
potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle
professioni deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione
delle figure professionali, con i relativi profili e titoli
abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la
disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico
collegamento con la realta' regionale. Tale principio, al di la'
della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti normativi,
si configura infatti quale limite di ordine generale, invalicabile
dalla legge regionale» (sentenza n. 138 del 2009, nonche', fra le
altre, sentenze n. 57 del 2007, n. 424 del 2006 e n. 153 del 2006).
Ha, altresi', precisato che la «istituzione di un registro
professionale e la previsione delle condizioni per la iscrizione in
esso hanno gia', di per se', una funzione individuatrice della
professione, preclusa alla competenza regionale» (sentenze n. 138 del
2009, n. 93 del 2008, n. 300 del 2007 e n. 355 del 2005). L'art. 48
nei suoi due commi, come appena esposto, regola tutti gli aspetti
essenziali dell'istituzione e dell'iscrizione alle sezioni degli
albi: esso viola quindi anche l'art. 117, comma 3 Cost. nella parte
in cui questo attribuisce alla legislazione concorrente
(subordinandola ai principi generali fissati dalla legge statale) la
materia delle professioni.
Si impone quindi l'annullamento degli artt. 28, comma 3, 44 comma
10, e 48 legge provinciale di Trento 23 luglio 2010, n. 16,
pubblicata nel BUR n. 30 del 27 luglio 2010 della Provincia autonoma
di Trento recante norme in materia di «Tutela della salute nella
provincia di Trento».