Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'intera legge della
Regione Basilicata 13 novembre 2009, n. 37 (Norme in materia di
riconoscimento della figura professionale di autista soccorritore),
e, in particolare, degli artt. 1, comma l, lettera e), 2, 4, 5, e
degli allegati A, B e C, della medesima promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica il 14
gennaio 2010, depositato in cancelleria il 19 gennaio 2010 ed
iscritto al n. 7 del registro ricorsi 2010.
Udito nell'udienza pubblica del 21 settembre 2010 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Udito l'avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 14 gennaio 2010 e depositato il
successivo 19 gennaio, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'intera legge
della Regione Basilicata 13 novembre 2009, n. 37 (Norme in materia di
riconoscimento della figura professionale di autista soccorritore),
e, in particolare, degli artt. 1, comma l, lettera e), 2, 4, 5, e
degli allegati A, B e C, della medesima, per violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione.
Il ricorrente, al fine di motivare la richiesta di declaratoria
di illegittimita' costituzionale dell'intera legge citata, ritiene
necessario, in primo luogo, descriverne il contenuto.
La Regione Basilicata, con la legge n. 37 del 2009, ha inteso
disciplinare la figura professionale di autista soccorritore. In
particolare, l'art. 1 descrive l'autista soccorritore come
l'operatore tecnico che, a seguito di specifica formazione
professionale, provvede alle attivita' di conduzione dei mezzi di
soccorso sanitario, manutenzione del veicolo di soccorso, conoscenza
di tutti i presidi sanitari a bordo, esperienza di comunicazione
radio, collaborazione nell'intervento di emergenza sanitaria sul
territorio e attuazione delle procedure e norme di sicurezza.
Il successivo art. 2 prevede che la formazione professionale
dell'autista soccorritore sia di competenza della Regione e che,
sulla base del fabbisogno del servizio sanitario regionale, siano
dalla Giunta regionale stabiliti i corsi di formazione professionale,
i requisiti per l'accesso, l'organizzazione didattica, le materie di
insegnamento ed il tirocinio per ottenere l'attestato di qualifica,
come specificato nell'allegato C della legge.
L'art. 3 dispone che l'autista soccorritore presti la propria
attivita' sul terreno regionale alle dipendenze delle aziende
sanitarie ed ospedaliere o di enti pubblici o privati, oltre che a
favore delle associazioni di volontariato.
L'art. 4, rubricato «contesto relazionale», specifica che
l'autista soccorritore svolge la propria attivita' in collaborazione
con gli altri operatori sanitari.
I1 successivo art. 5 specifica le attivita' e le competenze
dell'autista soccorritore, rimandando, per una piu' compiuta
descrizione, agli allegati A e B, da considerare parte integrante
della legge.
L'allegato A contiene l'elenco delle principali attivita'
dell'autista soccorritore, articolate in tre categorie generali, a
loro volta specificate in una serie di sottopunti, consistenti in:
«Conduzione del mezzo di soccorso», «Supporto al personale
responsabile della prestazione sanitaria e agli altri operatori
dell'equipaggio, in interventi di urgenza-emergenza» e «Supporto
gestionale, organizzativo e formativo».
L'allegato B specifica le principali competenze dell'autista
soccorritore, mentre l'allegato C indica le materie di insegnamento
relative alla figura professionale di autista soccorritore.
L'Avvocatura dello Stato, cosi' descritta la legge regionale,
ritiene che la stessa violi l'art. 117, terzo comma, Cost., perche'
attribuisce all'autista soccorritore funzioni riservate ai
professionisti sanitari, ridefinendo, con le attribuzioni delle
funzioni di «soccorritore», il profilo professionale dell'autista ed
individuando, di fatto, una nuova professione sanitaria non prevista
dalla legislazione statale.
Pertanto, a parere del ricorrente, l'intera legge regionale n. 37
del 2009 si porrebbe in contrasto con il principio piu' volte
affermato dalla Corte costituzionale, secondo il quale
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili
ed i titoli abilitanti, per il suo carattere necessariamente
unitario, e' riservata allo Stato, rientrando nella competenza delle
Regioni solo la disciplina di quegli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realta' regionale (sono citate le
sentenze n. 93 del 2008, n. 300 del 2007, nn. 40, 153, 423, 424 del
2006, nn. 319 e 355 del 2005 e n. 353 del 2003). Principio recepito
anche dal decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione
dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi
dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131).
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche, a
dimostrazione del suo assunto, singole disposizioni della legge in
esame. In particolare l'art. 1, comma 1, lettera e), che prevede che
l'autista soccorritore svolga attivita' di «collaborazione
nell'intervento di emergenza sanitaria sul territorio nelle varie
fasi del suo svolgimento», e l'art. 4, che dispone che lo svolgimento
di tale attivita' debba avvenire «in collegamento funzionale e in
collaborazione con gli altri operatori sanitari professionalmente
preposti all'intervento di soccorso». A parere dell'Avvocatura dello
Stato, le citate disposizioni illegittimamente equiparano l'autista
soccorritore ai professionisti sanitari.
Il medesimo motivo di censura e' rivolto al combinato disposto
dell'art. 5 e dell'allegato A, punto 1, lettere e) ed f), della legge
regionale n. 37 del 2009, che prevede, tra le attivita' e le
competenze dell'autista soccorritore, la possibilita' che egli si
occupi del «mantenimento delle funzioni vitali» e ponga in essere le
«procedure diagnostiche e la stabilizzazione del paziente», di fatto
autorizzando detto operatore a porre in essere attivita' a carattere
sanitario che esulano dai compiti attribuiti alla figura
professionale dell'autista e afferiscono in maniera inequivocabile
alle competenze delle professioni sanitarie.
Il ricorrente lamenta anche che lo stesso Allegato A, al punto
2), stabilisca, che, in assenza di personale sanitario, l'autista
soccorritore «svolge anche funzioni di capo equipaggio». In tal modo
la legge regionale legittimerebbe la possibilita' che, in situazioni
di emergenza caratterizzate dalla necessita' di prestare soccorso,
sia inviata una squadra diretta dall'autista soccorritore.
Anche il combinato disposto dell'Allegato B, lettera i), e
dell'art. 5 della legge regionale n. 37 del 2009 attribuirebbe
all'autista soccorritore competenze proprie dei professionisti
sanitari, prevedendo che egli debba riconoscere «le principali
alterazioni delle funzioni vitali attraverso la rilevazione di
sintomi e segni fisiologici».
Infine, il combinato disposto dell'Allegato C e dell'art. 2 della
legge regionale n. 37 del 2009, disciplinando la formazione
dell'autista soccorritore, ricomprende tra le materie di insegnamento
«principi di anatomia e fisiologia del sistema nervoso, degli
apparati respiratori, locomotorio e cardiocircolatorio; elementi di
patologia generale [...] traumatologia e trattamento delle lesioni da
trauma ed elementi di tossicologia».
A parere della parte ricorrente, l'insegnamento di tali materie
di studio, seppure utile a fini di cultura generale, sarebbe ultroneo
ai fini della formazione dell'autista soccorritore, al quale non puo'
essere attribuita alcuna competenza in merito.
Sulla base di tali considerazioni la difesa del Presidente del
Consiglio ritiene che l'intera legge regionale n. 37 del 2009 ecceda
dalla competenza concorrente attribuita dall'art. 117, terzo comma,
Cost., alla Regione in materia di «professioni» e di «tutela della
salute», perche' definisce il profilo professionale
dell'autista-soccorritore ed individua, di fatto, una nuova
professione sanitaria, in contrasto con i principi piu' volte
affermati dalla Corte costituzionale.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'intera legge della
Regione Basilicata 13 novembre 2009, n. 37 (Norme in materia di
riconoscimento della figura professionale di autista soccorritore),
soffermandosi, in particolare, sul contenuto degli artt. 1, comma l,
lettera e), 2, 4, 5, e degli allegati A, B e C, della medesima, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Secondo il ricorrente, la legge impugnata si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto,
disciplinando ex novo la figura professionale dell'autista
soccorritore, non prevista dalla legislazione statale, e attribuendo
a tale figura funzioni riservate ai professionisti sanitari,
eccederebbe i limiti della competenza regionale nella materia delle
professioni, di competenza concorrente, violando i principi
fondamentali previsti dalla normativa statale. In subordine, la
medesima censura e' rivolta alle singole disposizioni sopra citate.
2. - In via preliminare, va riconosciuta l'ammissibilita' della
presente questione, benche' la stessa abbia per oggetto l'intera
legge regionale.
La legge in esame, infatti, consta di sette articoli (il settimo,
peraltro, meramente accessorio essendo relativo alla pubblicazione
sul bollettino regionale) tutti aventi un oggetto omogeneo: vale a
dire la regolamentazione della figura professionale dell'autista
soccorritore.
Secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale «e'
inammissibile l'impugnativa di una intera legge ove cio' comporti la
genericita' delle censure che non consenta la individuazione della
questione oggetto dello scrutinio di costituzionalita', mentre
ammissibili sono le impugnative contro intere leggi caratterizzate da
normative omogenee e tutte coinvolte dalle censure» (da ultimo, si
vedano le sentenze n. 201 del 2008, n. 238 e n. 22 del 2006, n. 359
del 2003).
3. - La questione e' fondata.
Questa Corte ha piu' volte affermato che «la potesta' legislativa
regionale nella materia concorrente delle professioni deve rispettare
il principio secondo cui l'individuazione delle figure professionali,
con i relativi profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo
carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella
competenza delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che
presentano uno specifico collegamento con la realta' regionale. Tale
principio, al di la' della particolare attuazione ad opera dei
singoli precetti normativi, si configura infatti quale limite di
ordine generale, invalicabile dalla legge regionale. Da cio' deriva
che non e' nei poteri delle Regioni dar vita a nuove figure
professionali» (sentenza n. 153 del 2006, nonche', ex plurimis,
sentenze n. 57 del 2007 e n. 424 del 2006).
La legge in esame istituisce la figura professionale dell'autista
soccorritore (art. 1) e ne disciplina il percorso di formazione,
rimettendo ad un regolamento della Giunta regionale la
regolamentazione e l'organizzazione dei corsi di formazione
professionale per ottenere il titolo abilitativo (art. 2).
Inoltre, tra i compiti e le funzioni attribuiti alla nuova figura
professionale ve ne sono alcuni riconducibili direttamente allo
svolgimento di professioni sanitarie, come la «capacita' di
riconoscere le principali alterazioni alle funzioni vitali attraverso
la rilevazione di sintomi e di segni fisiologici», e «la conoscenza
delle procedure da adottare in caso di TSO (trattamento sanitario
obbligatorio)» (allegato B e art. 5), o come il supporto al personale
responsabile della prestazione sanitaria e agli altri operatori
dell'equipaggio, in caso di interventi di urgenza/emergenza per «la
liberazione delle vie aeree, il mantenimento della temperatura
corporea, il mantenimento delle funzioni vitali e la defibrillazione
effettuata a mezzo DAE (defibrillatore semiautomatico esterno)» o per
«le procedure diagnostiche e la stabilizzazione del paziente sul
luogo dell'evento» (allegato A e art. 5).
L'art. 1 della legge 1° febbraio 2006, n. 43 (Disposizioni in
materia di professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica,
riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al
Governo per l'istituzione dei relativi ordini professionali), prevede
che «sono professioni sanitarie infermieristiche, ostetriche,
riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione, quelle previste
ai sensi della legge 10 agosto 2001, n. 251 [...] i cui operatori
svolgono, in forza di un titolo abilitante rilasciato dallo Stato,
attivita' di prevenzione, assistenza, cura o riabilitazione».
Pertanto, la legge regionale censurata, istituendo la figura di
autista soccorritore e regolandone il percorso formativo diretto al
conseguimento del relativo attestato di qualifica, nonche'
attribuendole compiti e funzioni riconducibili direttamente allo
svolgimento di professioni sanitarie, non rispetta il limite imposto
dall'art. 117, terzo comma, Cost. in materia di professioni, secondo
il quale l'individuazione delle figure professionali, con i relativi
profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere
necessariamente unitario, allo Stato (sentenza n. 179 del 2008).