Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 13 della legge
della Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico della
normativa della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione,
orientamento, formazione professionale e lavoro), come sostituito
dall'art. 3 della legge della Regione Toscana 5 novembre 2009, n. 63
[Modifiche alla legge regionale 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico
della normativa della Regione Toscana in materia di educazione,
istruzione, orientamento, formazione professionale e lavoro) in
materia di obbligo di istruzione e di servizi per l'infanzia],
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 12 gennaio 2010, depositato in cancelleria il 14
gennaio 2010 ed iscritto al n. 5 del registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2010 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Lucia Bora per la Regione
Toscana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in via principale ritualmente notificato e
depositato (reg. ric. n. 5 del 2010), il Presidente del Consiglio dei
ministri ha proposto questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 13 della legge della Regione Toscana 26 luglio 2002, n.
32 (Testo unico della normativa della Regione Toscana in materia di
educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale e
lavoro), come sostituito dall'art. 3 della legge della Regione
Toscana 5 novembre 2009, n. 63 [Modifiche alla legge regionale 26
luglio 2002, n. 32 (Testo unico della normativa della Regione Toscana
in materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione
professionale e lavoro) in materia di obbligo di istruzione e di
servizi per l'infanzia], per contrasto con gli articoli 117, commi
secondo, lettera n), e terzo, e 118 della Costituzione.
1.1. - La disposizione censurata, con l'intento di dare
attuazione all'obbligo di istruzione e di prevenire l'abbandono
scolastico, ha promosso l'offerta di percorsi formativi «sia
all'ambito della formazione professionale e dell'apprendistato a
completamento dei percorsi nell'ambito dell'istruzione, sia al
rientro nel sistema di istruzione per il completamento del ciclo di
studio» (comma 1).
A tal fine, il comma 2 del suddetto articolo, ha previsto che «la
Regione adotta le misure necessarie per l'assolvimento dell'obbligo
di istruzione nel sistema della formazione professionale con un
percorso triennale destinato al conseguimento di una qualifica
professionale, strutturato da un primo biennio scolastico, integrato
da specifiche finalita' formative diversamente graduate tra il primo
e il secondo anno, e un terzo anno interamente professionalizzante
che e' realizzato: a) dalle scuole accreditate per la formazione
professionale secondo il sistema regionale toscano anche in
collaborazione con agenzie formative accreditate ed eventualmente con
altre scuole: b) dalle agenzie formative accreditate per la
formazione professionale secondo il sistema regionale toscano anche
in collaborazione con una scuola o reti di scuole; c) dalle scuole
non accreditate purche' in collaborazione con agenzie formative
accreditate per la formazione professionale secondo il sistema
regionale toscano, o con un'altra scuola accreditata o reti di
scuole».
Il comma 3 ha stabilito, inoltre, che «per il terzo anno
professionalizzante possono essere eventualmente previste modalita'
formative a distanza».
1.2. - Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
disposizione impugnata violerebbe la competenza legislativa
regionale, ponendosi in contrasto con le norme generali
sull'istruzione, con i principi fondamentali della materia e con il
principio di leale collaborazione.
In primo luogo, tale disposizione, «configurando unilateralmente
e a regime», al fine dell'assolvimento dell'obbligo di istruzione,
«un sistema di formazione professionale che costituisce un tertium
genus rispetto ai percorsi (sia ordinari che sperimentali)
individuati dalla disciplina statale, si pone in contrasto con le
norme generali e con i principi fondamentali che disciplinano
l'obbligo d'istruzione nel secondo ciclo del sistema educativo di
istruzione e formazione».
In secondo luogo, il percorso di formazione professionale sarebbe
stato adottato dalla Regione Toscana senza stipulare «alcuna intesa
con lo Stato», violando cosi' il principio della leale
collaborazione.
In terzo luogo, la disposizione in oggetto contrasterebbe con
l'art. 27, comma 4, del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226
(Norme generali e livelli essenziali delle prestazioni relativi al
secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, a
norma dell'articolo 2 della legge 28 marzo 2003, n. 53), che prevede
che si possa assolvere all'obbligo di istruzione in seno al sistema
di istruzione e formazione professionale di competenza regionale
soltanto «a decorrere dall'anno scolastico e formativo 2010-2011».
2. - Si e' costituita in giudizio, con atto depositato in data 12
febbraio 2010, la Regione Toscana, concludendo per la declaratoria di
infondatezza del ricorso e sostenendo che la disposizione impugnata
non ha la finalita' di introdurre, per l'assolvimento dell'obbligo di
istruzione, «un autonomo e specifico sistema di istruzione e
formazione professionale regionale concorrente rispetto a quello
statale, bensi' ha voluto promuovere la costituzione di un sistema
integrato istruzione (statale) - formazione professionale
(regionale), nell'ambito della vigente normativa statale».
3. - Con memoria depositata il 14 settembre 2010, la difesa
regionale, oltre a ribadire, nel merito, le considerazioni formulate
nell'atto di costituzione in giudizio, ha sollevato eccezione di
inammissibilita'. La Regione Toscana, difatti, sostiene che il
ricorso muove censure esclusivamente nei riguardi del comma 2 della
disposizione impugnata, con la conseguente inammissibilita'
dell'impugnativa nei riguardi degli altri commi della medesima.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 13 della legge
della Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico della
normativa della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione,
orientamento, formazione professionale e lavoro), come sostituito
dall'art. 3 della legge della Regione Toscana 5 novembre 2009, n. 63
[Modifiche alla legge regionale 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico
della normativa della Regione Toscana in materia di educazione,
istruzione, orientamento, formazione professionale e lavoro) in
materia di obbligo di istruzione e di servizi per l'infanzia], per
contrasto con gli articoli 117, commi secondo, lettera n), e terzo, e
118 della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata, al fine di
assolvere all'obbligo di istruzione, avrebbe introdotto, in modo
unilaterale e senza stipulare apposita intesa con lo Stato, un
percorso di formazione professionale diverso rispetto a quello
individuato dalla disciplina statale, violando le norme generali
sull'istruzione, i principi fondamentali della materia e il principio
di leale collaborazione.
2. - Va esaminata, preliminarmente, l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla Regione Toscana relativamente ai
commi 1, 3, 4, 5 e 6 dell'art. 13 cit. perche' il ricorso avrebbe
mosso censure esclusivamente nei riguardi del comma 2.
L'eccezione va accolta relativamente ai commi 1, 4, 5 e 6.
Questi, in effetti, non risultano investiti dalle censure sollevate
dal ricorrente, che riguardano, in via diretta, il comma 2 e, in via
indiretta, il comma 3, che e' strettamente connesso al precedente e
non ha contenuto autonomo.
Va pertanto dichiarata inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 13, commi 1, 4, 5 e 6, della legge della
Regione Toscana n. 32 del 2002, come sostituito dall'art. 3 della
legge della Regione Toscana n. 63 del 2009.
3. - Nel merito, la questione avente ad oggetto i rimanenti commi
e' fondata.
E' opportuno, innanzitutto, ricostruire la disciplina relativa
all'obbligo di istruzione e ai suoi rapporti con l'istruzione e
formazione professionale.
3.1. - La legge 28 marzo 2003, n. 53 (Delega al Governo per la
definizione delle norme generali sull'istruzione e dei livelli
essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione
professionale) ha introdotto un sistema di istruzione e formazione
articolato «nella scuola dell'infanzia, in un primo ciclo che
comprende la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado, e
in un secondo ciclo che comprende il sistema dei licei ed il sistema
dell'istruzione e della formazione professionale» (art. 2, comma 1,
lettera d).
I due sistemi che compongono il secondo ciclo di istruzione
(quello liceale e quello della formazione professionale) sono
distinti, ma funzionalmente integrati, dal momento che: a) entrambi
concorrono all'adempimento dell'obbligo di istruzione; b) e'
possibile transitare dall'uno all'altro; c) da ambedue, con diverse
modalita' (fissate con legge statale), e' consentito l'accesso
all'esame di Stato.
3.2. - L'art. 34, secondo comma, Cost. ha previsto un obbligo di
istruzione di almeno otto anni, passati prima a nove (art. 1, comma
3, della legge 10 febbraio 2000, n. 30, Legge quadro in materia di
riordino dei cicli di istruzione), poi a dodici (art. 2, comma 1,
lettera c), della legge n. 53 del 2003) e, infine, a dieci (art. 1,
comma 622, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge
finanziaria 2007).
In base all'art. 1, comma 5, del decreto legislativo 17 ottobre
2005, n. 226 (Norme generali e livelli essenziali delle prestazioni
relativi al secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e
formazione, a norma dell'articolo 2 della L. 28 marzo 2003, n. 53),
l'obbligo di istruzione puo' essere assolto, «con pari dignita'», sia
nel sistema di istruzione, sia in quello di istruzione e formazione
professionale, sulla base di livelli essenziali di prestazioni
definiti in sede nazionale, previ accordi con le Regioni. L'obbligo
di istruzione e' finalizzato a consentire il conseguimento di un
titolo di studio di scuola secondaria superiore o di una qualifica
professionale di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno
di eta' (art. 1, comma 622, della legge n. 296 del 2006).
3.3 - La disciplina statale ha previsto un'attuazione graduale
del nuovo ciclo secondario, l'avvio contemporaneo delle due parti che
lo compongono e la collaborazione tra Stato e Regioni per determinare
i modi di assolvimento dell'obbligo di istruzione nei «percorsi» di
formazione professionale. In tal modo viene assicurata -
conformemente alle disposizioni degli artt. 34 e 117, secondo comma,
lettera n), Cost. - l'unita' del «sistema di istruzione e
formazione», pur nella diversita' dei fini dei «percorsi» interni e
degli enti competenti a disciplinarli (Stato e Regioni).
Con riferimento all'attuazione di tale obbligo, l'art. 1, comma
624, della legge n. 296 del 2006 ha stabilito che, «fino alla messa a
regime di quanto previsto dal comma 622, proseguono i percorsi
sperimentali di istruzione e formazione professionale di cui all'art.
28 del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226. (...) Le
strutture che realizzano tali percorsi sono accreditate dalle regioni
sulla base dei criteri generali definiti con decreto adottato dal
Ministro della pubblica istruzione di concerto con il Ministro del
lavoro e della previdenza sociale, previa intesa con la Conferenza
unificata».
L'art. 27 del d.lgs. n. 226 del 2005 ha previsto, al comma 2, che
il primo anno di tali percorsi «e' avviato sulla base della
disciplina specifica definita da ciascuna Regione nel rispetto dei
livelli essenziali di cui al Capo III, previa definizione con accordi
in Conferenza Stato-Regioni» e, al comma 4, che «le prime classi dei
percorsi liceali e il primo anno di quelli di istruzione e formazione
professionale sono avviati contestualmente a decorrere dall'anno
scolastico e formativo 2010-2011, previa definizione di tutti gli
adempimenti normativi previsti». Successivamente alla presentazione
del ricorso in epigrafe, quest'ultimo comma e' stato abrogato
dall'art. 15 del regolamento di delegificazione approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 89 (Regolamento
recante revisione dell'assetto ordinamentale, organizzativo e
didattico dei licei a norma dell'articolo 64, comma 4, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).
3.4. - Le disposizioni censurate violano le norme generali
sull'istruzione.
L'art. 13, commi 2 e 3, ha introdotto un «percorso» formativo
diverso rispetto a quelli contemplati dalla disciplina statale per
assolvere l'obbligo scolastico. Esso ha, cosi', rotto l'unita' del
«sistema di istruzione e formazione», dando luogo a una soluzione
ibrida che costituisce un tertium genus nei confronti dei «percorsi»
(sia ordinari che sperimentali) individuati dalla disciplina statale.
Tale disciplina rientra tra le norme generali sull'istruzione che
debbono essere dettate in via esclusiva dallo Stato (art. 117,
secondo comma, lettera n, Cost.). Lo stesso legislatore statale ha
definito "generali" le norme sul diritto-dovere di istruzione e
formazione, contenute nel decreto legislativo 15 aprile 2005, n. 76
(Definizione delle norme generali sul diritto-dovere all'istruzione e
alla formazione, a norma dell'articolo 2, comma 1, lettera c), della
legge 28 marzo 2003, n. 53). Inoltre, l'obbligo di istruzione
appartiene a quella categoria di «disposizioni statali che
definiscono la struttura portante del sistema nazionale di istruzione
e che richiedono di essere applicate in modo necessariamente unitario
e uniforme in tutto il territorio nazionale, assicurando, mediante
una offerta formativa omogenea, la sostanziale parita' di trattamento
tra gli utenti che fruiscono del servizio di istruzione» (sentenza n.
200 del 2009).
3.5. - Le disposizioni impugnate violano, altresi', il principio
di leale collaborazione.
Il nuovo percorso formativo e' stato introdotto dalla Regione
Toscana unilateralmente, prima della data all'epoca fissata dalla
legge statale e prima che fossero raggiunti gli accordi in Conferenza
Stato-Regioni espressamente previsti dalla legge; in particolare,
quello del 29 aprile 2010, con il quale, facendo riferimento a
precedenti accordi (19 giugno 2003, 15 gennaio 2004, 5 ottobre 2006,
5 febbraio 2009) e intese (20 marzo 2008), sono stati definiti, tra
l'altro, «le competenze di base che tutti gli studenti devono
acquisire nei percorsi di istruzione e formazione professionale» e
«il repertorio delle figure professionali di riferimento a livello
nazionale».
La Regione, quindi, ha provveduto non soltanto in anticipo sui
tempi previsti, ma anche senza poter tener conto della determinazione
concertata del repertorio delle figure professionali e delle
competenze che gli allievi debbono acquisire.
Deve essere, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
- per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera n), Cost. e
del principio di leale collaborazione, nei termini sopra indicati -
dell'art. 13, commi 2 e 3, della legge della Regione Toscana n. 32
del 2002, come sostituito dall'art. 3 della legge della Regione
Toscana n. 63 del 2009.
Le altre censure restano assorbite.