Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 59, comma
3, della legge della Regione Puglia 4 agosto 2004, n. 14
(Assestamento e prima variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2004) promosso dal Consiglio di Stato nel
procedimento vertente tra Ficco Donata e la Regione Puglia ed altri
con ordinanza del 23 marzo 2009 iscritta al n. 211 del registro
ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 35, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione di Ficco Donata e della Regione
Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2010 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Giuseppe Gallo per Ficco Donata e Alfonso
Celotto per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 23 marzo 2009, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 59,
comma 3, della legge della Regione Puglia 4 agosto 2004, n. 14
(Assestamento e prima variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2004), per violazione degli artt. 3, 24, 97 e
113 della Costituzione.
La disposizione censurata stabilisce che «In sede di prima
applicazione delle disposizioni di cui al presente articolo sono
fatti salvi gli esiti delle procedure di progressione verticale
effettuate in base alla Delib.G.R. 30 dicembre 1997, n. 10179
(Articoli 30 e 32 della legge regionale 4 febbraio 1997, n. 7 - Bandi
di concorsi interni riservati al personale di ruolo della Regione).
Restano fermi, pertanto, gli inquadramenti effettuati in base a tali
procedure da imputarsi all'aliquota di cui al comma 1, anche se in
esubero rispetto alla medesima. I posti in esubero rispetto alla
citata aliquota sono portati in detrazione dall'aliquota di cui al
comma 2 in occasione dell'espletamento di procedure concorsuali
successive alla data di entrata in vigore della presente legge».
2. - Il collegio rimettente riferisce che l'appellante nel
giudizio principale chiede la riforma della sentenza con cui e' stato
rigettato, in primo grado, il suo ricorso avverso una delibera della
Giunta della Regione Puglia che, in asserita ottemperanza di sentenze
di annullamento di concorsi interamente riservati al personale
interno, adottate dal giudice amministrativo, ha indetto un nuovo
concorso pubblico per un numero insufficiente di posti.
In base a quanto espone il giudice a quo, la Regione Puglia ha
bandito, nel 1998 e nel 1999, due concorsi, rispettivamente per la
copertura di n. 482 posti di VIII qualifica funzionale e di n. 381
posti di VII qualifica funzionale, interamente riservati agli
impiegati regionali inquadrati nella qualifica immediatamente
inferiore, conformemente a quanto allora previsto dall'art. 32 della
legge della Regione Puglia 4 febbraio 1997, n. 7 (Norme in materia di
organizzazione dell'Amministrazione regionale) e dall'art. 39 della
legge della Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26 (Norme per la
disciplina del trattamento giuridico ed economico del personale
regionale per il triennio 1982-1984 - Accordo nazionale del 29 aprile
1983).
Adito con ricorsi proposti da funzionari regionali esclusi dai
predetti concorsi per carenza del requisito della qualifica
immediatamente inferiore, il Tribunale amministrativo regionale per
la Puglia ha successivamente promosso questione di legittimita'
costituzionale delle predette disposizioni legislative regionali, che
sono state dichiarate illegittime da questa Corte (sentenza n. 373
del 2002, nella parte in cui esse riservavano «il 100% dei posti
messi a concorso a personale interno»). Conseguentemente, il Tar
Puglia, con diverse sentenze adottate nel 2004 (nn. 2610, 2842, 2836
e 5227), ha annullato le procedure concorsuali indette sulla base
delle norme dichiarate costituzionalmente illegittime, specificando,
secondo quanto riferisce il rimettente, che «la copertura dei posti
[...] disponibili [...] alla data di indizione dei concorsi non
poteva avvenire attraverso un reclutamento soltanto interno e che la
Regione, nell'indire una nuova procedura concorsuale avrebbe dovuto
operare ora per allora, avendo a riferimento non solo i posti vacanti
ad una certa data, ma anche la disciplina normativa che allora
regolava lo status dei dipendenti regionali».
In tale contesto, la Regione Puglia ha approvato la norma
legislativa censurata, con essa facendo salvi «gli esiti delle
procedure di progressione verticale effettuate» in base ai bandi
annullati dal giudice amministrativo, e, in asserita ottemperanza
delle sentenze rese da questa Corte e dal giudice amministrativo, ha
adottato la delibera oggetto di impugnazione nel giudizio a quo, con
la quale e' stato indetto un concorso, aperto agli esterni, volto
alla copertura di 60 (30 per la categoria D1 e 30 per la categoria
D3) degli originari 863 posti cui si riferivano i concorsi interni
annullati.
L'appellante nel giudizio principale ha partecipato a
quest'ultimo concorso, conseguendo un punteggio superiore al minimo,
ma non sufficiente per accedere alle prove successive, in ragione del
numero limitato di posti messi a concorso, la cui quantificazione
egli ha conseguentemente contestato, proponendo prima ricorso al Tar
Puglia, che lo ha dichiarato inammissibile per carenza di
legittimazione ad agire, e poi proponendo l'appello che forma oggetto
del giudizio principale, con il quale egli deduce l'elusione del
giudicato amministrativo e l'illegittimita' costituzionale della
sopravvenuta norma censurata.
3. - Cio' premesso, il collegio rimettente ritiene che la
questione di legittimita' costituzionale della norma censurata sia
rilevante e non manifestamente infondata.
3.1. - In punto di rilevanza, il giudice a quo, premettendo che
all'appellante deve riconoscersi un «interesse sostanziale» alla
quantificazione dei posti messi a concorso in esatta ottemperanza
delle sentenze con cui il giudice amministrativo ha annullato «atti a
contenuto generale ad effetti indivisibili», quali sono i bandi di
concorso interamente riservati al personale interno, osserva che le
predette sentenze hanno prodotto, «quale effetto conformativo»,
l'obbligo della Regione di procedere, «ora per allora», a bandire
concorsi aperti agli esterni, che secondo il collegio rimettente
devono avere ad oggetto almeno il 50% di quei posti, in
considerazione della «esplicita indicazione della Corte
Costituzionale per la quale la riserva limitata al 50% dei posti
messi a concorso, in favore del personale della qualifica
immediatamente inferiore [...] e' stata ritenuta non irragionevole e
non lesiva del precetto costituzionale». Tuttavia, ad avviso del
collegio rimettente, la possibilita' della Regione di adempiere al
predetto obbligo, mettendo a concorso il 50% dei posti vacanti nel
1998/1999, e' rimasta preclusa dalla sopravvenuta «sanatoria» operata
dalla disposizione legislativa censurata, che ha fatto pienamente
salvi gli esiti delle procedure concorsuali annullate dal giudice
amministrativo, cosi' determinando il ridotto numero di posti messi a
concorso con la delibera impugnata. Ne' sono invocabili, secondo il
collegio rimettente, impedimenti sopraggiunti diversi dalla esistenza
della censurata sanatoria legislativa, quali i vincoli alle
assunzioni derivanti da leggi sopravvenute, dal momento che «le leggi
finanziarie che dall'anno 2002 hanno limitato il numero dei posti da
coprire valevano per quelli che si erano resi liberi successivamente
all'anno 2001 ma non per quelli per cui la ricognizione di vacanza
era stata effettuata negli anni 1998/1999, che erano stati comunque
(illegittimamente) coperti ed in ordine ai quali si era formato il
giudicato che imponeva di utilizzare diverse procedure».
3.2. - Quanto alla valutazione di non manifesta infondatezza, il
giudice a quo ritiene che la disposizione legislativa censurata, nel
dare «reviviscenza a norme dichiarate incostituzionali dalla Corte
Costituzionale» per violazione dei principi di «imparzialita' e [...]
buon andamento dell'amministrazione», si ponga in contrasto con gli
artt. 3 e 97 Cost.
Ad avviso del collegio rimettente, inoltre, tale disposizione,
che possiede i caratteri della legge provvedimento, «confligge anche
con il principio di effettivita' della tutela giurisdizionale,
sancito dagli artt. 24 e 113 della Costituzione, per essere state dal
legislatore regionale pretermesse non solo sentenze di un Tribunale
amministrativo ma anche una sentenza della stessa Corte
Costituzionale».
4. - La Regione Puglia, parte appellata nel giudizio principale,
si e' costituita in giudizio in data 17 settembre 2009 e ha
successivamente depositato memoria in data 21 ottobre 2010. La difesa
regionale osserva, innanzitutto, che successivamente al deposito
dell'ordinanza di rimessione, l'appellante nel giudizio principale ha
sostenuto la prova orale del concorso pubblico senza raggiungere il
punteggio minimo richiesto per il suo superamento, venendo
conseguentemente meno il suo interesse a contestare il numero di
posti messi a concorso con la delibera impugnata. Tale circostanza di
fatto, ad avviso della difesa regionale, determinerebbe una
sopravvenuta irrilevanza della questione di legittimita'
costituzionale sollevata nell'ambito del giudizio principale, con
conseguente obbligo della Corte costituzionale di restituire gli atti
al giudice a quo per una valutazione della perdurante rilevanza della
questione di legittimita' costituzionale.
In via subordinata, la Regione Puglia eccepisce
l'inammissibilita' della sollevata questione di legittimita'
costituzionale, in considerazione del carattere alternativo,
contraddittorio e non univoco del petitum formulato dal giudice a
quo, il quale, per un verso, chiederebbe una pronuncia caducatoria
della disposizione censurata e, per altro verso, domanderebbe invece
«un intervento additivo affinche' si colmi l'incostituzionalita'
mediante l'ampliamento del numero di posti messi a concorso dalla
Regione Puglia». Infine, nel merito, la difesa regionale contesta che
gli artt. 3 e 97 Cost. risultino violati dalla disciplina censurata,
la quale, anziche' ripristinare le norme gia' dichiarate
incostituzionali riproponendo un bando di concorso integralmente
riservato ai dipendenti regionali, avrebbe invece «cercato di
rinvenire un ragionevole punto di bilanciamento tra le esigenze di
ribandire concorsi con riserva non superiore al 50% per i candidati
interni e di salvaguardare comunque il fascio di affidamenti e di
aspettative dei dipendenti che erano comunque gia' risultati
vincitori dei precedenti concorsi». Ne' sussisterebbe, secondo la
difesa della Regione Puglia, l'ipotizzata violazione degli artt. 24 e
113 Cost. determinata dal numero insufficiente dei posti messi a
concorso, dal momento che i vincoli derivanti dalla normativa
finanziaria e di bilancio non avrebbero comunque consentito alla
Regione di mettere a concorso la meta' dei posti originari, come
richiesto dalle pronunce della Corte costituzionale e del giudice
amministrativo.
5. - L'appellante nel giudizio principale, che si e' costituito
in giudizio con atto depositato in data 22 settembre 2009 e ha
presentato successiva memoria in data 21 ottobre 2010, facendo propri
gli argomenti e le conclusioni dell'ordinanza di rimessione, ha
insistito per la declaratoria di illegittimita' costituzionale della
disciplina censurata.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 23 marzo 2009, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 59,
comma 3, della legge della Regione Puglia 4 agosto 2004, n. 14
(Assestamento e prima variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2004), per violazione degli artt. 3, 24, 97 e
113 della Costituzione.
Ad avviso del collegio rimettente, la norma censurata, nel fare
«salvi gli esiti» di «procedure di progressione verticale»
interamente riservate a personale interno, che erano state bandite ed
espletate in applicazione di norme legislative dichiarate per tale
ragione illegittime da questa Corte (sentenza n. 373 del 2002), e che
erano state conseguentemente annullate dal giudice amministrativo,
violerebbe gli artt. 3 e 97 della Costituzione, «incidendo
sull'imparzialita' ed il buon andamento dell'amministrazione», e si
porrebbe altresi' in contrasto «con il principio di effettivita'
della tutela giurisdizionale, sancito dagli artt. 24 e 113 della
Costituzione».
2. - Preliminarmente, va respinta la richiesta, avanzata dalla
difesa della Regione Puglia, di restituire gli atti al giudice a quo
per una valutazione della perdurante rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale. Il collegio rimettente ha infatti
motivato in modo non implausibile circa la rilevanza della questione
sollevata. Il giudizio costituzionale e' autonomo rispetto a quello
principale, nel senso che non risente delle vicende di fatto
successive all'ordinanza di rimessione (secondo quanto disposto
dall'art. 18 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale), quale la dedotta sopravvenuta carenza di interesse
dell'appellante nel giudizio principale in ragione del conseguimento,
da parte di quest'ultimo, di un punteggio inferiore al minimo
richiesto nelle prove orali del concorso.
Deve essere inoltre disattesa l'eccezione di inammissibilita'
sollevata, in via subordinata, dalla medesima difesa regionale.
Contrariamente a quanto da quest'ultima affermato, infatti, il
petitum formulato dal giudice a quo e' chiaro e univoco. Il collegio
rimettente domanda una pronuncia con effetto di annullamento della
disposizione censurata, senza fare alcun riferimento, nella propria
ordinanza di rimessione, ad interventi additivi o manipolativi da
parte di questa Corte.
3. - Nel merito, la questione e' fondata.
3.1. - La disciplina censurata ha fatto salvi gli effetti
dell'applicazione di disposizioni legislative dichiarate
costituzionalmente illegittime da questa Corte con la sentenza n. 373
del 2002. Essa, pertanto, ha riprodotto il medesimo vizio di quelle
norme, cioe' la violazione dei principi di imparzialita' e buon
andamento, determinata dalla previsione di una riserva al personale
interno della totalita' dei posti messi a concorso dalla pubblica
amministrazione. L'orientamento affermato nella sentenza n. 373 del
2002 e' stato ribadito ulteriormente nella successiva giurisprudenza
di questa Corte, secondo la quale una riserva integrale ai dipendenti
gia' in servizio dei posti messi a concorso, come quella prevista
dalle procedure di cui la disposizione censurata ha fatto salvi gli
esiti, contraddice il carattere aperto della selezione. Questo
rappresenta un elemento essenziale del concorso pubblico e il suo
difetto costituisce lesione degli artt. 3 e 97 Cost. (sentenze n. 169
e n. 100 del 2010, n. 293 del 2009).
3.2. - Sotto altro profilo, la norma censurata, in quanto legge
provvedimento che incide sugli effetti di un giudicato, interferisce
con l'esercizio della funzione giurisdizionale, determinando una
violazione anche degli artt. 24 e 113 Cost. (fra le molte, sentenze
n. 24 del 2009 e n. 267 del 2007).
4. - Va quindi dichiarata l'illegittimita' costituzionale della
disposizione censurata.