Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 19 novembre
2008 (Riordino della disciplina delle Comunita' montane, ai sensi
dell'art. 2, comma 21, della legge 24 dicembre 2007, n. 244),
promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 26 gennaio
2009, depositato in cancelleria il 3 febbraio 2009 ed iscritto al n.
2 del registro conflitti tra enti 2009.
Visto l'atto di costituzione di Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2011 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Pierluigi Di Palma per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 gennaio 2009 e depositato
presso la cancelleria della Corte il successivo 3 febbraio, la
Regione Veneto ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 19 novembre 2008 (Riordino
della disciplina delle Comunita' montane, ai sensi dell'articolo 2,
comma 21, della legge 24 dicembre 2007, n. 244).
1.1. - A decorrere dalla data di pubblicazione del suddetto
decreto, per effetto di quanto previsto dall'art. 2 del medesimo,
infatti, si sono prodotti, anche per la ricorrente, gli effetti di
cui al comma 20 dell'art. 2 della legge n. 244 del 2007, il quale ha
previsto che:
«a) cessano di appartenere alle comunita' montane i comuni
capoluogo di provincia, i comuni costieri e quelli con popolazione
superiore a 20.000 abitanti;
b) sono soppresse le comunita' montane nelle quali piu' della
meta' dei comuni non sono situati per almeno l'80 per cento della
loro superficie al di sopra di 500 metri di altitudine sopra il
livello del mare ovvero non sono comuni situati per almeno il 50 per
cento della loro superficie al di sopra di 500 metri di altitudine
sul livello del mare e nei quali il dislivello tra la quota
altimetrica inferiore e la superiore non e' minore di 500 metri;
nelle regioni alpine il limite minimo di altitudine e il dislivello
della quota altimetrica, di cui al periodo precedente, sono di 600
metri;
c) sono altresi' soppresse le comunita' montane che, anche in
conseguenza di quanto disposto nella lettera a), risultano costituite
da meno di cinque comuni, fatti salvi i casi in cui per la
conformazione e le caratteristiche del territorio non sia possibile
procedere alla costituzione delle stesse con almeno cinque comuni,
fermi restando gli obiettivi di risparmio;
d) nelle rimanenti comunita' montane, gli organi consiliari
sono composti in modo da garantire la presenza delle minoranze, fermo
restando che ciascun comune non puo' indicare piu' di un membro. A
tal fine la base elettiva e' costituita dall'assemblea di tutti i
consiglieri dei comuni, che elegge i componenti dell'organo
consiliare con voto limitato. Gli organi esecutivi sono composti al
massimo da un terzo dei componenti l'organo consiliare».
2. - La Regione premette di aver gia' proposto questione di
legittimita' costituzionale in ordine al suddetto art. 2, comma 20,
della legge finanziaria per il 2008.
3. - Con un ampio excursus, la ricorrente ripercorre l'articolata
vicenda normativa che ha interessato le comunita' montane.
4. - Deduce, quindi, come per effetto del suddetto d.P.C.m.,
delle diciannove comunita' montane del Veneto, otto sono state
soppresse, sicche' si e' proceduto a nominare commissari straordinari
della Giunta regionale per ciascuna delle comunita' montane
soppresse.
5. - Ad avviso della difesa regionale, l'intervento del
legislatore statale, con il d.P.C.m. in questione, ma ancor prima con
la legge n. 244 del 2007, costituirebbe un'invasione da parte del
governo centrale in un ambito di potesta' legislativa esclusiva, che
non puo' essere giustificato neppure invocando la chiamata in
sussidiarieta' di alcune funzioni.
In ogni caso, sarebbe stato violato il principio di leale
collaborazione.
Inoltre, l'intervento legislativo in questione non potrebbe
essere ricondotto ad esigenze di coordinamento della finanza
pubblica, trattandosi di un ambito materiale in cui la potesta'
legislativa e' regionale, anche se concorrente.
Gli effetti prodotti dal suddetto d.P.C.m. darebbero luogo ad una
menomazione del potere amministrativo regionale in violazione
dell'art. 118 Cost., in quanto spetta alla Regione la
riorganizzazione degli apparati che sono deputati a svolgere le
funzioni demandate alle comunita' montane e il riordino
dell'erogazione delle funzioni stesse.
Detto intervento sarebbe, altresi', lesivo dell'art. 119 Cost.,
in quanto inciderebbe sulle scelte regionali in ordine all'erogazione
delle spesa.
L'intervento legislativo in questione apparirebbe, inoltre,
inopportuno e irrazionale, in quanto si e' prodotta una traumatica
interruzione di quel rapporto di consolidata convivenza ed
aggregazione tra Comuni con esigenze simili, che nel tempo si e'
venuto a costituire.
6. - La ricorrente ha chiesto che la Corte dichiari che non
spetta allo Stato incidere sulla disciplina delle comunita' montane
della Regione Veneto, modificando la loro struttura, riducendo il
numero dei Comuni che ne fanno parte e imponendo una diversa
composizione dei loro organi consiliari ed esecutivi, spettando
all'ente regionale tale potere, con l'effetto di annullare il
d.P.C.m. 19 novembre 2008.
7. - Si e' costituito in giudizio, con atto depositato il 3
febbraio 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
deducendo come fosse all'attenzione della Corte la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 21, della legge n. 244
del 2007, sulla cui base veniva emanato il d.P.C.m. in questione e
che, pertanto, occorreva attendere l'esito del suddetto giudizio.
8. - In data 1° febbraio 2011, la Regione Veneto ha depositato
memoria con la quale ha ribadito le conclusioni gia' rassegnate con
il ricorso.
La Regione ha dato atto che nelle more del giudizio e'
intervenuta la sentenza n. 237 del 2009, con la quale e' stata
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 20 e
22, della legge n. 244 del 2007, nonche' dell'art. 2, comma 21,
ultimo periodo della medesima legge, che prevede: «gli effetti di cui
al comma 20 si producono dalla data di pubblicazione del predetto
decreto».
Ad avviso della Regione la suddetta pronuncia confermerebbe la
fondatezza dei propri assunti difensivi e determinerebbe
l'illegittimita' derivata del d.P.C.m. 19 novembre 2008.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 19 novembre 2008 (Riordino della disciplina
delle Comunita' montane, ai sensi dell'articolo 2, comma 21, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244), con il quale sarebbero state lese le
competenze garantite alla Regione dagli articoli 117, 118 e 119 della
Costituzione, nonche' dai principi di leale collaborazione e di
ragionevolezza, operando in un ambito materiale - comunita' montane -
rimesso alla potesta' legislativa residuale della regione, senza che
siano ravvisabili ragioni atte a dare luogo alla chiamata in
sussidiarieta', nonche' profili di coordinamento della finanza
pubblica.
2. - In via preliminare, occorre precisare che l'impugnato
d.P.C.m. e' composto di due articoli: il primo prevede che «per le
Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Emilia-Romagna, Liguria,
Lombardia Marche, Molise, Piemonte, Toscana e Umbria e' accertata la
riduzione a regime della spesa corrente per il funzionamento delle
comunita' montane» ai sensi delle disposizioni ivi richiamate; il
secondo prevede che per le «Regioni Lazio, Puglia e Veneto si
producono gli effetti del comma 20 dell'art. 2 della legge 24
dicembre 2007, n. 244, dalla data di pubblicazione» del decreto
stesso.
Tenuto conto del contenuto di tale provvedimento, e' evidente
come oggetto del conflitto sia esclusivamente l'articolo 2 del
suddetto decreto, limitatamente alla disposizione adottata nei
confronti della ricorrente Regione Veneto; essendo del tutto pacifico
che le disposizioni contenute nell'articolo 1, nonche' la stessa
disposizione contenuta nell'articolo 2, per la parte in cui questa si
riferisce a Regioni diverse dalla ricorrente, sono estranee
all'oggetto del conflitto medesimo, sicche' - per tali parti - il
ricorso, con il quale e' chiesto espressamente l'annullamento
dell'intero d.P.C.m., deve essere dichiarato inammissibile.
3. - Cio' premesso, va precisato che la ricorrente Regione Veneto
deduce che, a decorrere dalla data di pubblicazione del suddetto
decreto (intervenuta il 27 novembre 2008), si sono prodotti, nei suoi
confronti, gli effetti di cui all'art. 2, comma 20, della legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), ove e'
previsto che:
«a) cessano di appartenere alle comunita' montane i comuni
capoluogo di provincia, i comuni costieri e quelli con popolazione
superiore a 20.000 abitanti;
b) sono soppresse le comunita' montane nelle quali piu' della
meta' dei comuni non sono situati per almeno l'80 per cento della
loro superficie al di sopra di 500 metri di altitudine sopra il
livello del mare ovvero non sono comuni situati per almeno il 50 per
cento della loro superficie al di sopra di 500 metri di altitudine
sul livello del mare e nei quali il dislivello tra la quota
altimetrica inferiore e la superiore non e' minore di 500 metri;
nelle regioni alpine il limite minimo di altitudine e il dislivello
della quota altimetrica, di cui al periodo precedente, sono di 600
metri;
c) sono altresi' soppresse le comunita' montane che, anche in
conseguenza di quanto disposto nella lettera a), risultano costituite
da meno di cinque comuni, fatti salvi i casi in cui per la
conformazione e le caratteristiche del territorio non sia possibile
procedere alla costituzione delle stesse con almeno cinque comuni,
fermi restando gli obiettivi di risparmio;
d) nelle rimanenti comunita' montane, gli organi consiliari
sono composti in modo da garantire la presenza delle minoranze, fermo
restando che ciascun comune non puo' indicare piu' di un membro. A
tal fine la base elettiva e' costituita dall'assemblea di tutti i
consiglieri dei comuni, che elegge i componenti dell'organo
consiliare con voto limitato. Gli organi esecutivi sono composti al
massimo da un terzo dei componenti l'organo consiliare».
4. - La ricorrente ha chiesto, pertanto, che questa Corte
dichiari che non spettava allo Stato - bensi' all'ente regionale -
incidere sulla disciplina delle comunita' montane della Regione
Veneto, modificando la loro struttura, riducendo il numero dei Comuni
che ne fanno parte e imponendo una diversa composizione dei loro
organi consiliari ed esecutivi; di conseguenza, ha chiesto
l'annullamento del decreto impugnato.
5. - Tanto la Regione ricorrente, quanto l'Avvocatura dello Stato
hanno ricordato che, nei termini di rito, era gia' stata sottoposta
al vaglio di questa Corte la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, commi 17, 18, 19, 20, 21 e 22, della legge n. 244 del
2007, aventi ad oggetto il riordino delle comunita' montane.
Tali disposizioni stabilivano (art. 2, comma 17, della legge n.
244 del 2007) che le Regioni, al fine di concorrere agli obiettivi di
contenimento della spesa pubblica, avrebbero dovuto provvedere, entro
il termine indicato, «al riordino della disciplina delle comunita'
montane», tenendo conto (art. 2, comma 18) di alcuni principi
fondamentali. Il comma 20, stabiliva, in particolare, la cessazione
dell'appartenenza alle comunita' montane di determinati comuni,
nonche' la soppressione automatica delle comunita' montane che
presentassero determinati requisiti - qualora le Regioni non avessero
provveduto a quanto disposto dal comma 17, nel termine fissato - a
far data dalla pubblicazione del d.P.C.m. di cui al comma 21, ultimo
periodo.
Il citato comma 21, oltre alla disposizione appena richiamata,
prevedeva, al primo periodo, l'accertamento dell'effettivo
conseguimento delle riduzioni di spesa di cui al comma 17, «sulla
base delle leggi regionali promulgate e delle relative relazioni
tecnico-finanziarie».
6. - Successivamente alla proposizione del ricorso ora in esame
e' intervenuta la sentenza di questa Corte n. 237 del 2009, con la
quale e' stata dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
2, commi 20 e 22, della legge n. 244 del 2007, nonche' dell'art. 2,
comma 21, ultimo periodo, della stessa legge, secondo il quale «gli
effetti di cui al comma 20 si producono dalla data di pubblicazione
del predetto decreto».
7. - In particolare, la Corte, nel ribadire che l'ordinamento
delle comunita' montane rientra nella competenza legislativa
residuale delle Regioni, ha affermato che il comma 20 viola anche
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto contiene una disciplina di
dettaglio ed autoapplicativa che non puo' essere ricondotta all'alveo
dei principi fondamentali della materia del coordinamento della
finanza pubblica, giacche' non lascia alle Regioni alcuno spazio di
autonoma scelta e dispone, in via principale, direttamente, la
conseguenza, molto incisiva, della soppressione delle comunita' che
si trovino nelle specifiche e puntuali condizioni ivi previste.
La Corte ha, inoltre, rilevato che il comma stesso contiene la
previsione della garanzia della presenza delle minoranze negli organi
consiliari delle comunita', ambito che esula dalla materia del
coordinamento della finanza pubblica, in quanto attiene
esclusivamente all'ordinamento dei predetti organismi, che rientra
nella competenza residuale delle Regioni.
Con la medesima sentenza si e' anche ritenuto che e' «palese
l'illegittimita' dell'ultima parte del comma 21, che attribuisce ad
un atto amministrativo dello Stato (il previsto d.P.C.m.), a
decorrere dalla data di sua pubblicazione, efficacia abrogativa delle
disposizioni regionali adottate, ove riconosciute insufficienti a
garantire le riduzioni di spesa indicate nel comma 17».
La Corte ha, quindi, riconosciuto che la previsione della
cessazione dell'esistenza di comunita' montane o dell'automatico
scorporo di comuni dall'ambito delle comunita' stesse vanifica il
contenuto precettivo della legge regionale eventualmente adottata,
con violazione del criterio di riparto di competenze e del principio
di legalita' costituzionale, in forza dei quali ogni intervento
sull'efficacia di leggi regionali deve trovare puntuale
giustificazione in fonti costituzionali.
Diversamente, e' stata ritenuta non illegittima la previsione
contenuta nel primo periodo del comma 21, in quanto essa disciplina
un'attivita' che, sebbene rimessa ad un provvedimento amministrativo
dello Stato, non e' stata considerata idonea a ledere prerogative di
autonomia regionale.
8. - Tanto premesso, deve rilevarsi come l'art. 2 del d.P.C.m. 19
novembre 2008, nella parte in cui forma oggetto della presente
controversia, sia in contrasto con gli effetti prodotti dalla citata
sentenza n. 237 del 2009 e che, in conseguenza della intervenuta
caducazione per illegittimita' costituzionale della normativa
legislativa di base (art. 2, commi 20 e 21, ultimo periodo, della
legge n. 244 del 2007), sia venuta meno anche la legittimita'
dell'art. 2 del d.P.C.m. stesso, nella parte in cui si riferisce alla
Regione Veneto.
9. - Deve, pertanto, affermarsi che non spettava allo Stato
l'adozione di siffatta determinazione nei confronti della Regione
Veneto e si deve, quindi, annullare l'art. 2 dell'impugnato d.P.C.m.
nel punto in cui esso fa riferimento alla ricorrente.