Sentenza
nei giudizi per conflitti di attribuzione tra enti sorti a seguito
degli articoli 2, commi 4 e 6, 3, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89 (Revisione dell'assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico della scuola dell'infanzia e
del Primo ciclo di istruzione ai sensi dell'articolo 64, comma 4, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), promossi con ricorsi delle
Regioni Toscana e Piemonte, notificati il 10 e il 16 settembre 2009,
depositati in cancelleria il 16 ed il 24 settembre 2009 ed iscritti
ai nn. 6 e 8 del registro conflitti tra enti 2009.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, di cui uno fuori termine;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2011 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Nicoletta Gervasi per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Michele Dipace per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 10 settembre 2009 e depositato
presso la cancelleria della Corte il successivo 16 settembre, la
Regione Toscana ha promosso conflitto di attribuzione tra enti nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, avente ad
oggetto il decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n.
89 (Revisione dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico
della scuola dell'infanzia e del Primo ciclo di istruzione ai sensi
dell'articolo 64, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133),
con riguardo agli articoli 2, commi 4 e 6, 3, comma 1, per contrasto
con gli articoli 117 e 118 della Costituzione e con i principi di
leale collaborazione e di sussidiarieta'.
2. - La Regione Toscana, preliminarmente, richiama il contenuto
delle disposizioni oggetto del conflitto.
L'art. 2, comma 4, stabilisce «l'istituzione di nuove scuole e di
nuove sezioni avviene in collaborazione con gli enti territoriali,
assicurando la coordinata partecipazione delle scuole statali e delle
scuole paritarie al sistema scolastico nel suo complesso».
L'art. 2, comma 6, prevede che «le sezioni della scuola
dell'infanzia con un numero di iscritti inferiore a quello previsto
in via ordinaria, situate in comuni montani, in piccole isole e in
piccoli comuni, appartenenti a comunita' privi di strutture educative
per la prima infanzia, possono accogliere piccoli gruppi di bambini
di eta' compresa tra i due e i tre anni, la cui consistenza e'
determinata nell'annuale decreto interministeriale sulla formazione
dell'organico. L'inserimento di tali bambini avviene sulla base di
progetti attivati, d'intesa e in collaborazione tra istituzioni
scolastiche e i comuni interessati, e non puo' dar luogo a
sdoppiamenti di sezioni».
L'art. 3, comma 1, infine, dispone che «l'istituzione e il
funzionamento di scuole statali del I ciclo devono rispondere a
criteri di qualita' ed efficienza del servizio, nel quadro della
qualificazione dell'offerta formativa e nell'ambito di proficue
collaborazioni tra l'amministrazione scolastica e i comuni
interessati anche tra di loro consorziati».
3. - La ricorrente sottolinea che il d.P.R. in questione e' stato
adottato in attuazione dell'art. 64, comma 4, del decreto-legge 25
giugno 2008 n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Tale comma e'
stato dichiarato costituzionalmente illegittimo, nelle lettere f-bis)
ed f-ter), con la sentenza di questa Corte n. 200 del 2009.
In particolare, le suddette lettere f-bis) ed f-ter) prevedevano,
rispettivamente, che i regolamenti di attuazione avrebbero dovuto
attenersi ai seguenti criteri:
definizione di criteri, tempi e modalita' per la
determinazione e articolazione dell'azione di ridimensionamento della
rete scolastica prevedendo, nell'ambito delle risorse disponibili a
legislazione vigente, l'attivazione di servizi qualificati per la
migliore fruizione dell'offerta formativa (lettera f-bis);
nel caso di chiusura o accorpamento degli istituti scolastici
aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le Regioni e gli enti
locali possono prevedere specifiche misure finalizzate alla riduzione
del disagio degli utenti (lettera f-ter).
4. - La ricorrente Regione Toscana ritiene che le norme del
citato d.P.R., in ordine alle quali ha promosso conflitto,
intervengano illegittimamente in ambiti di competenza regionale
(programmazione scolastica e iniziative per ridurre il disagio degli
utenti di zone svantaggiate) e diano attuazione alle disposizioni
sopra richiamate, di cui e' stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale, ponendosi, dunque, in contrasto con la citata
sentenza n. 200 del 2009.
5. - In particolare, la difesa regionale assume che l'art. 2,
comma 4, e l'art. 3, comma 1, del d.P.R. n. 89 del 2009, violerebbero
gli artt. 117 e 118 Cost., nonche' il principio di leale
collaborazione.
Tali disposizioni, infatti, interverrebbero su profili
organizzativi della rete scolastica, rientranti nella potesta'
legislativa delle Regioni ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Le stesse norme, per un verso, esulerebbero dall'ambito delle
norme generali sull'istruzione o dei principi fondamentali della
materia, per altro verso, non esprimerebbero esigenze di carattere
unitario che potrebbero legittimare l'intervento statale.
Con le disposizioni censurate, le Regioni verrebbero, di fatto,
private del ruolo primario nell'istituzione di nuove scuole -
dell'infanzia e del Primo ciclo − che rappresenta senz'altro
l'aspetto piu' rilevante nell'ambito della programmazione e
dell'organizzazione della rete scolastica.
Cio' anche in considerazione del fatto che la sussistenza di
competenze in capo alle Regioni sull'organizzazione scolastica e sul
dimensionamento degli istituti andrebbe ricondotta agli artt. 138,
comma 1, lettere a), b), c), e 143, del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Sarebbe palese, quindi, la violazione dell'art. 117 Cost.,
poiche' le norme impugnate disciplinano aspetti organizzativi, con
riferimento alla determinazione ed articolazione dell'azione di
ridimensionamento della rete scolastica, senza prevedere un adeguato
coinvolgimento delle Regioni.
Ne' potrebbe essere invocato l'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost., dal momento che le disposizioni in esame non fissano
standard minimi di prestazioni scolastiche.
Afferma, quindi, la ricorrente che le suddette disposizioni del
d.P.R. n. 89 del 2009 sarebbero da ricondurre alle previsioni delle
lettere f-bis) ed f-ter) del comma 4 dell'art. 64 del d.l. n. 112 del
2008, oggetto di pronuncia di incostituzionalita' con la gia' citata
sentenza n. 200 del 2009.
In ragione di quanto sopra, le disposizioni del d.P.R. medesimo,
intervenendo in materia di organizzazione e di dimensionamento della
rete scolastica, sarebbero in contrasto con l'art. 117 Cost. sotto
due profili: il primo, perche' lo Stato disciplina funzioni regionali
(in violazione, quindi, dell'art. 117, terzo comma, Cost.); il
secondo, perche' tale disciplina e' dettata con regolamento (in
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost.).
Le norme sarebbero ulteriormente lesive delle attribuzioni
regionali poiche', attenendo ad ambiti di competenza regionale, il
regolamento nel quale sono state inserite avrebbe dovuto contenere,
con riferimento all'istituzione di nuove scuole, la previsione
dell'intesa con le Regioni interessate, mentre, nell'un caso (art. 2,
comma 4), si richiamano genericamente forme di collaborazione con gli
enti territoriali per l'istituzione delle scuole dell'infanzia;
nell'altro (art. 3, comma 1), addirittura, non si prevede alcun ruolo
delle Regioni nella istituzione e nel funzionamento delle scuole del
Primo ciclo.
Le norme in questione, quindi, invaderebbero le competenze delle
Regioni anche per violazione dell'art. 118 Cost. e del principio
della leale collaborazione e non si giustificherebbero neppure alla
luce del principio di sussidiarieta'.
6. - Anche in merito all'art. 2, comma 6, del d.P.R. n. 89 del
2009 la ricorrente ravvisa la violazione degli artt. 117 e 118 Cost.,
e del principio di leale collaborazione.
Tale disposizione, in quanto avrebbe la finalita' di prevenire
e/o ridurre il disagio per quell'utenza che si trova in zone piu'
svantaggiate del territorio, riguarderebbe un profilo di competenza
concorrente regionale, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, che non
puo' formare oggetto di normativa regolamentare statale.
Anche in ordine a detta questione, la Regione richiama, a
sostegno delle proprie argomentazioni, la sentenza n. 200 del 2009.
Mancherebbe, anche in questa ipotesi, la previsione di idonee
forme di concertazione con le Regioni, violandosi, in tal modo, gli
artt. 117 e 118 Cost., nonche' il principio di leale collaborazione.
7. - In data 21 ottobre 2010 si e' costituito, fuori termine, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
8. - Con ricorso notificato il 16 settembre 2009 e depositato
presso la cancelleria della Corte il successivo 24 settembre, anche
la Regione Piemonte ha impugnato l'art. 2, commi 4 e 6, e l'art. 3,
comma 1, del d.P.R. n. 89 del 2009, assumendone il contrasto con gli
artt. 117 (commi terzo e sesto) e 118 Cost., e con i principi di
sussidiarieta', di adeguatezza e di leale collaborazione.
8.1. - Ad avviso della ricorrente, che prospetta censure analoghe
a quelle formulate dalla Regione Toscana, le disposizioni in esame
interverrebbero su profili organizzativi della rete scolastica di
competenza delle Regioni ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
come affermato dalla Corte con la sentenza n. 200 del 2009.
8.2. - In particolare, con riguardo all'art. 2, comma 4, e
all'art. 3, comma 1, e' dedotta la violazione degli artt. 117 e 118
Cost., nonche' del principio di leale collaborazione.
Nelle disposizioni citate manca ogni riferimento ai compiti delle
Regioni. Queste vengono, di fatto, private del ruolo primario
nell'istituzione di nuove scuole - dell'infanzia e del Primo ciclo −
che rappresenta senz'altro l'aspetto piu' rilevante nell'ambito della
programmazione e dell'organizzazione della rete scolastica.
Le norme del d.P.R n. 89 del 2009 disciplinerebbero aspetti
organizzativi, con riferimento alla determinazione ed articolazione
dell'azione di ridimensionamento della rete scolastica, senza
prevedere un adeguato coinvolgimento delle Regioni.
L'assetto organizzativo del sistema scolastico non potrebbe
essere ricondotto alle norme generali sull'istruzione e, pertanto,
non potrebbe essere oggetto di regolamento statale, poiche', ai sensi
dell'art. 117, sesto comma, Cost., il potere regolamentare dello
Stato esiste solo nelle materie di sua potesta' legislativa
esclusiva.
Le norme impugnate sarebbero da ricondurre, sostanzialmente, alle
previsioni dell'art. 64, comma 4, dichiarate incostituzionali con la
sentenza n. 200 del 2009.
In particolare, con riguardo a tale norma, la Corte ha affermato
principi riferibili anche alle disposizioni del regolamento ora
censurate.
Infatti, le norme in esame, dettate con regolamento e pertanto in
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., intervengono in materia
di dimensionamento e di organizzazione della rete scolastica, in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.
Le norme sarebbero ulteriormente lesive delle attribuzioni
regionali, poiche' non prevedono alcun ruolo delle Regioni, ledendo
cosi' l'art. 118 Cost. ed il principio della leale collaborazione.
9. - In data 22 ottobre 2010 si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, deducendo la inammissibilita' e la non
fondatezza del ricorso.
9.1. - Le disposizioni regolamentari impugnate costituirebbero
diretta attuazione di norme generali in materia di istruzione, di
competenza esclusiva dello Stato (artt. 33, 34 e 117, secondo comma,
Cost.), contenute nella legge 28 marzo 2003, n. 53 (Delega al Governo
per la definizione delle norme generali sull'istruzione e dei livelli
essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione
professionale), la cui attuazione e' avvenuta con i relativi decreti
legislativi delegati e con l'art. 64 del decreto-legge n. 112 del
2008.
Peraltro, tale ultima norma e' stata ritenuta, quanto alle
disposizioni di principio in essa contenute, costituzionalmente
legittima (citata sentenza n. 200 del 2009), poiche' esse
costituiscono norme generali sull'istruzione.
Sempre nella sentenza sopra richiamata, precisa l'Avvocatura
dello Stato, un distinto titolo di legittimazione dello Stato a
disciplinare la materia, e' ravvisato nella competenza legislativa
esclusiva relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire su
tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.).
Quindi, alla luce dei principi enunciati nella citata sentenza,
non vi sarebbe alcun dubbio che le disposizioni del d.P.R. n. 89 del
2009, impugnate dalla Regione, rientrino tra le norme generali
sull'istruzione scolastica e tra i livelli essenziali delle
prestazioni in materia di organizzazione scolastica e di
utilizzazione del personale dirigente e docente della scuola; norme
rientranti, dunque, nella competenza legislativa esclusiva dello
Stato, per l'attuazione delle quali sussiste la potesta' statale di
emanare i relativi regolamenti (art. 117, secondo comma, lettere n ed
m, e sesto comma).
9.2. - Per quanto concerne, in particolare, l'articolo 2,
relativo alla scuola dell'infanzia, il testo dello stesso
confermerebbe, quale riferimento di base, la disciplina che regola il
settore della scuola dell'infanzia, richiamando integralmente il
decreto legislativo 19 febbraio 2004, n. 59 (Definizione delle norme
generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo
dell'istruzione, a norma dell'articolo 1 della legge 28 marzo 2003,
n. 53), attuativo della riforma introdotta dalla citata legge n. 53
del 2003. Tale riferimento di base viene integrato dalle nuove
disposizioni, conformi alle indicazioni fissate dall'articolo 64 del
decreto-legge n. 112 del 2008.
La disposizione contenuta nel comma 4, della cui legittimita'
costituzionale la Regione Toscana dubita, riguarda la
generalizzazione del servizio reso dalle scuole dell'infanzia e
prevede che l'amministrazione scolastica periferica metta in atto
intese con gli enti locali, secondo una logica collaborativa e
programmatoria che include anche il sistema delle scuole paritarie.
La disposizione contestata, di cui al comma 6, prevede poi che le
sezioni della scuola dell'infanzia con un numero di iscritti
inferiore a quello previsto in via ordinaria, site in comuni prive di
strutture educative per la prima infanzia, possono accogliere piccoli
gruppi di bambini di eta' compresa tra i due e i tre anni e che
l'inserimento di tali bambini avviene sulla base di progetti attivati
d'intesa e in collaborazione tra le istituzioni scolastiche e i
comuni interessati e non puo' dar luogo a sdoppiamenti di sezioni.
L'articolo 3, anch'esso oggetto di impugnativa, concernente il
Primo ciclo di istruzione, si limiterebbe a riprendere, senza
modifiche sostanziali, quanto previsto, in materia, dal decreto
legislativo n. 59 del 2004, contenente norme generali
sull'istruzione, specificandone le finalita' generali e la durata
complessiva, e confermando la necessita' di proficue collaborazioni
tra l'amministrazione scolastica e gli enti locali.
Pertanto, quest'ultima deve essere considerata una norma
programmatica, che riguarda il sistema scolastico complessivo del
Primo ciclo; essa, dunque, non attiene alla determinazione della rete
scolastica o alla programmazione della stessa. Tenuto conto del
riparto delle competenze tra Stato e Regioni delineato dalla Corte
con la sentenza n. 200 del 2009, risulterebbe evidente che la
disposizione dell'art. 2, comma 4, stabilisce alcuni principi
generali, nel prevedere l'istituzione di nuove scuole dell'infanzia,
di indirizzo alla programmazione della rete scolastica regionale, la
cui disciplina compete alle singole Regioni per il rispettivo
territorio.
9.3. - La difesa dello Stato aggiunge che la riprova che non sono
state toccate competenze regionali sarebbe data dal decreto del
Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81 (Norme per la
riorganizzazione della rete scolastica e il razionale ed efficace
utilizzo delle risorse umane della scuola, ai sensi dell'articolo 64,
comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), con il quale e'
stata data attuazione all'articolo 64, comma 4-quinquies, del citato
d.l. n. 112 del 2008.
Sarebbe, pertanto, da escludere che, mediante le norme
regolamentari contestate dalla ricorrente, sia stata data attuazione
all'articolo 64, comma 4, lettera f-bis), del d.l. n. 112 del 2008,
dichiarato incostituzionale. Tale norma, comunque, ancor prima della
declaratoria di incostituzionalita', era da ritenersi implicitamente
abrogata per effetto di quanto previsto dall'articolo 64, comma
4-quinquies, gia' citato.
9.4. - Anche la previsione del comma 6 del medesimo articolo 2,
in ordine alla possibilita' di accoglienza di bambini di eta'
compresa tra i due e i tre anni nelle sezioni di scuola dell'infanzia
in specifiche realta' territoriali, non potrebbe considerarsi lesiva
delle attribuzioni regionali e del principio di leale collaborazione.
Tale disposizione non appare, infatti, preordinata ad ovviare a
disagi derivanti dalla chiusura di istituzioni scolastiche e, quindi,
il richiamo all'articolo 64, comma 4, lettera f-ter), sarebbe
inconferente.
La norma si riferisce ad un servizio aggiuntivo che si vuole
garantire e per la cui erogazione e' necessario disporre del relativo
organico sulla base del quale, poi, esso potra' essere dimensionato.
9.5. - Le disposizioni in questione sarebbero, altresi', rivolte
ad assicurare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali su tutto il territorio nazionale, di
esclusiva potesta' legislativa dello Stato, ai sensi dell'articolo
117, secondo comma, lettera m), Cost.
Non sembra, infatti, dubbio che la normativa in esame sia intesa
a prevedere che agli utenti del servizio scolastico venga garantito
un adeguato livello di fruizione delle prestazioni formative sulla
base di standard uniformi valevoli per l'intero territorio nazionale.
La stessa normativa non esclude la possibilita' che le singole
Regioni, nell'ambito della loro competenza concorrente in materia,
possano migliorare i livelli delle prestazioni adeguandoli alle
esigenze peculiari del territorio.
9.6. - Analoghe considerazioni sono prospettate dalla difesa
dello Stato in ordine all'articolo 3, comma 1, del d.P.R. n. 89 del
2009, che non comporterebbe lesioni alle attribuzioni proprie delle
Regioni, posto che non introduce alcuna nuova disciplina in un ambito
ad esse riservato e non mette in alcun modo in discussione la
spettanza alle medesime delle funzioni inerenti al dimensionamento
della rete scolastica, ma si limita a riprendere, senza modifiche
sostanziali, quanto previsto dal decreto legislativo n. 59 del 2004,
relativo al Primo ciclo di istruzione, confermando la necessita' di
proficue collaborazioni tra l'amministrazione scolastica e gli enti
locali per l'istituzione e il funzionamento di scuole che devono
rispondere a criteri di qualita' e di efficienza.
Invero, il riferimento a tali criteri non costituirebbe altro che
una esplicitazione del principio fondamentale di buon andamento
dell'amministrazione, di cui all'art. 97 Cost.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi la Regione Toscana e la Regione
Piemonte hanno promosso conflitto di attribuzione tra enti nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in ordine
all'articolo 2, commi 4 e 6, e all'articolo 3, comma 1, del decreto
del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89 (Revisione
dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico della scuola
dell'infanzia e del Primo ciclo di istruzione ai sensi dell'articolo
64, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), deducendo la
lesione delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni,
in ragione della violazione dagli articoli 117 e 118 della
Costituzione, nonche' dei principi di leale collaborazione e di
sussidiarieta'.
2. - Le ricorrenti, prospettando censure sostanzialmente
identiche, deducono, nel complesso, che le disposizioni del d.P.R. in
questione invaderebbero ambiti di esclusiva competenza regionale
(programmazione scolastica e iniziative per ridurre il disagio degli
utenti delle zone svantaggiate), dando attuazione a disposizioni
legislative dichiarate costituzionalmente illegittime con la sentenza
di questa Corte n. 200 del 2009.
In particolare, l'art. 2, comma 4, e l'art. 3, comma 1, del
d.P.R. n. 89 del 2009, interverrebbero in materia di dimensionamento
e di organizzazione della rete scolastica, cosi' ledendo l'art. 117
Cost. sotto un duplice profilo: da un lato, lo Stato disciplinerebbe
funzioni regionali, in contrasto con il citato art. 117, terzo comma,
Cost.; dall'altro, tale disciplina sarebbe introdotta con
regolamento, in violazione del sesto comma dell'art. 117 Cost. Le
disposizioni in questione contrasterebbero, altresi', con l'art. 118
Cost. e con il principio di leale collaborazione, attesa la mancata
previsione della necessaria intesa con le Regioni interessate,
nonche' con il principio di sussidiarieta'.
A sua volta, l'art. 2, comma 6, del citato d.P.R. n. 89 del 2009,
in quanto avrebbe la finalita' di prevenire e/o ridurre il disagio
per quell'utenza che si trova nelle zone piu' svantaggiate del
territorio, riguarderebbe un profilo di competenza concorrente
regionale, cosi' ledendo l'art. 117, commi terzo e sesto, nonche'
l'art. 118 Cost. ed il principio di leale collaborazione, mancando la
previsione di idonee forme di concertazione con le Regioni.
3. - In ragione dell'oggetto comune, i due ricorsi devono essere
riuniti ai fini di una trattazione congiunta.
4. - La questione promossa con i suddetti ricorsi per conflitto
di attribuzione tra Stato e Regioni deve essere risolta alla luce
della pronuncia resa da questa Corte (citata sentenza n. 200 del
2009) sulla legittimita' costituzionale delle disposizioni contenute
nell'art. 64, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133; pronuncia di cui, all'evidenza,
non si e' tenuto conto nell'adozione del regolamento governativo di
delegificazione emanato, ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), con il
d.P.R. n. 89 del 2009, recante − tra le altre − le censurate
disposizioni di cui all'art. 2, commi 4 e 6, e all'art. 3, comma 1, e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 15 luglio 2009, n. 162.
5. - Questa Corte, con la citata sentenza, nel pronunciarsi sulla
questione di fondo concernente la distinzione tra le norme generali
sull'istruzione, riservate in via esclusiva allo Stato dall'art. 117,
comma secondo, lettera n), Cost., e i principi fondamentali della
materia istruzione, rientrante questa nella competenza legislativa
concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., ha affermato,
testualmente, che rientrano tra le norme generali sull'istruzione
«quelle disposizioni statali che definiscono la struttura portante
del sistema nazionale di istruzione e che richiedono di essere
applicate in modo necessariamente unitario ed uniforme in tutto il
territorio nazionale, assicurando, mediante una offerta formativa
omogenea, la sostanziale parita' di trattamento tra gli utenti che
fruiscono del servizio dell'istruzione (interesse primario di rilievo
costituzionale), nonche' la liberta' di istituire scuole e la parita'
tra le scuole statali e non statali».
Sono, invece, espressione di principi fondamentali della materia
dell'istruzione «quelle norme che, nel fissare criteri, obiettivi,
direttive o discipline, pur tese ad assicurare la esistenza di
elementi di base comuni sul territorio nazionale in ordine alle
modalita' di fruizione del servizio dell'istruzione, da un lato, non
sono riconducibili a quella struttura essenziale del sistema
d'istruzione che caratterizza le norme generali sull'istruzione,
dall'altra, necessitano, per la loro attuazione (e non gia' per la
loro semplice esecuzione) dell'intervento del legislatore regionale».
6. - Per stabilire, dunque, se, con le impugnate norme
regolamentari, lo Stato abbia effettivamente invaso una sfera di
competenza legislativa regionale, occorre partire dalle suindicate
affermazioni di fondo, fatte da questa Corte, osservando, in
particolare, che, nella stessa sentenza, si e' precisata la non
spettanza allo Stato dell'adozione di disposizioni regolamentari,
ancorche' contenute in un regolamento di delegificazione, che fossero
esorbitanti dall'ambito della competenza legislativa esclusiva in
tema di determinazione delle norme generali sull'istruzione; cio' in
applicazione, in particolare, di quanto previsto dall'art. 117, sesto
comma, Cost.
Sulla base delle indicate premesse, la Corte, con la citata
pronuncia, ha, in particolare, dichiarato l'illegittimita'
costituzionale, proprio con riferimento a quanto previsto dall'art.
117, commi secondo, lettera n), terzo e sesto, Cost., delle
disposizioni contenute nelle lettere f-bis) ed f-ter) del citato art.
64, comma 4, del d.l. n. 112 del 2008, aggiunte dalla relativa legge
di conversione. Le disposizioni recate dalle lettere f-bis) ed f-ter)
sono state ritenute estranee all'area della materia rientrante nella
locuzione norme generali sull'istruzione.
Da quanto innanzi, deriva che devono essere ritenute esorbitanti
dall'ambito della competenza esclusiva statale in tema di norme
generali sull'istruzione e lesive della potesta' legislativa
concorrente della Regione in materia di istruzione pubblica, le
disposizioni del regolamento governativo che, in qualche modo,
possono essere considerate dipendenti, derivanti o comunque connesse
a quelle dichiarate incostituzionali con la citata sentenza n. 200
del 2009.
7. - Passando all'esame delle singole disposizioni oggetto dei
conflitti, viene, innanzitutto, in rilievo quella contenuta nell'art.
2, comma 4, del citato regolamento governativo, di cui le ricorrenti
assumono la illegittimita'.
La censura e' fondata.
Il suddetto comma, con riferimento alla "Scuola dell'infanzia",
dispone che «l'istituzione di nuove scuole e di nuove sezioni avviene
in collaborazione con gli enti territoriali, assicurando la
coordinata partecipazione delle scuole statali e delle scuole
paritarie al sistema scolastico nel suo complesso».
7.1. - Orbene, la istituzione di nuove scuole e di nuove sezioni
nelle scuole dell'infanzia gia' esistenti, attiene, in maniera
diretta, al dimensionamento della rete scolastica sul territorio;
attribuzione che la sentenza n. 200 del 2009 ha riconosciuto spettare
al legislatore regionale, in quanto non riconducibile, nel contesto
generale del citato art. 64, comma 4, del d.l. n. 112 del 2008,
all'ambito delle norme generali sull'istruzione. Cio' comporta che,
con la disposizione inserita nel predetto comma 4 dell'art. 2 del
regolamento governativo, lo Stato ha invaso la competenza delle
ricorrenti sul punto specifico di adattamento della rete scolastica
alle esigenze socio-economiche di ciascun territorio regionale, «che
ben possono e devono essere apprezzate» in ciascuna Regione, con la
precisazione che non possono, al riguardo, «venire in rilievo aspetti
che ridondino sulla qualita' dell'offerta formativa e, dunque, sulla
didattica» (citata sentenza n. 200 del 2009). In tale contesto, anche
la finalita' di assicurare la coordinata partecipazione delle scuole
statali e delle scuole paritarie al sistema scolastico complessivo,
cui il medesimo comma 4 fa espresso riferimento, e' funzionale al
dimensionamento della rete.
Ne', d'altra parte, in senso contrario puo' essere addotta la
circostanza - prospettata dalla difesa dello Stato − che analoghe
disposizioni sono contenute nel d.P.R. 20 marzo 2009, n. 81 (Norme
per la riorganizzazione della rete scolastica e il razionale ed
efficace utilizzo delle risorse umane della scuola, ai sensi
dell'art. 64, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).
Da un sommario esame di tale regolamento governativo puo'
evincersi che la disciplina in esso prevista e', in larga misura,
estranea al dimensionamento della rete scolastica sul territorio,
come conferma la circostanza che la maggior parte delle sue
disposizioni e' finalizzata ad un razionale ed efficace utilizzo
delle risorse umane della scuola, investendo, in sostanza, il tema
della didattica, piuttosto che quello sopra indicato relativo al
dimensionamento della rete scolastica. Comunque, il suddetto
regolamento non ha formato oggetto di impugnazione, ne' puo' essere
invocato in questa sede perche' sia ritenuta immune dai vizi
denunciati la disposizione oggetto di censura con i ricorsi in esame.
7.2. - Infine, la norma regolamentare ora impugnata non puo'
essere ascritta all'area dei principi fondamentali della materia
concorrente della istruzione, in quanto la fonte regolamentare, anche
in forza di quanto previsto dall'art. 117, sesto comma, Cost.,
sarebbe comunque inidonea a porre detti principi. Ed inoltre (ma cio'
si osserva solo ad abundantiam) risulterebbe violato, in modo palese,
il principio di leale collaborazione per la mancata previsione di
ogni forma di coinvolgimento regionale nella adozione delle relative
misure di riordinamento della rete.
8. - Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi per quanto attiene
alla disposizione contenuta nel comma 6 del medesimo art. 2 del
regolamento governativo.
La relativa censura, pertanto, e' fondata.
Detto comma prevede che «le sezioni della scuola dell'infanzia
con un numero di iscritti inferiore a quello previsto in via
ordinaria, situate in comuni montani, in piccole isole e in piccoli
comuni, appartenenti a comunita' privi di strutture educative per la
prima infanzia, possono accogliere piccoli gruppi di bambini di eta'
compresa tra i due e i tre anni, la cui consistenza e' determinata
nell'annuale decreto interministeriale sulla formazione
dell'organico». Il suddetto comma prosegue disponendo che
«l'inserimento di tali bambini avviene sulla base di progetti
attivati, d'intesa e in collaborazione tra istituzioni scolastiche e
i comuni interessati, e non puo' dar luogo a sdoppiamento di
sezioni».
8.1. - Al riguardo, deve essere rilevato che, come si e' gia'
innanzi precisato, questa Corte, con la sentenza n. 200 del 2009, ha
dichiarato la illegittimita' costituzionale dell'art. 64, comma 4,
lettera f-ter), del d.l. n. 112 del 2008, in quanto demandava
all'allora emanando regolamento governativo di prevedere, «nel caso
di chiusura o di accorpamento degli istituti scolastici nei piccoli
comuni», «specifiche misure finalizzate alla riduzione del disagio
degli utenti».
A fondamento della suindicata declaratoria di illegittimita'
costituzionale questa Corte ha affermato che «la disposizione
contenuta in tale lettera opera una estensione allo Stato di una
facolta' di esclusiva pertinenza delle Regioni, mediante
l'attribuzione allo stesso di un compito che non gli compete, in
quanto quello della chiusura o dell'accorpamento degli istituti
scolastici nei piccoli Comuni costituisce un ambito di sicura
competenza regionale proprio perche' strettamente legato alle singole
realta' locali, il cui apprezzamento e' demandato agli organi
regionali».
A cio' la Corte ha significatamente aggiunto che e' in facolta'
delle Regioni e degli enti locali «prevedere misure volte a ridurre,
nei casi in questione, il disagio degli utenti del servizio
scolastico, proprio per l'impatto che tali eventi hanno sulle
comunita' insediate nel territorio e con riguardo alle necessita'
dell'utenza delle singole realta' locali».
8.2. - Orbene, l'impugnata disposizione del regolamento
governativo, approvato con il d.P.R. n. 89 del 2009, non puo' essere
considerata attuazione delle norme generali sull'istruzione, di
specifica competenza legislativa esclusiva dello Stato, contenute nel
citato art. 64, comma 4, del d.l. n. 112 del 2008. Le misure previste
dal comma in questione del suddetto regolamento sono chiaramente
volte ad eliminare o ridurre il disagio dell'utenza del servizio
scolastico nei piccoli comuni, con una valutazione che non puo'
prescindere dalle particolari condizioni in cui versano le comunita'
locali di ridotte dimensioni, perche' insediate in territori montani
o in piccole isole ovvero comunque in comuni di dimensioni tali da
essere privi di strutture educative per la prima infanzia. Si tratta,
dunque, di misure specificamente volte a ridurre il disagio degli
utenti del servizio scolastico in un settore, quale quello delle
scuole per l'infanzia, in cui esso puo' assumere una notevole
importanza proprio con riferimento alle peculiari esigenze di
«bambini di eta' compresa tra i due e i tre anni».
E', dunque, del tutto ovvio che spetta alle Regioni,
nell'esercizio della loro competenza legislativa concorrente in
materia di istruzione pubblica, non disgiunta (e' bene aggiungere) da
rilevanti aspetti di competenza regionale, di carattere esclusivo, in
tema di servizi sociali, l'adozione di misure volte alla riduzione
del disagio di tali particolari utenti del servizio scolastico.
8.3. - Ne' e' senza significato, d'altronde, che, come gia'
rilevato dalla sentenza n. 200 del 2009, le Regioni, anche prima del
d.l. n. 112 del 2008 e della stessa riformulazione dell'art. 117
Cost. ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), erano
titolari di competenze attinenti alla programmazione della rete
scolastica e alla attribuzione di contributi alle scuole non statali.
Cio' in base, fondamentalmente, a quanto, a suo tempo, previsto
dall'art. 138 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59) e delle altre disposizioni legislative richiamate
dalla stessa citata sentenza n. 200 del 2009.
8.4. - Anche con riferimento alla contestata disposizione
regolamentare deve essere ribadito quanto prima osservato con
riguardo al precedente comma 4, e cioe' che le prescrizioni contenute
nel riportato comma 6 non possono essere considerate espressione di
principi fondamentali della materia concorrente della istruzione, per
la inidoneita' della fonte regolamentare a fissare detti principi e,
in ipotesi, per la violazione, comunque, dell'art. 117, comma sesto,
Cost., oltre che per la radicale mancanza di ogni forma di
coinvolgimento regionale, in violazione del canone della leale
collaborazione tra istituzioni.
9. - La difesa dello Stato, con riferimento ad entrambe le
questioni relative ai commi 4 e 6 dell'art. 2 del regolamento, ha
richiamato, da un lato, l'art. 118, primo comma, Cost., osservando
che i suddetti commi, oggetto dell'impugnazione regionale,
troverebbero fondamento anche nella attrazione in sussidiarieta', da
parte dello Stato, della competenza a provvedere in materia, e,
dall'altro, l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., osservando
che le misure previste dai medesimi commi sarebbero ascrivibili alla
materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale.
Entrambe le deduzioni, da esaminare congiuntamente con
riferimento ai due commi oggetto di contestazione da parte delle
ricorrenti, non possono essere condivise.
Sotto il primo profilo, quello relativo cioe' alla chiamata in
sussidiarieta', e' sufficiente osservare che, a prescindere da ogni
altra e diversa considerazione ostativa e comunque dalla questione
concernente la utilizzabilita' a tale fine della fonte regolamentare,
la allocazione al superiore livello statale di attribuzioni spettanti
alle Regioni, secondo la costante giurisprudenza costituzionale,
presuppone che siano previste adeguate forme di coinvolgimento delle
Regioni al fine di tutelare le istanze regionali costituzionalmente
garantite in un ambito che involge indubbiamente profili di
competenza concorrente (sentenza n. 303 del 2003, alla quale ha fatto
seguito una giurisprudenza costante; da ultimo sentenza n. 16 del
2010).
Sotto il secondo profilo, e' sufficiente osservare che per la
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 282 del 2002) si e' in
presenza di una normazione attinente ai livelli essenziali delle
prestazioni, quando la normativa al riguardo fissi, appunto, livelli
di prestazioni da assicurare ai fruitori dei vari servizi;
fattispecie questa che certamente esula dallo spettro di applicazione
delle norme regolamentari in ordine alle quali sono stati proposti i
ricorsi, ora in esame, per conflitto di attribuzioni.
10. - Infine, quanto alla impugnazione dell'art. 3, comma 1, del
regolamento governativo de quo, la cui rubrica e' "Primo ciclo di
istruzione", occorre rilevare che, secondo detto comma, l'istituzione
e il funzionamento di scuole statali del Primo ciclo «devono
rispondere a criteri di qualita' ed efficienza del servizio, nel
quadro della qualificazione dell'offerta formativa e nell'ambito di
proficue collaborazioni tra l'amministrazione scolastica e i comuni
interessati anche tra di loro consorziati».
Le ricorrenti denunciano l'illegittimita' costituzionale della
suddetta disposizione sulla base dei medesimi parametri sopra
richiamati.
10.1. - La censura non e' fondata.
Deve essere, innanzitutto, rilevato che la citata disposizione
regolamentare, nella sua prima parte, si limita, in realta', ad una
mera affermazione di principio relativamente ad una generale ed
ineludibile esigenza, qual e' quella relativa alla fondamentale
necessita' che anche l'istituzione e il funzionamento delle scuole
statali del Primo ciclo (come, del resto, per tutti gli ordini di
scuole) rispondano a criteri di qualita' ed efficienza del servizio
scolastico.
Sotto questo aspetto, la disposizione censurata, essendo priva di
un reale contenuto precettivo, non sarebbe idonea, per se' sola
considerata, a recare alcun vulnus alle competenze regionali in
materia di istruzione.
Nella sua seconda parte, pero', la disposizione di cui al comma 1
dell'art. 3 contiene una prescrizione, la quale ha, invece, un suo
specifico contenuto precettivo.
Essa precisa che l'obiettivo della qualita' ed efficienza del
servizio scolastico nel Primo ciclo deve essere perseguito «nel
quadro della qualificazione dell'offerta formativa e nell'ambito di
proficue collaborazioni tra l'amministrazione scolastica e i comuni
interessati anche tra di loro consorziati».
Considerata nel suo complesso, la disposizione impugnata,
inserita nel citato comma 1 dell'art. 3 del regolamento governativo
di delegificazione, puo' essere ricondotta, per il suo contenuto
sostanziale, all'attuazione di disposizioni che questa Corte ha
riconosciuto come ascrivibili alla materia delle norme generali
sull'istruzione, riservata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera n, Cost.). Cio' in
quanto essa tende concretamente a dare attuazione a disposizioni,
d'ordine appunto generale, e come tali operanti in tutto il
territorio nazionale, contenute nell'art. 64, comma 4, del d.l. n.
112 del 2008 e qualificate, con la citata sentenza n. 200 del 2009,
come norme generali sull'istruzione.
Infatti, proprio per l'espresso riferimento alle esigenze
specifiche della «qualificazione dell'offerta formativa», la
disposizione impugnata concorre − per quanto attiene particolarmente
al Primo ciclo dell'istruzione, che per sua natura riveste un
fondamentale rilievo nella formazione delle nuove generazioni di
scolari al loro primo contatto con il mondo della scuola − a
delineare quel sistema nazionale dell'istruzione, il quale
necessariamente deve essere caratterizzato da elementi di unitarieta'
ed uniformita' su tutto il territorio nazionale.
A cio' va aggiunto che la disposizione del comma 1 in questione,
specificamente per il suo riferimento ai «criteri di qualita' ed
efficienza del servizio» scolastico del Primo ciclo dell'istruzione,
ai fini del miglioramento dell'offerta formativa, non e' in
contrasto, ma anzi ne rappresenta il necessario presupposto, con
quanto previsto dal d.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59, recante la
«Definizione delle misure generali relative alla scuola dell'infanzia
e al Primo ciclo dell'istruzione, a norma dell'articolo 1 della legge
28 marzo 2003, n. 53».
Quanto, infine, ai profili attinenti alla leale collaborazione,
con riguardo alle deduzione delle ricorrenti circa la illegittimita'
della mancata previsione nella norma censurata di un coinvolgimento
regionale, deve osservarsi che, vertendosi in materia di competenza
statale esclusiva, non sussisteva per lo Stato alcun obbligo a tale
riguardo. Nondimeno, la norma regolamentare in esame si e' data
carico del coinvolgimento delle istituzioni locali e ha
corrispondentemente previsto che la qualificazione dell'offerta
formativa deve svolgersi comunque «nell'ambito di proficue
collaborazioni tra l'amministrazione scolastica e i comuni
interessati», eventualmente tra loro consorziati; con cio'
prevedendo, appunto, un meccanismo di leale collaborazione con le
istituzioni locali rappresentative degli interessi delle comunita'
territoriali e soddisfacendo la relativa esigenza di coordinamento
interistituzionale.
11. - Alla luce, pertanto, delle considerazioni innanzi svolte,
in parziale accoglimento dei due ricorsi regionali indicati in
epigrafe, deve essere dichiarato che non spettava allo Stato emanare
le disposizioni regolamentari contenute nell'art. 2, commi 4 e 6, del
d.P.R. n. 89 del 2009. Di tali disposizioni deve essere disposto
l'annullamento.
12. - I due ricorsi devono essere, invece, respinti nella parte
in cui censurano l'art. 3, comma 1, del medesimo regolamento
governativo con la conseguenza che deve essere dichiarato che
spettava allo Stato l'adozione della citata disposizione contenuta
nel medesimo d.P.R. n. 89 del 2009.