IL TRIBUNALE
Il giudice Marco Viani nella causa iscritta al n. 379/10 r.g.
promossa da C.M. ricorrente con gli avv.ti Franco Scarpelli, Paolo M.
Angelone e Claudio Marelli
Contro Ministero della Salute, convenuto con l'Avvocatura dello
Stato ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione.
Osservato quanto segue.
1. Con ricorso depositato il 19 marzo 2010 C.M., titolare di
indennizzo ai sensi della legge n. 210/92 in quanto soggetto
danneggiato da epatite cronica HCV e HBV post-trasfusionale, ha
convenuto in giudizio il Ministero della Salute, chiedendone la
condanna al pagamento delle somme dovute a titolo di rivalutazione
monetaria della indennita' integrativa speciale ai sensi dell'art. 2
della legge n. 210/92.
Il C. espone che l'allora Ministro della Sanita' ha riconosciuto
nel suo caso il nesso di causa fra la somministrazione di emoderivati
e la epatoptia cronica da HCV e HBV ascrivibile alla VIII categoria
della tabella A allegata al d.P.R. n. 834/41, che in data 8 maggio
1997 la Direzione Provinciale del Tesoro di B, gli ha comunicato il
riconoscimento del diritto all'indennizzo nella misura prevista in
relazione alla VIII categoria della tabella A allegata al d.P.R. n.
834/81 con decorrenza maggio 2001, e che tuttavia tale indennizzo gli
e' sempre stato corrisposto con rivalutazione unicamente della prima
delle due voci di cui si compone (e cioe' di quella determinata nella
misura prevista dalla tabella B allegata alla legge n. 177/96) e non
anche di quella costituita dalla recte da una somma pari alla]
indennita' integrativa di cui alla legge n. 324/59.
Il Ministero resiste alla domanda sostenendo che la rivalutazione
e' dovuta soltanto sulla componente dell'indennizzo costituita
dall'assegno determinato nella misura di cui alla tabella B ed
eccependo comunque la prescrizione ai sensi dell'art. 2946 c.c. per i
ratei maturati oltre un decennio prima della notifica del ricorso.
2. Ai sensi dell'art. 2, commi 1 e 2, della legge n. 210/92, come
modificato dalla legge n. 238/97:
«L'indennizzo di cui all'articolo 1, comma 1, consiste in un
assegno, reversibile per quindici anni, determinato nella misura di
cui alla tabella B allegata alla Legge 29 aprile 1976, n. 177, come
modificata dall'art. 8 della Legge 2 maggio 1984, n. 111.
L'indennizzo e' cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi
titolo percepito ed e' rivalutato annualmente sulla base del tasso di
inflazione programmato.
«L'indennizzo di cui al comma 1 e' integrato da una somma
corrispondente all'importo dell'indennita' integrativa speciale di
cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni,
prevista per la prima qualifica funzionale degli impiegati civili
dello Stato, ed ha decorrenza dal primo giorno del mese successivo a
quello della presentazione della domanda. La predetta somma
integrativa e' cumulabile con l'indennita' integrativa speciale o
altra analoga indennita' collegata alla variazione del costo della
vita. Ai soggetti di cui al comma 1 dell'articolo 1 della legge 25
febbraio 1992, n. 210, anche nel caso in cui l'indennizzo sia stato
gia' concesso, e' corrisposto, a domanda, per il periodo ricompreso
tra il manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento
dell'indennizzo, un assegno una tantum nella misura pari, per ciascun
anno, al 30 per cento dell'indennizzo dovuto ai sensi del comma 1 del
presente articolo e del primo periodo del presente comma, con
esclusione di interessi legali e rivalutazione monetaria».
3. In giurisprudenza di legittimita' si e' interpretata la
disposizione, a partire da Cass., 15894/05, nel senso che anche la
somma integrativa di cui alla prima parte del comma 2 dell'art. 2
fosse rivalutabile:
«L'indennizzo in questione consta, come risulta dalla
richiamata disposizione normativa, di un importo fisso ex lege -
assegno reversibile per quindici anni -(art. 1 - comma 1 - e all'art.
2 - comma secondo - della legge n. 210/1992) e dell'indennita'
integrativa speciale, di cui alla legge n. 324 del 1959 (art. 2
-comma 2 - della legge n. 210/1992).
«Cio' precisato, non sarebbe logico ritenere rivalutabile solo la
prima componente del complessivo indennizzo e non la seconda
componente -indennita' integrativa speciale -, atteso peraltro che
quest'ultima, anche se nella sua originaria struttura portava in se'
il meccanismo di adeguamento richiamato dalla difesa
dell'amministrazione ricorrente, non lo ha conservato a seguito del
c. d. taglio della scala mobile riguardante l'indennita' di
contingenza in generale e la stessa indennita' integrativa speciale
(si richiama al riguardo l'art. 3 del DL. n. 70 del 1984 - convertito
dalla legge n. 219 del 1984 - che dal 1 maggio 1984 fisso' in non
piu' di due i punti di variazione della misura di tali indennita'; si
richiama altresi' il protocollo d'intesa del 31 luglio 1992, con cui
il Governo e le parti sociali presero atto dell'intervenuta
cessazione del sistema di indicizzazione dei salari).
«Orbene l'indennita' integrativa speciale, entrando a far parte
dell'indennizzo inteso nella sua globalita', ne ha acquistato tutte
le caratteristiche, ivi compresa quella della rivalutabilita' secondo
il tasso annuale di inflazione programmata, previsto all'art. 2 -
primo comma - della legge n. 210/1992.
«D'altro canto l'assunto di parte ricorrente non e' in linea con
un'interpretazione conforme ai principi costituzionali, giacche' la
misura dell'indennizzo, se ritenuta non rivalutabile per intero nelle
sue componenti, non sarebbe equa rispetto al danno subito, da
rapportare al pregiudizio alla salute (in questo senso Corte
costituzionale sentenze n. 307 del 1990 e sentenza n. 118 del 1996),
tanto piu' che nel caso di specie gli aumenti ISTAT dal 1995 al 2000
dell'indennizzo (al netto della voce indennita' integrativa speciale,
come risultanti dalle tabelle ministeriali: doc. 10 del fascicolo per
il ricorso per decreto ingiuntivo, trascritto nel controricorso) sono
modesti e l'indennita' integrativa speciale e' rimasta ferma a L.
1.991.765 (euro 1028,66) nel periodo in questione" (Cass., 28 luglio
2005 n. 15894).
Tale principio e' stato seguito dalla giurisprudenza di merito
assolutamente prevalente.
Verso la fine del 2009, la Corte di Cassazione si e' discostata
da tale orientamento, statuendo che la rivalutazione non e' dovuta
sulla integrazione, cosi' argomentando in critica alla motivazione
della sentenza 15894:
«a) il primo canone di interpretazione legale e' quello
letterale, imposto dall'art. 12 preleggi, comma 1, e la legge n. 210
del 1992, art. 2 non disciplina l'indennizzo in questione «nella sua
globalita'» ma lo divide in due parti, regolate in due distinti
commi, prevedendo letteralmente la rivalutazione annuale soltanto per
la prima parte;
«b) l'indennita' integrativa speciale serve ad impedire o
attenuare gli effetti della svalutazione monetaria onde e'
ragionevole che il legislatore non ne abbia previsto la
rivalutazione. Le ragioni che poi hanno indotto lo stesso legislatore
a bloccarla valgono anche per l'integrazione di cui qui si tratta;
«c) l'art. 32 Cost. garantisce la tutela della salute ma non
impone scelte quantitative al legislatore, salvo il principio di
equita' ossia ragionevolezza degli indennizzi» (Cass., 13 ottobre
2009 n. 21703).
Il principio e' stato ribadito dalla successiva Cass., 19 ottobre
2009 n. 22212.
A quanto consta, i giudici di merito. in massima parte, non hanno
condiviso la nuova giurisprudenza, continuando a fare applicazione
del principio affermato da Cass. 15894/05.
Il successivo art. 11, comma 13 del D.L. 31 maggio 2010 n. 78,
convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122, recita: «Il comma 2
dell'articolo 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210 e successive
modificazioni si interpreta nel senso che la somma corrispondente
all'importo dell'indennita' integrativa speciale non e' rivalutata
secondo il tasso d'inflazione».
Alla luce di tale disposizione, pertanto, che vincola il giudice
a interpretare la disposizione dell'art. 2, comma 2 della legge 210
nel senso contrario alla rivalutabilita' della somma corrispondente
all'importo della indennita' integrativa speciale, la domanda del C.
non sarebbe fondata.
4. Giova premettere che la disposizione in esame ha
effettivamente natura interpretativa e non innovativa.
Infatti, la interpretazione che essa da' dell'art. 2 comma 2
della legge 210 non soltanto e' effettivamente desumibile dalla
formulazione della disposizione interpretata (ed e' apparentemente
piu' aderente alla sua lettera: l'art. 2 comma 2 della legge 210 non
menziona la rivalutabilita' della integrazione, diversamente dal
comma i che afferma la rivalutabilita' dell'indennizzo, il quale, ai
sensi del comma 1, "consiste" nell'assegno, ancorche' integrato dalla
somma di cui al comma 2), ma anzi e' l'interpretazione fatta propria
dal giudice della nomofilassi nelle sue piu' recenti prese di
posizione sul punto.
Cio' premesso, sorge dubbio di legittimita' costituzionale
dell'art. 11 comma 13 del D.L. n. 78/10 convertito in legge n. 122/10
in relazione agli artt. 3 e 38 comma 1 Cost.
Deve osservarsi che gli indennizzi ai soggetti affetti da epatite
post-trasfusionale hanno natura assistenziale e non di equo ristoro
della salute lesa:
«La menomazione della salute conseguente a trattamenti sanitari
puo' determinare, oltre al risarcimento del danno secondo la
previsione dell'art. 2043 del codice civile, il diritto ad un equo
indennizzo, in forza dell'art. 32 in collegamento con l'art. 2 della
Costituzione, ove il danno, non derivante da fatto illecito, sia
conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale; nonche' il
diritto, qualora ne sussistano i presupposti a norma degli artt. 38 e
2 della Costituzione, a misure di sostegno assistenziale disposte dal
legislatore nell'ambito della propria discrezionalita' (sentenze n.
226 del 2000 e n. 118 del 1996). La situazione giuridica di coloro
che, a seguito di trasfusione, siano affetti da epatite e'
riconducibile, come quella dei soggetti contagiati da HIV, all'ultima
delle ipotesi appena enunciate: l'indennizzo consiste in una misura
di sostegno economico fondata, non gia', come assume il rimettente,
sul dovere dello Stato di evitare gli effetti teratogeni degli
interventi terapeutici, ma sulla solidarieta' collettiva garantita ai
cittadini, alla stregua degli articoli 2 e 38 della Costituzione, a
fronte di eventi generanti una situazione di bisogno» (C. Cost., 27
ottobre 2006 n. 342).
E, in ordine a tali misure di sostegno, la giurisprudenza
costituzionale ha anche affermato:
«Il diritto a misure di sostegno assistenziale in caso di
malattia, alla stregua dell'art. 38 della Costituzione, non e'
indipendente dal necessario intervento del legislatore nell'esercizio
dei suoi poteri di apprezzamento della qualita', della misura e delle
modalita' di erogazione delle provvidenze da adottarsi, nonche' della
loro gradualita', in relazione a tutti gli elementi di natura
costituzionale in gioco, compresi quelli finanziari, la cui
ponderazione rientra nell'ambito della sua discrezionalita' (per
tutte, da ultimo, sentenza n. 372 del 1998). Non mancano a questa
Corte gli strumenti di controllo delle scelte del legislatore nemmeno
in questo caso, sotto il profilo specialmente del rispetto della
parita' di trattamento e del nucleo minimo della garanzia; ma tali
strumenti non le consentono certo di sostituire alle necessarie
valutazioni politiche del legislatore una propria decisione che, in
mancanza di criteri giuridico-costituzionali predeterminati, si
risolverebbe in un'esorbitanza in un campo che non e' il proprio e
nel quale trovano comunque applicazione gli strumenti ordinari
dell'assistenza sociale, anche in relazione alle menomazioni alla
salute di cui e' questione» (C. Cost., 22 giugno 2000 n. 226).
Cio' premesso, la Corte costituzionale ha ritenuto:
«Ma, una volta estesa ai crediti previdenziali, in base a
tale principio, una regola analoga a quella dell'art. 429, terzo
comma, interviene, in favore dei crediti assistenziali, il principio
di razionalita'. Sotto questo profilo dell'art. 3 della Costituzione
il dispositivo della seni. n. 156 del 1991 viene in considerazione
per se stesso, indipendentemente dalla ratio decidendi che lo
sorregge. In ordine alla questione ora in esame, esso diventa a sua
volta ratio decidendi nella forma di un argomento a fortiori: se ai
crediti previdenziali di qualsiasi entita' compresi i crediti
relativi a pensioni di elevato ammontare, si attribuisce al titolare
una tutela speciale contro i danni cagionati da mora debendi, a
maggior ragione la medesima tutela deve essere concessa ai crediti
per le prestazioni assistenziali previste dal primo comma dell'art.
38 della Costituzione. Esse hanno lo scopo di garantire ai cittadini
inabili e bisognosi «il minimo esistenziale, i mezzi necessari per
vivere, mentre il secondo comma dello stesso articolo garantisce non
soltanto la soddisfazione dei bisogni alimentari di pura sussistenza
materiale, bensi' anche il soddisfacimento di ulteriori esigenze
relative al tenore di vita dei lavoratori (sent. n. 31 del 1986 cit.,
punto 3 in diritto). Si recupera cosi', coordinandolo col principio
di razionalita', anche il secondo parametro costituzionale indicato
dal Tribunale di L'Aquila nell'art. 38, primo comma. Ma questo
parametro puo' essere appropriatamente invocato non con l'argomento
analogico di una pretesa somiglianza di contenuto e di funzione del
precetto del primo comma a quello del secondo comma, bensi' con
l'argomento di meritevolezza «a maggior ragione» da parte dei
titolari di prestazioni assistenziali della medesima tutela
attribuita ai crediti previdenziali contro i danni da ritardo
dell'adempimento». (C. Cost., 27 aprile 1993 n. 196).
Ora, con riferimento a prestazioni previdenziali, la Corte
costituzionale ha recentemente affermato:
«L 'art. 38, secondo comma, Cost. Impone che al lavoratore
.siano garantiti «mezzi adeguati» alle esigenze di vita in presenza
di determinate situazioni che richiedono tutela. La mancata
perequazione per un solo anno della pensione non tocca il problema
della sua adeguatezza. Dal principio enunciato nell'art. 38 Cost.,
infatti, non puo' farsi discendere, come conseguenza
costituzionalmente necessitata, quella dell 'adeguamento con cadenza
annuale di tutti i trattamenti pensionistici. E cio', soprattutto ove
si consideri che le pensioni incise dalla norma impugnata, per il
loro importo piuttosto elevato, presentano margini di resistenza
all'erosione determinata dal fenomeno inflattivo. L'esigenza di una
rivalutazione sistematica del correlativo valore monetario e',
dunque, per esse meno pressante di quanto non sia per quelle di piu'
basso importo" (C. Cost., 11 novembre 2010 n. 316).
Nella stessa pronuncia ha tuttavia anche precisato:
«Dev'essere, tuttavia, segnalato che la sospensione a tempo
indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente
reiterazione di misure intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema
ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza
e proporzionalita' (su cui, nella materia dei trattamenti di
quiescenza, v. sentenze n. 372 del 1998 e n. 349 del 1985), perche'
le pensioni, sia pure di maggiore consistenza, potrebbero non essere
sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del potere
d'acquisto della moneta» (ibidem).
In modo analogo, la Corte costituzionale aveva a suo tempo
ricordato, a proposito della perequazione dei minimi pensionistici:
«Se pertanto i predetti «minimi» possono essere diversi,
anche i sistemi adottati per la loro perequazione automatica non
devono necessariamente essere identici, purche' a tutte le categorie
di lavoratori sia comunque assicurata - come avviene con la normativa
impugnata - la conservazione nel tempo del potere d'acquisto della
pensione minima, ritenuta adeguata alle «esigenze di vita» della
singola categoria di lavoratori» (C. Cost., 23 gennaio 1986, n. 31).
Se ne desume che, per le prestazioni previdenziali, la
esclusione di un meccanismo di difesa dai mutamenti del potere
d'acquisto inciderebbe negativamente sulla adeguatezza della
prestazione. Per il principio di maggior meritevolezza delle
prestazioni assistenziali, enucleato dalla sentenza 196 del 1993
sopra richiamata, la conclusione deve valere a maggior ragione per
queste ultime.
Le disposizioni in esame, nel determinare, al momento della
emanazione della legge n. 238/97, come adeguata alle esigenze di vita
del soggetto affetto da malattia post-trasfusionale una determinata
somma, composta da un assegno e da una integrazione, e nel prevedere
che soltanto l'assegno, e non anche l'integrazione, venga adeguato ai
mutamenti del costo della vita, da un lato irragionevolmente non
assicura, nei sensi di cui sopra si e' detto, la conservazione del
potere di acquisto di quell'importo ritenuto in allora adeguato,
dall'altro, anzi, essendo circostanza notoria che il potere di
acquisto e' in continua, tendenziale diminuzione, comporta la
ragionevole certezza che, col trascorrere degli anni, la adeguatezza
verra' meno.
Da cio' il dubbio, non manifestamente infondato, di violazione
degli artt. 3 e 38 comma 1 Cost. come parametri di ragionevolezza e
adeguatezza delle prestazioni assistenziali.
Deve precisarsi che, stante la natura di misura di sostegno
assistenziale, e non di equo ristoro di una lesione del diritto alla
salute, non si puo' ritenere applicabile al caso di specie il
principio, enucleato da C. Cost., 23 febbraio 1998 n. 27: «Nel
rispetto dell'ampia discrezionalita' che deve essere riconosciuta al
legislatore, a questa Corte, nell'esercizio del controllo di
costituzionalita' sulle leggi, compete tuttavia di garantire la
misura minima essenziale di protezione delle situazioni soggettive
che la Costituzione qualifica come diritti, misura minima al di sotto
della quale si determinerebbe, con l'elusione dei precetti
costituzionali, la violazione di tali diritti. Alla stregua delle
proposizioni che precedono, deve ritenersi che, nel caso in esame, la
determinazione legislativa di cio' che ha da essere l'indennizzo
"equo", in relazione e nei limiti delle possibilita' della situazione
data, potrebbe essere oggetto di censura in sede di giudizio di
legittimita' costituzionale solo in quanto esso risultasse tanto
esiguo da vanificare, riducendolo a un nome privo di concreto
contenuto, il diritto all'indennizzo stesso, diritto che, dal punto
di vista costituzionale, e' stabilito nell'an ma non nel quantum": la
stessa pronuncia prosegue infatti argomentando: "Cio' che conta, nel
giudizio cui la Corte e' chiamata, non e' la percentuale della
riduzione, ma l'entita' in se' della somma che ne risulta. La sua
valutazione in termini di legittimita' costituzionale deve tener
conto che l'assegno una tantum previsto dalla legge assume il
significato di misura di solidarieta' sociale, cui non
necessariamente si accompagna una funzione assistenziale a norma
dell'art. 38, primo comma, della Costituzione. Esso e' infatti dovuto
indipendentemente dalle condizioni economiche dell'avente diritto e
non mira di per se' agli scopi per i quali l'art. 38 stesso e' stato
dettato, aggiungendosi agli altri eventuali emolumenti a qualsiasi
titolo percepiti, e quindi anche a quelli di natura propriamente
assistenziale, in ipotesi dovuti anche in ragione dell'inabilita' al
lavoro derivante dal danno subito in conseguenza del trattamento
sanitario (art. 2, comma 1, seconda parte, della legge n. 210 del
1992). 11 fondamento della misura indennitaria in questione negli
arte. 2 e 32 della Costituzione e non nel diritto previsto dall'art.
38 della Costituzione (sentenza n. 118 del 1996), e quindi non nelle
esigenze di vita e di assistenza dei cittadini inabili al lavoro e
sprovvisti dei mezzi necessari per vivere, vale a ulteriormente
sottolineare l'ambito delle scelte discrezionali entro il quale il
legislatore e' in questo caso abilitato a operare. In tale ambito, la
stessa differenziazione del regime di determinazione dell'indennita'
per il passato, rispetto a quello per il futuro, puo' trovare
giustificazione alla stregua delle valutazioni, spettanti al
legislatore, circa le conseguenze di ordine finanziario derivanti
dalle misure predisposte".
Sotto altro profilo si pone il dubbio di violazione dell'art. 3
Cost. come parametro di ragionevolezza.
La Corte di Cassazione, nella propria sentenza 21703/09, ha
identificato la ratio della integrazione dell'indennizzo di cui
all'art. 2 comma 1 legge 210 con una somma corrispondente alla
indennita' integrativa speciale: "l'indennita' integrativa speciale
serve ad impedire o attenuare gli effetti della svalutazione
monetaria".
Tale essendo la ratio della disposizione, sembra possibile
dubitare della sua ragionevolezza, nel senso che, non prevedendosi la
rivalutazione della somma che ha la funzione di impedire o attenuare
gli effetti della svalutazione monetaria, tale funzione e' destinata
a venire progressivamente meno.
La rilevanza della questione e' evidente.
L'art. 1 l comma 13 del D.L. 78/10. convertito in legge 122/10.
vincola il giudice a ritenere non dovuta la rivalutazione monetaria
sulla somma corrispondente alla indennita' integrativa speciale, e
quindi a rigettare la domanda del ricorrente.
Ove la disposizione dell'art. 11 comma 13 del D.L. 78/10,
convertito in legge 122/10, fosse ritenuta illegittima, il giudice
potrebbe invece adottare la interpretazione gia' fatta propria da
Cass., 15894/05, accogliendo la domanda del ricorrente.
Sembra il caso di precisare che non sembra necessario sottoporre
al vaglio della Corte costituzionale anche la disposizione dell'art.
2 comma 2 della legge 210/92 nella parte in cui non prevede che anche
la somma corrispondente alla indennita' integrativa speciale sia
rivalutata secondo quanto previsto dal comma 1, dato che. ove venisse
meno la disposizione di interpretazione autentica, sarebbe possibile,
in via interpretativa, seguendo il percorso gia' delineato da Cass.,
15894/05, desumere dal testo della disposizione una norma in tal
senso. Infine. occorre rilevare che non pregiudica la rilevanza della
questione la eccezione di prescrizione, che, quand'anche fondata, non
comporterebbe la reiezione integrale della domanda.
Deve anche precisarsi, sul punto della rilevanza della questione,
che la giurisprudenza costituzionale ha sempre qualificato le norme
CEDU come norme interposte, con la conseguenza che l'eventuale
contrasto con le medesime non attribuisce al giudice il potere di
disapplicare la norma italiana, e che, nonostante alcuni precedenti
della giurisprudenza amministrativa abbiano ritenuto che di un tale
potere il giudice disponga dopo l'entrata in vigore del Trattato di
Lisbona, questa posizione risulta a oggi minoritaria nel dibattito
giuridico (essendosi osservato che la CEDU non e' equiparata al
Trattato, come la Carta di Nizza, ne' al diritto comunitario, bensi'
ai principi generali del diritto dell'Unione), sicche' allo stato, a
prescindere dalla effettiva sussistenza dell'indicato contrasto, non
sembra possibile, come invece chiede il ricorrente, disapplicare la
disposizione della cui costituzionalita' si dubita.