Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge
della Regione Abruzzo 14 luglio 2010, n. 24 (Interventi a sostegno
dell'Aeroporto d'Abruzzo) e dell'art. 5, comma 4, della legge della
Regione Abruzzo 18 agosto 2010, n. 38 (Interventi normativi e
finanziari per l'anno 2010), promossi con ricorsi del Presidente del
Consiglio dei ministri notificati il 17-21 settembre ed il 12-18
ottobre 2010, depositati in cancelleria il 21 settembre ed il 21
ottobre 2010 ed iscritti ai nn. 94 e 114 del registro ricorsi 2010;
Visti gli atti di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2011 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Diana Ranucci per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Federico Tedeschini per la
Regione Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 21 settembre 2009, depositato in
cancelleria il 21 settembre 2009 e iscritto al n. 94 del registro
ricorsi 2010, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), e
terzo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5 della legge della Regione Abruzzo 14
luglio 2010, n. 24 (Interventi a sostegno dell'Aeroporto d'Abruzzo).
Il ricorrente premette che la norma impugnata prevede, «al fine
di consentire l'ordinata conclusione dei progetti in itinere», la
possibilita', per i dirigenti regionali, di prorogare eventuali
contratti di collaborazione coordinata e continuativa in essere alla
data della sua entrata in vigore (non solamente quelli correlati
all'attivita' aeroportuale, oggetto della legge della Regione Abruzzo
n. 24 del 2010).
Ad avviso della difesa dello Stato, tale generica disposizione,
che non indica alcun termine, oltre a porsi in contrasto con i
principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della
pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost., consente la
generalizzata proroga dei rapporti in essere, senza limiti temporali
e senza il rispetto dei requisiti richiesti dall'art. 7, comma 6, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), per il conferimento di tali incarichi, con conseguente
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., il quale
riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e,
quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile.
Il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che l'art. 5
della legge della Regione Abruzzo n. 24 del 2010 lede altresi' l'art.
117, terzo comma, Cost., perche' si pone in contrasto con il
principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza
pubblica espresso dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitivita' economica), convertito dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, al quale sono tenute ad adeguarsi le Regioni e le
Province autonome, secondo cui il ricorso a contratti di
collaborazione coordinata e continuativa puo' avvenire, per gli enti
ivi previsti, a decorrere dall'anno 2011, esclusivamente «nel limite
del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalita'
nell'anno 2009».
2. - La Regione Abruzzo si e' costituita nel giudizio di
costituzionalita' ed ha chiesto che il ricorso sia rigettato, perche'
inammissibile, improcedibile e comunque infondato.
La difesa regionale deduce preliminarmente che l'art. 5, comma 1,
della legge della Regione Abruzzo n. 24 del 2010 e' stato sostituito
dall'art. 5 della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 38
(Interventi normativi e finanziari per l'anno 2010), che, nel
ribadire la possibilita' di proroga dei contratti di collaborazione
in essere, stabilisce che dette proroghe possono essere disposte
anche piu' volte, purche' siano necessarie alla definizione dei
programmi di lavoro e/o dei progetti per i quali i rapporti sono in
corso, e nel rispetto, comunque, delle norme generali di finanza
pubblica.
La Regione eccepisce, poi, l'inammissibilita' della censura
formulata in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., perche' priva di
specifica motivazione.
La medesima censura sarebbe comunque anche infondata, poiche' la
proroga dei contratti di collaborazione e' conforme ai criteri di
buon andamento dell'attivita' amministrativa, essendo diretta a
soddisfare esigenze emergenziali e finalizzata alla conclusione di
progetti di lavoro in essere, conclusione che costituisce anche il
termine della proroga.
Neppure sussisterebbe lesione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., poiche' i contratti di collaborazione dei quali e'
possibile la proroga presentano gia' i requisiti previsti dall'art.
7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, che sono stati valutati
dall'amministrazione al momento della loro originaria stipulazione.
La Regione Abruzzo afferma che anche la questione sollevata in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., non e' fondata.
Infatti, in primo luogo, la norma statale evocata come parametro
interposto dal ricorrente fissa un limite alla spesa per i contratti
di collaborazione coordinata e continuativa a decorrere solo dal 2011
e, dunque, e' inapplicabile alle proroghe disposte in epoca
antecedente a quella data.
In secondo luogo, l'art. 5 della legge della Regione Molise n. 24
del 2010 non deroga alle norme generali di finanza pubblica, come
reso anche esplicito dalla formulazione della norma nel testo
novellato, che impone espressamente il rispetto di quelle norme.
3. - Con ricorso notificato il 18 ottobre 2010, depositato in
cancelleria il 21 ottobre 2009 e iscritto al n. 114 del registro
ricorsi 2010, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra
l'altro, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma
4, della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 38
(Interventi normativi e finanziari per l'anno 2010), in riferimento
agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
Tale norma sostituisce l'art. 5, comma 1, della legge della
Regione Abruzzo n. 24 del 2010, che ora cosi' recita: «Al fine di
consentire l'ordinata conclusione dei progetti in itinere, i
dirigenti responsabili dei medesimi possono prorogare eventuali
contratti di collaborazione in essere alla data di entrata in vigore
della presente legge. Tali proroghe possono essere disposte anche
piu' volte, purche' siano necessarie alla definizione dei programmi
di lavoro e/o dei progetti per i quali i rapporti sono in corso e nel
rispetto, comunque, delle norme generali di finanza pubblica».
Il ricorrente, premesso il contenuto del ricorso proposto contro
l'art. 5 della legge della Regione Abruzzo n. 24 del 2010, sostiene
che la nuova versione di tale norma incorre nei medesimi vizi
segnalati a proposito del testo originario.
Infatti, anche la nuova norma regionale si limita a stabilire
genericamente che, «al fine di consentire l'ordinata conclusione dei
progetti in itinere», i dirigenti regionali possono prorogare i
contratti di collaborazione in essere alla data di entrata in vigore
della legge regionale, addirittura stabilendo che tali proroghe
possano essere disposte anche piu' volte. Tale previsione, oltre a
porsi in contrasto con i principi di ragionevolezza, imparzialita' e
buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e
97 Cost., consente un generalizzato meccanismo di proroga dei
rapporti in essere, senza limiti temporali e senza il rispetto dei
requisiti richiesti dall'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001.
L'Avvocatura generale dello Stato richiama, al riguardo, la sentenza
n. 252 del 2009 di questa Corte, la quale ha avuto modo di chiarire
che le Regioni possono richiedere requisiti differenti da quelli
previsti dall'art. 7 del suddetto d.lgs. n. 165 del 2001, ma in tal
caso devono dettare criteri dettagliati, razionali e ragionevoli.
Nella fattispecie in esame, invece, e' prevista la proroga
incondizionata dei contratti dei collaboratori in essere, basata sul
solo presupposto della necessita' della definizione dei programmi di
lavoro. Sussisterebbe, quindi, la lesione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione.
4. - La Regione Abruzzo si e' costituita nel giudizio di
costituzionalita' ed ha chiesto che il ricorso sia rigettato perche'
inammissibile, improcedibile e infondato, svolgendo le medesime
argomentazioni sviluppate nel giudizio promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso n. 94 del 2010.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale rispettivamente dell'art. 5 della legge
della Regione Abruzzo 14 luglio 2010, n. 24 (Interventi a sostegno
dell'Aeroporto d'Abruzzo), e, tra l'altro, dell'art. 5, comma 4,
della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 38 (Interventi
normativi e finanziari per l'anno 2010), che ha sostituito il comma 1
del predetto art. 5 della legge abruzzese n. 24 del 2010.
La prima norma dispone che, al fine di consentire l'ordinata
conclusione dei progetti in itinere, i dirigenti responsabili dei
medesimi possono prorogare eventuali contratti di collaborazione in
essere. La seconda, nel sostituire la prima, ne ha riprodotto il
testo, aggiungendo un secondo periodo, secondo il quale le proroghe
possono essere disposte anche piu' volte, purche' siano necessarie
alla definizione dei programmi di lavoro o dei progetti per i quali i
rapporti sono in corso e nel rispetto, comunque, delle norme generali
di finanza pubblica.
Il ricorrente ha dedotto, nel ricorso avverso la prima norma, la
violazione degli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), e
terzo comma, della Costituzione. Nel ricorso proposto contro la
seconda norma ha ripetuto le medesime censure, ad eccezione, pero',
di quella formulata in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri le due norme
impugnate violerebbero gli artt. 3 e 97, poiche' si pongono in
contrasto con i principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon
andamento della pubblica amministrazione.
Sussisterebbe, poi, contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., il quale riserva alla competenza esclusiva dello
Stato l'ordinamento civile, perche' le disposizioni regionali
censurate consentono la generalizzata proroga dei rapporti in essere,
senza limiti temporali e senza il rispetto dei requisiti richiesti
dall'art. 7, comma 6, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), per il conferimento di tali incarichi.
L'art. 5 della legge n. 24 del 2010 violerebbe, infine, anche
l'art. 117, terzo comma, Cost., perche' si pone in contrasto con il
principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza
pubblica espresso dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e competitivita' economica), secondo cui il ricorso a contratti di
collaborazione coordinata e continuativa puo' avvenire, a decorrere
dall'anno 2011, esclusivamente «nel limite del 50 per cento della
spesa sostenuta per le stesse finalita' nell'anno 2009».
2. - Riservata a diversa pronuncia la decisione sulle altre
questioni sollevate con il ricorso n. 114 del 2010, i due giudizi
vanno riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi in
considerazione dell'analogia delle questioni prospettate.
3. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5
della legge della Regione Abruzzo n. 24 del 2010, sollevata in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., e'
fondata.
I contratti di collaborazione cui si riferisce la norma impugnata
ineriscono a rapporti di lavoro autonomo e sono disciplinati dal
diritto civile.
La norma censurata stabilisce la facolta' per le amministrazioni
di disporre la proroga dei contratti di collaborazione in essere e,
pertanto, incide su uno degli aspetti della disciplina (di diritto
privato) di tali contratti, vale a dire la loro durata, non a caso
oggetto di specifica previsione da parte dell'art. 7, comma 6,
lettera d), del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale stabilisce che la
durata di simili contratti deve essere predeterminata al momento
della stipulazione.
Il fatto che il censurato art. 5 preveda la possibilita' di
proroga della durata originariamente stabilita solamente nei casi in
cui cio' sia necessario per la conclusione di progetti gia' avviati
in modo simile a quanto consentito anche dal menzionato art. 7 del
d.lgs. n. 165 del 2001, non ha alcun rilievo per escludere la
illegittimita' costituzionale della norma. Vertendosi in una materia,
l'ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva dello
Stato, la Regione non puo' legiferare in un campo ad essa precluso,
neppure per conformarsi alla disciplina statale.
Va quindi dichiarata l'illegittimita' dell'art. 5 della legge
della Regione Abruzzo n. 24 del 2010 per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., con conseguente assorbimento degli
altri profili di incostituzionalita' dedotti dal ricorrente.
4. - Anche la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
5, comma 4, della legge della Regione Abruzzo n. 38 del 2010,
sollevata in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., e' fondata.
Tale norma regionale, nel sostituire l'originario testo dell'art.
5, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 24 del 2010, ne
riproduce il primo periodo che consente la proroga dei contratti di
collaborazione.
Per gli stessi motivi indicati a proposito della prima questione,
va quindi dichiarata l'incostituzionalita' dell'art. 5, comma 4,
della legge della Regione Abruzzo n. 38 del 2010.
Restano assorbite le censure formulate dal ricorrente in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.