Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 6-ter,
lettere b) e d) e comma 6-quater, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, promossi con ricorsi delle Regioni Liguria ed
Emilia-Romagna, notificati il 28 settembre 2010, depositati in
cancelleria il 6 ottobre 2010 ed iscritti ai nn. 102 e 106 del
registro ricorsi 2010.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 2011 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per le
Regioni Liguria ed Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Antonio
Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 28 settembre 2010 e depositato il
successivo 6 ottobre (r. ric. n. 102 del 2010), la Regione Liguria ha
impugnato numerose disposizioni del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122 e, tra queste, l'art. 15, commi 6-ter, lettere
b) e d), e 6-quater, prospettando la violazione degli artt. 117,
terzo comma, e 118 della Costituzione.
La Regione, individuando in premessa il contenuto delle
disposizioni impugnate, evoca in particolare, il comma 6-ter, lettera
b), del citato art. 15, che modifica l'art. 12 del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica),
inserendovi il comma 1-bis, ai sensi del quale: «al fine di
consentire il rispetto del termine per l'indizione delle gare e
garantire un equo indennizzo agli operatori economici per gli
investimenti effettuati ai sensi dell'articolo 1, comma 485, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266, le concessioni di cui al comma 1 sono
prorogate di cinque anni».
Richiama altresi' la lettera d) del comma 6-ter del medesimo
articolo ove si prevede un'ulteriore proroga disponendo, in
sostituzione del comma 8 dell'art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999, che
«in attuazione di quanto previsto dall'articolo 44, secondo comma,
della Costituzione, e allo scopo di consentire la sperimentazione di
forme di compartecipazione territoriale nella gestione, le
concessioni di grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico in
vigore, anche per effetto del comma 7 del presente articolo, alla
data del 31 dicembre 2010, ricadenti in tutto o in parte nei
territori delle province individuate mediante i criteri di cui
all'articolo 1, comma 153, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, le
quali siano conferite dai titolari, anteriormente alla pubblicazione
del relativo bando di indizione della gara di cui al comma 1 del
presente articolo, a societa' per azioni a composizione mista
pubblico-privata partecipate nella misura complessiva minima del 30
per cento e massima del 40 per cento del capitale sociale dalle
province individuate nel presente comma e/o da societa' controllate
dalle medesime, fermo in tal caso l'obbligo di individuare gli
eventuali soci delle societa' a controllo provinciale mediante
procedure competitive, sono prorogate a condizioni immutate per un
periodo di anni sette, decorrenti dal termine della concessione quale
risultante dall'applicazione delle proroghe di cui al comma l-bis».
Infine, considera il comma 6-quater dell'art. 15, il quale
statuisce che «le disposizioni dei commi 6, 6-bis e 6-ter del
presente articolo si applicano fino all'adozione di diverse
disposizioni legislative da parte delle regioni, per quanto di loro
competenza».
Assume la Regione Liguria che la proroga delle concessioni di
grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico, disposta dalle
lettere b) e d) del comma 6-ter del citato art. 15, incide nella
materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», attribuita alla competenza legislativa concorrente
dall'art. 117, terzo comma, Cost.
Tali norme sarebbero, quindi, illegittime per le medesime ragioni
gia' poste a fondamento della sentenza n. 1 del 2008, avente ad
oggetto l'impugnativa dell'art. 1, comma 485, della legge 23 dicembre
2005, n. 266, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)» che
prorogava di dieci anni le concessioni esistenti. La Corte ha,
infatti, dichiarato in tale sentenza la norma «lesiva delle
competenze regionali, in quanto la previsione di una proroga di dieci
anni delle concessioni in atto costituisce una norma di dettaglio».
Secondo la ricorrente, le norme in questione lederebbero anche le
proprie competenze amministrative (art. 118 Cost.), perche'
precluderebbero l'esercizio da parte della Regione delle funzioni in
materia di gestione del demanio idrico, ai sensi di quanto disposto
dagli artt. 86 e seguenti del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59) e del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 12 ottobre 2000 (Individuazione dei beni e
delle risorse finanziarie, da trasferire alle regioni per l'esercizio
delle funzioni e dei compiti amministrativi in materia ambientale).
La lesione alla titolarita' della competenza regionale attribuita
dall'art. 117, terzo comma, Cost. emergerebbe anche dalla
disposizione del comma 6-quater del medesimo art. 15, perche' nelle
materie devolute alla potesta' legislativa concorrente lo Stato non
potrebbe mai adottare norme di dettaglio, tantomeno "cedevoli". Se,
invero, a dire della ricorrente, gia' prima della riforma
costituzionale del 2001 dette norme erano ammissibili solo in
determinati casi - vale a dire al fine di consentire l'applicazione
di nuove leggi cornice ovvero per adempiere ad obblighi
internazionali - nel mutato contesto normativo, sulla scia della
giurisprudenza costituzionale per la quale «la nuova formulazione
dell'art. 117, comma 3, rispetto a quella previgente dell'art. 117,
comma 1, esprime l'intento di una piu' netta distinzione fra la
competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza
statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della
disciplina» (sentenza n. 282 del 2002), in dottrina si sarebbe andato
consolidando l'orientamento di ritenere l'illegittimita'
costituzionale di norme statali di dettaglio nelle materie devolute
alla potesta' legislativa concorrente.
Conclude poi, sul punto, la Regione Liguria che, quando pure si
ritenessero ammissibili norme statali di dettaglio "cedevoli" in casi
determinati, non vi rientrerebbe la disposizione del comma 6-quater
impugnato, che sarebbe, quindi, comunque illegittimo.
2. - Per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., la stessa
disposizione (art. 15, comma 6-quater, del decreto-legge n. 78 del
2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010) e' impugnata anche
dalla Regione Emilia-Romagna, nell'ambito di un ricorso attinente a
diverse altre materie e disposizioni, notificato il 28 settembre 2010
e depositato il successivo 6 ottobre (r. ric. n. 106 del 2010),
adducendo le medesime motivazioni esposte dalla Regione Liguria a
fondamento dell'illegittimita' delle norme "cedevoli".
3. - In entrambi i giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
In via preliminare ed in termini generali, la difesa dello Stato
ha eccepito la tardivita' del ricorso perche' proposto avverso norme
del decreto-legge non modificate in sede di conversione e, quindi,
immediatamente lesive.
Ha quindi premesso che le misure adottate con il decreto-legge n.
78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010, nel quale si
ascrivono le disposizioni impugnate, devono essere esaminate nel loro
complesso, «si' che ognuna sorregge l'altra per raggiungere insieme
le finalita' perseguite di stabilizzazione e di rilancio economico».
Con riguardo alla disciplina in esame, secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri, il ricorso sarebbe infondato, in quanto le
disposizioni in materia di proroga di concessioni idroelettriche e la
relativa previsione di cedevolezza sarebbero volte ad assicurare
l'applicazione dei principi generali in materia, in attesa della
legislazione regionale attuativa.
In particolare, la norma introdotta dalla disposizione combinata
del comma 6-ter, lettera b), e del comma 6-quater dell'art. 15 del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010,
sarebbe volta a fornire una soluzione alle conseguenze della
pronuncia di illegittimita' dell'art. 1, comma 485, della legge n.
266 del 2005 ad opera della sentenza n. 1 del 2008, in quanto le
imprese che avevano eseguito gli investimenti previsti dalla citata
disposizione avevano adito le sedi giudiziarie, contestando il
mancato rispetto del legittimo affidamento; inoltre, poiche', secondo
le previsioni dell'art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999 molte
concessioni idroelettriche sarebbero scadute nel 2010, le imprese
concessionarie sarebbero dovute essere «rimesse in termini, in
conformita' a quanto previsto dal primo comma del suddetto art. 12».
4. - Con memoria depositata il 3 maggio 2011, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ribadito che la norma risultante dalla
disposizione combinata delle prescrizioni impugnate, di carattere
"cedevole", assolve allo scopo di ovviare agli inconvenienti
derivanti dalla dichiarazione di incostituzionalita', ad opera della
sentenza n. 1 del 2008, della proroga decennale delle concessione
delle grandi derivazioni di acqua.
5. - Successivamente, il 18 maggio 2011, anche le Regioni Liguria
ed Emilia-Romagna hanno depositato distinte memorie, che presentano
un analogo contenuto.
Le ricorrenti hanno contestato la sussistenza della finalita',
indicata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, di «assicurare
l'applicazione dei principi generali posti, in attesa della
legislazione regionale applicativa», dal momento che le norme
impugnate non servirebbero a rendere operativi nuovi o vecchi
principi fondamentali: al contrario, esse sarebbero contrastanti con
i principi comunitari e nazionali di tutela della concorrenza.
Inoltre, l'affermazione dell'Avvocatura generale per la quale la
disposizione impugnata tutelerebbe le imprese beneficiarie della
proroga, poi dichiarata illegittima, garantendo loro un equo
indennizzo, non sarebbe condivisibile, perche', da un canto, sarebbe
«bizzarro e paradossale» che a fondamento della previsione della
proroga delle concessioni idroelettriche venga posta una sentenza che
ha dichiarato l'illegittimita' di una norma analoga; dall'altro, il
comma 6-ter, lettera b), in esame, non si limiterebbe a garantire un
equo indennizzo, ma ripristinerebbe la medesima proroga, seppure di
durata inferiore. D'altro canto, non si comprenderebbe la ragione per
cui lo Stato sarebbe intervenuto solo in prossimita' della scadenza
del termine previsto dall'art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 1999
per il bando relativo all'affidamento di nuove concessioni, pur in
presenza di un'esigenza asseritamente pressante ed urgente.
In conclusione, secondo le Regioni ricorrenti, i ritardi delle
amministrazioni nel bandire le gare per le nuove concessioni non
potrebbero giustificare l'invasione, da parte dello Stato, della
potesta' legislativa regionale nella materia «energia», con norme
peraltro lesive del principio di concorrenza.
6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, in data 18 maggio
2011, ha depositato una ulteriore memoria, in cui ha riaffermato che
il carattere "cedevole" attribuito dalla disposizione impugnata (art.
15, comma 6-quater) e' in linea con i precedenti della Corte, tra i
quali ha citato la sentenza n. 1 del 2002.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, con distinti ricorsi,
hanno impugnato numerose disposizioni del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122, e, tra esse, la Regione Liguria, ha
individuato in particolare l'art. 15, commi 6-ter, lettere b) e d), e
6-quater, deducendo la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118
della Costituzione, e la Regione Emilia- Romagna, l'art. 15, comma
6-quater, deducendo la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Riservata a separate pronunce la decisione sulle impugnazioni
delle altre disposizioni contenute nel suddetto decreto-legge n. 78
del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010, sono prese qui in
esame le questioni di legittimita' costituzionale relative appunto al
citato art. 15, comma 6-ter, lettere b) e d), e comma 6-quater.
Per la Regione Liguria, la previsione della proroga delle
concessioni di grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico
inciderebbe, con una disposizione di dettaglio, nella materia della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
attribuita alla competenza legislativa concorrente dall'art. 117,
terzo comma, Cost. Essa sarebbe, quindi, illegittima per le medesime
ragioni poste a fondamento della decisione n. 1 del 2008, avente ad
oggetto l'impugnativa dell'art. 1, comma 485, della legge 23 dicembre
2005, n. 266, recante "Disposizione per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)" che
prorogava di dieci anni le concessioni esistenti.
Secondo la ricorrente le norme in questione lederebbero anche le
competenze amministrative regionali, perche' precluderebbero
l'esercizio da parte della Regione delle funzioni in materia di
gestione del demanio idrico.
Del pari, sia per la Regione Liguria che per la Regione
Emilia-Romagna sarebbe violato l'art. 117, terzo comma, Cost., anche
sotto un ulteriore profilo, dal momento che, nelle materie devolute
alla potesta' legislativa concorrente, lo Stato non potrebbe adottare
norme di dettaglio, neanche conferendo loro carattere "cedevole".
2. - Poiche' i ricorsi pongono questioni analoghe, viene disposta
la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione unitaria
e di un'unica decisione.
3. - In via preliminare, l'eccezione sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri in ordine alla tardivita' delle impugnazioni
proposte solo dopo l'entrata in vigore della legge di conversione del
decreto-legge, nei confronti di disposizioni non modificate da
quest'ultima, va disattesa, alla luce della costante giurisprudenza
di questa Corte che riconosce la tempestivita' della impugnazione dei
decreti-legge successivamente alla loro conversione in legge, la
quale rende permanente e definitiva la normativa solo
provvisoriamente da questi dettata (ex multis, sentenza n. 383 del
2005).
Inoltre, sempre in via preliminare, la considerazione della
manovra economica nel suo complesso, espressa dall'Avvocatura dello
Stato, se puo' di certo orientare nell'individuazione delle finalita'
perseguite, vale a dire la stabilizzazione finanziaria ed il rilancio
economico, non puo', in questa sede, impedire che il vaglio di
legittimita' costituzionale sia operato in riferimento alle singole
disposizioni, che presentano, tra l'altro, carattere fortemente
disomogeneo le une dalle altre e che vengono impugnate in relazione a
parametri costituzionali di volta in volta differenti.
4. - Il ricorso proposto dalla Regione Emilia-Romagna e'
inammissibile per carenza di interesse.
La Regione Emilia-Romagna ha, invero, impugnato unicamente la
norma (comma 6-quater dell'art. 15) che conferisce carattere
"cedevole", rispetto all'emananda legislazione regionale, ad alcune
disposizioni statali dettate in materia di concessioni di grandi
derivazioni.
La caducatoria (solo) di detta disposizione e non (anche) di
quelle asseritamente lesive del riparto delle competenze potrebbe
rendere quest'ultime operanti anche nel caso della sopravvenienza di
una normativa regionale.
Ne' potrebbe essere accolta la prospettiva, indicata all'udienza
pubblica dalla Regione Emilia-Romagna, per la quale l'impugnativa
resa esplicita solo con riguardo al comma 6-quater dell'art. 15 del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010,
dovrebbe intendersi, peraltro, come implicitamente riferita anche
alle disposizioni da esso richiamate.
Sennonche', essendo indubitabile che la Giunta regionale, con
delibera del 20 settembre 2010, ha statuito l'impugnazione del comma
6-quater del citato art. 15 e non pure delle ulteriori norme,
all'interpretazione propugnata dalla ricorrente osta il consolidato
orientamento di questa Corte che considera inammissibili le questioni
sollevate su disposizioni non espressamente indicate nella delibera
della Giunta, sulla base della necessaria corrispondenza tra la
deliberazione con cui l'ente si determina all'impugnazione ed il
contenuto del ricorso, attesa la natura politica dell'atto di
impugnazione (da ultimo, sentenza n. 278 del 2010).
5. - Le questioni sollevate dalla Regione Liguria sono fondate.
Le disposizioni impugnate, infatti, in quanto attengono alla
durata ed alla programmazione delle concessioni di grande derivazione
d'acqua per uso idroelettrico, si ascrivono alla materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», attribuita alla
competenza legislativa concorrente; poiche' pongono un precetto
specifico e puntuale - prevedendo la proroga automatica di dette
concessioni - esse, inoltre, si configurano quali norme di dettaglio.
Questa Corte gia' con la sentenza n. 1 del 2008, nel vagliare la
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 483 e seguenti, della
legge n. 266 del 2005 - i quali prevedevano la proroga delle
concessioni idroelettriche ed i meccanismi per la sua operativita' -
ha ricondotto disposizioni analoghe a quelle oggi in esame alla
menzionata materia e ne ha riconosciuto il carattere dettagliato, con
conseguente pronuncia di illegittimita' costituzionale.
A differenti conclusioni, rispetto al citato precedente, non
conduce la previsione della loro applicazione fino all'adozione di
diverse disposizioni legislative da parte delle Regioni, per quanto
di loro competenza (cosiddetta clausola di "cedevolezza"), contenuta
nel comma 6-quater dell'art. 15 impugnato.
Assume l'Avvocatura generale che la richiamata disposizione si
giustificherebbe in quanto volta ad assicurare l'applicazione dei
principi generali in materia, in attesa dell'intervento del
legislatore regionale.
Pur senza affrontare la complessa tematica della generale
ammissibilita', dopo la riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione, delle norme statali "cedevoli" in ambiti devoluti alla
potesta' legislativa regionale, nel caso in esame, e' sufficiente la
considerazione che il presupposto addotto dalla Presidenza del
Consiglio dei ministri a giustificazione dell'emanazione di dette
norme - vale a dire l'esigenza di colmare, per il tempo necessario
all'emanazione della normativa regionale, un vuoto legislativo
nell'applicazione di principi fondamentali statali - in concreto non
sussiste.
La proroga di cinque anni prevista dal comma 6-ter, lettera b),
dell'art. 15 in esame, e', invero, dichiaratamente finalizzata a
consentire il rispetto del termine per l'indizione delle procedure ad
evidenza pubblica, in conformita' di quanto previsto dal decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica),
ed a recuperare il costo degli investimenti per gli interventi di
ammodernamento effettuati dai concessionari, ai sensi dell'art. 1,
commi 486 e 487, della legge n. 266 del 2005, al fine
dell'ottenimento della proroga.
Tuttavia, a ben vedere, la prima finalita' - quella di consentire
il graduale espletamento delle procedure di evidenza pubblica imposte
dal diritto comunitario e, quindi, di evitare uno iato temporale
nell'erogazione del servizio - e', in realta', perseguita, dal
successivo comma 6-ter, lettera e), che consente al concessionario
uscente di proseguire la gestione della derivazione fino al subentro
dell'aggiudicatario della gara, se alla data di scadenza della
concessione non sia ancora concluso il procedimento per
l'individuazione del nuovo gestore.
Riguardo all'ulteriore finalita', in armonia con quella
dichiaratamente perseguita dalla manovra in esame, del «contenimento
della spesa pubblica», il recupero degli investimenti effettuati dai
concessionari, attraverso detta proroga, e' volto ad evitare che lo
Stato venga esposto a richieste di indennizzi da parte dei suddetti
concessionari. Questo intento del contenimento della spesa pubblica
emerge anche con maggiore evidenza laddove si consideri il successivo
comma 6-quinques dell'art. 15, il quale prevede che le somme
incassate dai Comuni e dallo Stato, versate dai concessionari delle
grandi derivazioni idroelettriche, antecedentemente alla sentenza di
questa Corte n. 1 del 2008, siano definitivamente trattenute dagli
stessi Comuni e dallo Stato.
Le disposizioni impugnate, peraltro, sono incoerenti rispetto ai
principi generali, stabiliti dalla legislazione statale, della
temporaneita' delle concessioni e dell'apertura alla concorrenza,
contrastando con i principi comunitari in materia: seppure per un
periodo temporalmente limitato, esse «impedisc[ono] l'accesso di
altri potenziali operatori economici al mercato, ponendo barriere
all'ingresso tali da alterare la concorrenza tra imprenditori»
(sentenze n. 340, n. 233 e n. 180 del 2010).
In particolare, la previsione della proroga di ulteriori sette
anni, rispetto ai cinque di cui al comma l-bis, lettera d) del comma
6-ter dell'art. 15 impugnato, a favore delle concessionarie-societa'
per azioni a composizione mista pubblico-privata partecipate per una
quota minima del 30 per cento e massima del 40 per cento del capitale
sociale dalle province e/o da societa' controllate dalle medesime, si
muove in una direzione contraria alle indicazioni fornite a livello
comunitario, (procedura d'infrazione IP/05/920), volte ad eliminare
un ingiustificato favor riconosciuto a concessionari uscenti e/o
aziende controllate da enti locali.
Alla luce delle considerazioni che precedono, il criterio di
riparto di competenze delineato dall'art. 117, terzo comma, Cost.,
non e' temperato, nel caso in esame, dall'esigenza, sostenuta dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri, di dare attuazione ai principi
generali posti dalla legislazione statale in materia, i quali,
peraltro, pongono obiettivi non perfettamente in linea con quelli
perseguiti dalle norme impugnate.
Ne consegue la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 15, commi 6-ter, lettere b) e d), e 6-quater - quest'ultimo
nella parte in cui prevede che le disposizioni del comma 6-ter,
lettere b) e d), si applicano fino all'adozione di diverse
disposizioni legislative da parte delle Regioni, per quanto di loro
competenza - del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge
n. 122 del 2010.
6. - e' assorbita l'ulteriore censura di violazione dell'art. 118
Cost. prospettata dalla Regione Liguria.