Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 1 del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
promosso dalla Regione Liguria con ricorso notificato il 28 settembre
2010, depositato presso la cancelleria della Corte il 6 ottobre 2010
ed iscritto al n. 102 del registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 2011 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Regione Liguria e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 28 settembre 2010 e depositato
presso la cancelleria della Corte il 6 ottobre 2010 la Regione
Liguria ha impugnato numerose disposizioni del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, prospettando,
nell'insieme, la violazione degli articoli 3, 97, 117, 118, 119 e 120
della Costituzione, nonche' dei principi di leale collaborazione e di
legittimo affidamento.
2. - La Regione, in premessa, ha svolto alcune considerazioni
sulla ratio normativa che sottende, a proprio avviso, il complessivo
contenuto precettivo del decreto-legge in esame.
Si osserva, in proposito, che diverse disposizioni contenute nel
titolo primo, la cui rubrica reca «Stabilizzazione finanziaria», non
tengono conto delle regole costituzionali in materia di coordinamento
della finanza pubblica, in quanto pongono limiti rigidi a voci
specifiche di spesa.
L'inclusione delle Regioni e degli enti locali tra i destinatari
delle norme impugnate avviene, prosegue la ricorrente, o mediante
espresso riferimento ad esse, oppure mediante il riferimento generico
alle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'art. 1 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza
pubblica), cioe' a quelle elencate annualmente dall'Istat entro il 31
luglio di ogni anno.
3. - Tanto premesso in generale, la Regione Liguria, nel
sottoporre al vaglio della Corte, tra gli altri, l'art. 1 del
decreto-legge n. 78 del 2010, ha dedotto - quanto ad esso - la
violazione dei soli artt. 117, quarto comma, e 119 Cost., nonche' dei
principi di leale collaborazione e di legittimo affidamento.
4. - La ricorrente richiama il contenuto della suddetta norma,
inserita nel titolo primo del citato decreto-legge, la cui rubrica
reca «Definanziamento delle leggi di spesa totalmente non utilizzate
negli ultimi tre anni».
Essa prevede che «le autorizzazioni di spesa i cui stanziamenti
annuali non risultano impegnati sulla base delle risultanze del
Rendiconto generale dello Stato relativo agli anni 2007, 2008 e 2009
sono definanziate. Con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze da
adottare entro il 30 settembre 2010 sono individuate per ciascun
Ministero le autorizzazioni di spesa da definanziare e le relative
disponibilita' esistenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto-legge. Le disponibilita' individuate sono versate all'entrata
del bilancio dello Stato per essere riassegnate al fondo ammortamento
dei titoli Stato».
4.1. - Con specifico riguardo alla disposizione impugnata, la
ricorrente deduce che vi e' «il fondato timore» che rientri nella
suddetta previsione il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 17 dicembre 2009 (Bilancio di previsione della
Presidenza del Consiglio dei Ministri per l'anno finanziario 2010),
nel quale 44 milioni di euro sono stati stanziati per il Fondo
nazionale per la montagna. A tale decreto non risulta essere seguito
alcun atto di impegno formale da parte degli organi dello Stato. Si
tratta, in particolare, degli stanziamenti allocati nel capitolo 7620
del bilancio regionale 2010.
5. - La norma in esame sarebbe illegittima, in quanto inciderebbe
sull'autonomia finanziaria delle Regioni (art. 119 Cost.) e sulla
loro competenza legislativa piena in materia di comunita' montane
(art. 117, quarto comma, Cost.). Una somma gia' stanziata nel
bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri e gia' destinata
alle Regioni - della quale, dunque, queste avevano tenuto conto
nell'impostare il proprio bilancio ed i propri programmi - viene
"avocata" allo Stato per un mancato impegno che non dipende da alcuna
inerzia o colpa della Regione.
Cio' - oltre a discostarsi dal principio di leale collaborazione
tra istituzioni - altererebbe la programmazione gia' compiuta dalla
Regione, violando il legittimo affidamento di questa e condizionando
le sue scelte finanziarie e legislative relative alle comunita'
montane.
Ne' potrebbe asserirsi che lo stanziamento di cui al d.P.C.m. 17
dicembre 2009 non abbia una specifica garanzia costituzionale a
favore della Regione, in quanto, secondo la ricorrente, piu' volte
questa Corte avrebbe dichiarato l'illegittimita' di leggi statali
che, in una materia costituzionalmente spettante alle Regioni, siano
intervenute in modo restrittivo per l'autonomia regionale.
Nella specie, l'intervento statale inciderebbe in una materia
delicata quale l'equilibrio del bilancio regionale, nel quale
legittimamente potevano essere impegnate somme per le quali erano
assicurate corrispondenti entrate.
Infine, rileva la ricorrente, la procedura di definanziamento,
nonostante incida gravemente sull'equilibrio finanziario delle
Regioni, non prevederebbe alcuna partecipazione della Conferenza
Stato-Regioni, con violazione, anche sotto questo particolare
profilo, del principio di leale collaborazione.
6. - Con atto di costituzione del 4 novembre 2010 e' intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha eccepito
l'inammissibilita' e, comunque, la non fondatezza della questione.
In particolare, la difesa dello Stato ha rilevato che
l'impugnazione sarebbe tardiva, in quanto la norma del decreto-legge
n. 78 del 2010 sarebbe immediatamente lesiva essendo rimasta immutata
in sede di conversione in legge.
Nel merito, la difesa dello Stato prospetta, in generale - con
riguardo all'intero testo normativo in cui si inserisce la
disposizione censurata - la sussistenza della potesta' legislativa
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, e, con
specifico riguardo al citato art. 1, di «sistema tributario e
contabile dello Stato».
7. - Con memoria depositata il 3 maggio 2011, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ribadito che la norma impugnata, la quale
prevede il definanziamento delle leggi di spesa totalmente non
utilizzate negli ultimi tre anni, rientra nella suddetta competenza
esclusiva dello Stato.
8. - Successivamente, in data 17 maggio 2011, anche la Regione
Liguria ha depositato memoria.
La ricorrente ha richiamato, a sostegno delle proprie
argomentazioni, l'art. 2, comma 40, della legge 24 dicembre 2007, n.
244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2008), relativo al
finanziamento del Fondo per la montagna, nonche' la sentenza di
questa Corte n. 326 del 2010, che ha dichiarato la parziale
illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 187, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2010).
La Regione, quindi, ha contrastato le prospettazioni difensive
dello Stato, affermando che la disposizione censurata non e'
riconducibile alla materia del sistema tributario e contabile, in
quanto non incide su tale ambito.
Considerato in diritto
1. - La Regione Liguria ha impugnato numerose disposizioni
contenute nel decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, in riferimento, nell'insieme, agli articoli 3, 97, 117,
118, 119 e 120 della Costituzione, nonche' ai principi di leale
collaborazione e di legittimo affidamento.
La presente pronuncia ha ad oggetto esclusivamente la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del citato decreto-legge -
prospettata con riguardo ai soli artt. 117, quarto comma, e 119
Cost., nonche' ai principi di leale collaborazione e di legittimo
affidamento - essendo riservata ad altre pronunce la valutazione
delle restanti questioni proposte con il medesimo ricorso.
1.1. - Occorre, peraltro, rilevare che la difesa dello Stato, nel
corso della discussione orale, ha posto in rilievo come si imponga
una valutazione unitaria di tutte le disposizioni del decreto-legge
in questione, oggetto di impugnazione, in quanto esse si
inquadrerebbero in una unica e complessa manovra di riduzione della
spesa e sarebbero riconducibili nel loro insieme, finalisticamente,
alla materia del coordinamento della finanza pubblica.
Al riguardo, si deve osservare che, se e' pur vero che, in linea
generale, le disposizioni normative contenute nel decreto-legge e
nella relativa legge di conversione perseguono la suindicata
finalita', non e' men vero che ciascuna di esse ha una propria
specificita', sicche' deve essere esaminata distintamente dalle altre
e per il suo peculiare contenuto normativo. E non e' senza
significato che, nella specie, la difesa regionale abbia censurato
l'art. 1 del decreto-legge n. 78 del 2010 solo con riferimento ad
alcuni dei parametri costituzionali invocati rispetto alle altre
disposizioni del medesimo decreto-legge impugnate con lo stesso
ricorso.
1.2. - Tanto premesso, in via preliminare, deve essere disattesa
l'eccezione, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, di
tardivita' dell'impugnazione, in quanto effettuata solo dopo
l'entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge nei
confronti di disposizioni non modificate in sede di conversione.
La giurisprudenza di questa Corte, infatti, e' costante nel
riconoscere la tempestivita' della impugnazione dei decreti-legge
anche successivamente alla loro conversione, la quale ne stabilizza
la presenza all'interno dell'ordinamento (ex multis, sentenza n. 383
del 2005).
2. - La norma sospettata di illegittimita' costituzionale prevede
che «le autorizzazioni di spesa i cui stanziamenti annuali non
risultano impegnati sulla base delle risultanze del Rendiconto
generale dello Stato relativo agli anni 2007, 2008 e 2009 sono
definanziate. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze da adottare
entro il 30 settembre 2010 sono individuate per ciascun Ministero le
autorizzazioni di spesa da definanziare e le relative disponibilita'
esistenti alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge.
Le disponibilita' individuate sono versate all'entrata del bilancio
dello Stato per essere riassegnate al fondo ammortamento dei titoli
Stato».
La ricorrente, con riferimento alla circostanza che nel decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 17 dicembre 2009 (Bilancio
di previsione della Presidenza del Consiglio dei Ministri per l'anno
finanziario 2010) era prevista l'allocazione della somma di circa 44
milioni di euro a favore del Fondo nazionale per la montagna, e
dunque, a favore anche delle comunita' montane, e che il
definanziamento disposto dalla norma ora censurata ha eliminato detta
somma dagli stanziamenti, ritiene che siano stati lesi l'art. 117,
quarto comma, Cost. e l'art. 119 Cost., in quanto lo Stato avrebbe
inciso sulla competenza legislativa residuale delle Regioni in
materia di comunita' montane e sull'autonomia finanziaria regionale,
e avrebbe leso, altresi', i principi di leale collaborazione tra
istituzioni e di legittimo affidamento, per effetto della alterazione
della programmazione gia' effettuata dalla Regione, sulla base degli
stanziamenti disposti dallo Stato.
3. - La questione non e' fondata.
3.1. - Preliminarmente, occorre procedere all'esatta
individuazione del thema decidendum.
L'articolo impugnato, nel suo primo periodo, prevede il
definanziamento delle autorizzazioni di spesa i cui stanziamenti
annuali non siano impegnati sulla base delle risultanze del
Rendiconto generale dello Stato relativo agli anni 2007, 2008 e 2009.
Esso prosegue, quindi, al secondo periodo, indicando le modalita'
attraverso cui attuare tale previsione, e pone, nell'ultimo periodo,
un vincolo di destinazione delle disponibilita' finanziarie in
questione, che debbono essere versate all'entrata del bilancio
statale per essere riassegnate al fondo ammortamento dei titoli di
Stato.
3.2. - Questa Corte, al fine di identificare la materia nella
quale trovano collocazione le norme, statali o regionali, sottoposte
allo scrutinio di costituzionalita', con costante orientamento ha
affermato che occorre fare riferimento all'oggetto ed alla disciplina
stabilita dalle norme scrutinate, per cio' che esse dispongono, alla
luce della ratio dell'intervento legislativo nel suo complesso e nei
suoi punti fondamentali, tralasciando gli aspetti marginali e gli
effetti riflessi delle norme medesime, cosi' da identificare
correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato (ex multis,
sentenza n. 165 del 2007).
4. - Sulla base del suindicato criterio ermeneutico, puo'
ritenersi condivisibile la deduzione dell'Avvocatura dello Stato,
secondo la quale l'art. 1 del decreto-legge n. 78 del 2010 trova la
sua fonte legittimatrice nella potesta' legislativa esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
nella materia dell'ordinamento contabile.
Assume, innanzi tutto, particolare valore, in questo quadro, la
circostanza che si verte in tema di stanziamenti previsti dallo Stato
nel proprio bilancio, con destinazione ad una serie molto vasta di
interventi, tra i quali vi e' anche quello concernente il Fondo
nazionale per la montagna e, dunque, anche le comunita' montane.
Si tratta, nello specifico, di risorse statali, non ancora
utilizzate, che, sulla base di una rinnovata valutazione delle
esigenze di finanza pubblica, ricevono nel bilancio dello Stato una
nuova destinazione ritenuta piu' consona in rapporto al mutato quadro
di politica economica, con specifico riferimento all'esigenza di
attenuazione dell'onere per l'ammortamento del debito pubblico
statale.
Ne' la presunta illegittimita' della norma impugnata, come invece
deduce la ricorrente, puo' desumersi dalla prospettata violazione del
principio di leale collaborazione.
In particolare, non e' esatto che la norma in questione vada ad
incidere su rapporti consolidati in data anteriore alla propria
entrata in vigore. Dal momento che oggetto dell'intervento sono
risorse del bilancio dello Stato non ancora impegnate, non e'
sostenibile che esse abbiano dato vita a rapporti gia' consolidati,
mentre proprio la mancanza di concreti atti di impegno, in presenza
di risorse assegnate ma non utilizzate in un arco di tempo
circoscritto, non breve, giustifica che l'intervento sia stato
effettuato proprio su quelle risorse.
Inoltre, a parte il rilievo che - per costante giurisprudenza (ex
multis, sentenza n. 79 del 2011) - tale principio non puo' trovare
applicazione nell'attivita' legislativa, si deve ricordare che, nella
specie, si versa in una ipotesi di potesta' legislativa esclusiva
dello Stato, per cui non vi e' concorso di competenze diversamente
allocate, ne' ricorrono i presupposti per la chiamata in
sussidiarieta'.
Tale conclusione si giustifica in quanto vengono in rilievo somme
ancora legittimamente programmabili dallo Stato e, soprattutto, non
suscettibili di essere utilizzate dalle Regioni.
Sotto altro aspetto, va osservato che questa Corte ha gia' avuto
modo di affermare che non puo' considerarsi costituzionalmente
illegittima la norma legislativa statale che, incidendo su somme
iscritte in fondi statali, provveda ad una diversa utilizzazione di
risorse «non impegnate o programmate» in un periodo determinato,
«disponendo la nuova programmazione di esse per il conseguimento
degli obiettivi di rilevanza strategica nazionale» (sentenza n. 16
del 2010); obiettivi, nella fattispecie ora in esame, rappresentati
dalla esigenza di ridurre il debito pubblico dello Stato.
Pertanto, la disposizione impugnata non e' lesiva dei parametri
costituzionali, evocati dalla ricorrente, di cui agli artt. 117,
quarto comma, e 119 Cost.
A cio' e' da aggiungere, comunque, che non ricorre, nella specie,
una ipotesi riconducibile ai principi enunciati da questa Corte con
la sentenza, richiamata dalla ricorrente, n. 326 del 2010. Con detta
pronuncia e' stata dichiarata la parziale illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 187, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2010).
Quest'ultimo, nello «stabilire anche la cessazione del
finanziamento statale delle comunita' in questione tramite il fondo
nazionale ordinario per gli investimenti (cui fa espresso riferimento
l'art. 34, comma 3, del d.lgs. n. 504 del 1992), palesa una
irragionevolezza che si riverbera sulla autonomia finanziaria delle
Regioni e degli enti locali come ridisegnata dall'art. 119 Cost. e
come operante nelle more dell'attuazione del c.d. federalismo
fiscale, lasciando privo di copertura finanziaria e, comunque, di una
regolamentazione sia pure transitoria, un settore di rilievo, qual e'
quello degli investimenti strutturali a medio e lungo termine
effettuati mediante la stipulazione di mutui originariamente
"garantiti" dal finanziamento statale».
Fermo restando che un intervento di razionalizzazione e
contenimento della spesa pubblica, nell'ambito di una piu' articolata
manovra finanziaria e di bilancio, determina necessariamente e
funzionalmente, nel tempo, un complessivo riordino e riallocazione
delle risorse, non e' ravvisabile, in ragione della norma oggi
censurata, l'incisione diretta di alcun settore di spesa, rientrante
nell'ambito delle comunita' montane, proiettato in una pluralita' di
esercizi finanziari e garantito in origine da risorse statali.
D'altronde, questa Corte ha gia' avuto modo di chiarire (sentenze
n. 79 del 2011 e n. 105 del 2007) che non sussiste alcun obbligo
dello Stato di procedere al finanziamento di attivita' rientranti
nelle competenze legislative regionali.
In particolare, con la sentenza n. 79 del 2011 si e' affermato
che la decisione statale di revocare il finanziamento di un'opera, in
un ambito rientrante nella potesta' residuale della Regione, non
incide sulle competenze legislative e amministrative della stessa, in
quanto non impedisce a quest'ultima di realizzarla con fondi propri.
Ne' e' ravvisabile un intervento unilaterale nella sfera regionale,
come potrebbe avvenire, ad esempio, nell'ipotesi di spostamento delle
risorse su altre opere, non concordate.
5. - In conclusione, alla luce delle considerazioni che
precedono, deve escludersi che la disposizione impugnata, in ragione
del suo contenuto precettivo, sia lesiva della potesta' legislativa
residuale delle Regioni in materia di comunita' montane. Cio' in
quanto l'ambito delle comunita' montane, come conferma, altresi', il
carattere meramente ipotetico della deduzione relativa al Fondo
nazionale per la montagna, viene in rilievo solo indirettamente, nel
quadro della manovra di bilancio effettuata dallo Stato con le
disposizioni di cui al titolo primo del decreto-legge n. 78 del 2010.
6. - In proposito, comunque, e' opportuno ricordare come questa
Corte abbia avuto modo di chiarire, che, se e' pur vera la
circostanza secondo la quale numerose leggi statali abbiano disposto
nel tempo finanziamenti a favore delle comunita' montane, tuttavia le
sopravvenute esigenze di contenimento della spesa pubblica nella
finanza locale possono giustificare interventi legislativi di
riduzione e razionalizzazione delle erogazioni dello Stato in favore
delle Regioni e degli enti locali, nel medesimo settore, nel segno di
una diversa allocazione delle risorse in vista di un riequilibrio
unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il
perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi
comunitari (sentenze n. 326 del 2010 e n. 237 del 2009).
7. - Neppure viene in rilievo, nella specie, il principio di
legittimo affidamento, al quale ha fatto riferimento la ricorrente,
atteso che la disposizione impugnata ha inciso su stanziamenti
statali di tre anni precedenti, per i quali non sono stati posti in
essere ne' programmi, ne' atti di impegno.
E' evidente, pertanto, che la ricorrente non avrebbe potuto fare
legittimo affidamento sullo stanziamento in questione prima che le
relative somme fossero concretamente rese disponibili mediante
l'adozione di tali atti.