Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, comma
1, e 4 della legge della Regione Puglia 24 settembre 2010, n. 12
(Piano di rientro 2010-2012. Adempimenti), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica il 26
novembre 2010, depositato in cancelleria il 6 dicembre 2010 ed
iscritto al n. 120 del registro ricorsi 2010.
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2011 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
Udito l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso depositato
il 6 dicembre 2010 (reg. ric. n. 120 del 2010), ha impugnato gli
artt. 1, 2, comma 1, e 4 della legge della Regione Puglia 24
settembre 2010, n. 12 (Piano di rientro 2010-2012. Adempimenti), per
violazione degli artt. 3, 33, 51, 81, 97, 117, secondo comma, lettera
l), e terzo comma, e 118 della Costituzione, nonche' del principio di
leale collaborazione.
2. - La legge censurata detta previsioni finalizzate a contenere
la spesa della Regione Puglia in materia sanitaria.
2.1. - L'art. 1 dispone la sospensione degli effetti dell'art. 1
della legge della Regione Puglia 27 novembre 2009, n. 27 (Servizio
sanitario regionale - Assunzioni e dotazioni organiche) e degli artt.
2, commi 1, 2 e 4, 13, 15, 16, commi 1, 2 e 3, 17, 18, 19, commi 1, 6
e 8, 20, 21, commi 1, 4, 5 e 6, 22, comma 1, 26 e 30 della legge
della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia
di sanita' e servizi sociali), fino all'emanazione della sentenza
della Corte costituzionale sui ricorsi proposti dal Presidente del
Consiglio dei ministri avverso le leggi regionali n. 27 del 2009 e n.
4 del 2010, fermi restando i procedimenti amministrativi deliberati e
gia' avviati, in attuazione delle norme citate, alla data del 6
agosto 2010.
2.2. - L'art. 2, comma 1, della legge della Regione Puglia n. 12
del 2010 prevede che «Per gli anni 2010, 2011 e 2012 e' fatto divieto
ai direttori generali delle Aziende sanitarie locali, delle Aziende
ospedaliero-universitarie e degli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico pubblici di procedere alla copertura, mediante
incarichi a tempo indeterminato e a tempo determinato, dei posti
resisi vacanti a partire dalla data di entrata in vigore» della legge
censurata.
2.3. - L'art. 4 della legge impugnata prevede la cessazione di
efficacia della legge medesima qualora non intervenga la
sottoscrizione dell'accordo tra Stato e Regione per il rientro dal
deficit sanitario, previsto dall'articolo 1, comma 180, della legge
30 dicembre 2005, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2005), nei
termini fissati dall'articolo 2, comma 97, della legge 23 dicembre
2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2010), e prorogati con
l'articolo 2, comma 2, del decreto-legge 5 agosto 2010, n. 125
(Misure urgenti per il settore trasporti e disposizioni in materia
finanziaria).
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri censura,
innanzitutto, l'art. 1 della legge della Regione Puglia n. 12 del
2010. Tale disposizione, ad avviso della difesa dello Stato, nel fare
salvi i procedimenti amministrativi deliberati e gia' avviati alla
data del 6 agosto 2010, manterrebbe fermi per un significativo
periodo di tempo gli effetti delle disposizioni - in gran parte
contenenti misure di stabilizzazione di personale sanitario precario
- la cui efficacia e' sospesa dalla legge impugnata. In tal modo,
l'art. 1 citato presenterebbe gli stessi vizi di costituzionalita'
censurati dal Presidente del Consiglio dei ministri con i ricorsi
reg. ric. n. 18 del 2010 (deciso con la sentenza n. 333 del 2010) e
reg. ric. n. 77 del 2010 (deciso con la sentenza n. 68 del 2011), in
riferimento al principio del pubblico concorso (artt. 3, 51 e 97
Cost.), alla copertura finanziaria (art. 81 Cost.), al coordinamento
della finanza pubblica (art. 117, terzo comma), nonche'
all'ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l). Analoga
censura la difesa dello Stato propone con riguardo all'art. 4 della
legge impugnata, in quanto la cessazione della efficacia nell'ipotesi
di mancata stipulazione dell'accordo comprensivo del piano di rientro
dal deficit sanitario ripristinerebbe gli effetti delle norme
sospese, gia' impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri con
i ricorsi citati.
Con riferimento all'art. 2, comma 1, la difesa dello Stato
lamenta la violazione del principio dell'autonomia universitaria di
cui all'art. 33 Cost., perche' «facendo rientrare nell'ambito di
operativita' del divieto di assunzione anche i medici
ospedaliero-universitari senza prevedere la necessita' di un'intesa
tra la Regione e l'Universita', incide sulla programmazione
universitaria e sul fabbisogno di docenti delle facolta' di medicina,
delle scuole di specializzazione medica e sulle facolta' sanitarie
non mediche, violando anche il principio di leale collaborazione, ex
artt. 117 e 118 Cost.».
4. - Successivamente al ricorso, la Regione Puglia ha modificato
la legge impugnata.
In primo luogo, l'art. 9, comma 1, lettere a) e b), della legge
della Regione Puglia 31 dicembre 2010, n. 19 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2011 e bilancio pluriennale
2011-2013 della Regione Puglia), ha abrogato l'art. 4 e ha modificato
l'art. 1 della legge censurata, eliminando la parte in cui erano
fatti salvi i procedimenti amministrativi deliberati e gia' avviati
alla data del 6 agosto 2010.
In secondo luogo, l'art. 3 della legge della Regione Puglia 8
aprile 2011, n. 5, recante «Norme in materia di Residenze sanitarie e
socio-sanitarie assistenziali (RSSA), riabilitazione e hospice e
disposizioni urgenti in materia sanitaria», ha modificato l'art. 2,
comma 1, della legge impugnata, sopprimendo le parole «delle Aziende
ospedaliero-universitarie».
5. - Con atto depositato il 7 aprile 2011, l'Avvocatura generale
dello Stato, per conto del Presidente del Consiglio dei ministri, ha
dichiarato di rinunciare parzialmente al ricorso reg. ric. n. 120 del
2010, con riguardo alle censure relative agli artt. 1 e 4 della legge
della Regione Puglia n. 12 del 2010.
6. - In data 31 maggio 2011, l'Avvocatura generale dello Stato,
per conto del Presidente del Consiglio dei ministri, ha depositato
una memoria illustrativa, ribadendo le censure riferite all'art. 2,
comma 1, della legge impugnata.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso depositato
il 6 dicembre 2010 (reg. ric. n. 120 del 2010), ha impugnato gli
artt. 1, 2, comma 1, e 4 della legge della Regione Puglia 24
settembre 2010, n. 12 (Piano di rientro 2010-2012. Adempimenti), per
violazione degli artt. 3, 33, 51, 81, 97, 117, secondo comma, lettera
l), e terzo comma, e 118 della Costituzione, nonche' del principio di
leale collaborazione.
1.1. - Ad avviso del ricorrente, gli artt. 1 e 4 della legge
censurata manterrebbero fermi per un significativo periodo di tempo
gli effetti delle disposizioni - in gran parte contenenti misure di
stabilizzazione di personale sanitario precario - la cui efficacia e'
sospesa dalla legge impugnata, in tal modo violando il principio del
pubblico concorso (artt. 3, 51 e 97 Cost.), l'obbligo di copertura
finanziaria (art. 81 Cost.), i principi di coordinamento della
finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.), nonche' la potesta'
esclusiva statale in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.).
1.2. - L'art. 2, comma 1, della legge impugnata, secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri, violerebbe l'art. 33 Cost. e
il principio di leale collaborazione (artt. 117 e 118 Cost.), in
quanto la disposizione censurata estenderebbe «l'ambito di
operativita' del divieto di assunzione anche ai medici
ospedaliero-universitari senza prevedere la necessita' di un'intesa
tra la Regione e l'Universita'». La censura e' quindi riferita
esclusivamente alla parte della norma impugnata in cui e' prevista
l'applicazione del blocco del turn-over alle aziende
ospedaliero-universitarie, che, tra le figure organizzative
menzionate dalla disposizione censurata, sono gli unici enti tramite
i quali si realizza, in via precipua, la collaborazione tra Servizio
sanitario nazionale e universita' (art. 2, comma 1, del decreto
legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, «Disciplina dei rapporti tra
Servizio sanitario nazionale ed universita', a norma dell'articolo 6
della legge 30 novembre 1998, n. 419»).
2. - Dopo la presentazione del ricorso, l'art. 9, comma 1,
lettere a) e b), della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2010,
n. 19 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2011
e bilancio pluriennale 2011-2013 della Regione Puglia), ha abrogato
l'art. 4 e ha modificato l'art. 1 della legge censurata. A seguito di
cio', il Presidente del Consiglio dei ministri, in data 7 aprile
2011, ha rinunciato parzialmente al ricorso con riguardo alle censure
relative agli artt. 1 e 4 della legge della Regione Puglia n. 12 del
2010. Tale rinuncia, unitamente alla mancata costituzione della
Regione Puglia, comporta l'estinzione parziale del giudizio (sentenza
n. 123 del 2011).
3. - Successivamente alla rinuncia parziale da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 3 della legge della
Regione Puglia 8 aprile 2011, n. 5, recante «Norme in materia di
Residenze sanitarie e socio-sanitarie assistenziali (RSSA),
riabilitazione e hospice e disposizioni urgenti in materia
sanitaria», ha modificato l'art. 2, comma 1, della legge impugnata,
eliminando le parole «delle Aziende ospedaliero-universitarie».
La disposizione, nella nuova versione, non riguarda il personale
cui si riferisce la censura prospettata dal ricorrente. Tuttavia, la
norma impugnata prevede il divieto di «procedere alla copertura,
mediante incarichi a tempo indeterminato e a tempo determinato, dei
posti resisi vacanti» a partire dalla entrata in vigore della legge,
ossia dalla meta' di ottobre 2010. Nei circa sei mesi in cui e' stata
in vigore anche per le aziende ospedaliero-universitarie, puo'
ragionevolmente presumersi che la norma abbia trovato applicazione,
impedendo l'assunzione in servizio di personale presso questi enti.
Questa Corte deve pertanto pronunciarsi sulla legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge della Regione Puglia
n. 12 del 2010, nel testo vigente prima della entrata in vigore
dell'art. 3 della legge della Regione Puglia n. 5 del 2011 e nella
parte in cui si applica alle aziende ospedaliero-universitarie.
4. - La questione e' fondata.
Questa Corte ha gia' dichiarato l'illegittimita' di disposizioni
legislative regionali in materia di personale sanitario che,
riferendosi «anche al personale delle aziende
ospedaliero-universitarie», privavano «le universita' della facolta'
di procedere alla individuazione della quota di personale di
eventuale propria competenza, secondo quanto previsto dall'art. 3,
comma 2, del decreto legislativo n. 517 del 1999» (sentenze n. 68 del
2011 e n. 233 del 2006). In tali occasioni, questa Corte ha ritenuto
che le disposizioni censurate violassero l'autonomia universitaria
(art. 33 Cost.), nella parte in cui esse «non esclud[evano] il
personale delle aziende ospedaliero-universitarie o, comunque, non
preved[evano] un rinvio a protocolli di intesa tra universita' ed
enti ospedalieri, ne' alcuna forma d'intesa con il rettore».
Le norme regionali dichiarate illegittime con le sentenze
richiamate consentivano assunzioni attraverso misure di
stabilizzazione, disponendo l'inquadramento in ruolo di personale
delle aziende ospedaliero-universitarie. La norma censurata nel
presente giudizio prevede, invece, un blocco del turn-over, non
consentendo le assunzioni in servizio per il triennio 2010-2012. Tale
differenza, tuttavia, non incide sul fatto che la Regione non puo'
dettare unilateralmente disposizioni sul personale delle aziende
ospedaliero-universitarie, ma deve garantire il principio
dell'autonomia delle universita' e il principio di leale
collaborazione tra universita' e Regione (artt. 33, 117 e 118 Cost).