Ordinanza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della richiesta di giudizio immediato da parte della
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano del 9 febbraio
2011 e del decreto di giudizio immediato emesso dal Giudice per le
indagini preliminari presso il Tribunale di Milano del 15 febbraio
2011, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in
carica, promosso dalla Camera dei deputati con ricorso depositato in
cancelleria il 17 maggio 2011 ed iscritto al n. 7 del registro
conflitti tra poteri dello Stato 2011, fase di ammissibilita'.
Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2011 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 17 maggio 2011, la Camera
dei deputati ha sollevato un conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato nei confronti del Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Milano (di seguito: P.M.) e del Giudice per le indagini
preliminari di quest'ultimo Tribunale (di seguito: G.i.p.), chiedendo
che questa Corte: dichiari che non spettava al primo «esperire
indagini nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in
carica», on. Silvio Berlusconi, «nonche' procedere alla richiesta di
giudizio immediato» «relativamente al contestato delitto di
concussione, omettendo di trasmettere gli atti al Collegio per i
reati ministeriali» (d'ora in poi: Collegio), ai sensi dell'art. 6
della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli
articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di
procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione),
«in tal modo precludendo alla competente Camera dei deputati
l'esercizio delle proprie attribuzioni costituzionali in materia di
cui all'art. 96 Cost. ed alla legge costituzionale n. 1 del 1989, e
comunque senza dare la dovuta comunicazione»; dichiari che «non
spettava» al secondo «procedere in via ordinaria ed emettere il
decreto di giudizio immediato nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, ne' affermare, in relazione al
contestato delitto di concussione, la natura non ministeriale dello
stesso, omettendo di rilevare la necessaria trasmissione degli atti»
al Collegio «con i provvedimenti del caso, in tal modo precludendo
alla competente Camera dei deputati l'esercizio delle proprie
attribuzioni costituzionali in materia di cui all'art. 96 Cost. ed
alla legge costituzionale n. 1 del 1989, e comunque senza dare la
dovuta comunicazione» a quest'ultima; conseguentemente, provveda
all'«annullamento delle attivita' poste in essere e degli atti
adottati» dai citati P.M. e G.i.p.;
che, secondo la ricorrente, la Giunta per le autorizzazioni della
Camera dei deputati (di seguito: Giunta), in occasione della
ricezione, in data 14 gennaio 2011, della domanda di autorizzazione
del P.M. ad eseguire perquisizioni domiciliari (nell'ambito del
procedimento penale n. 55781/2010 RGNR, per i delitti di cui agli
artt. 317, 61, numero 2, 81 cpv e 600-bis, comma 2, del codice
penale), integrata con ulteriori atti in data 26 gennaio 2011,
apprendeva che, in relazione a tale procedimento penale, erano in
corso indagini nei confronti del Presidente del Consiglio di ministri
in carica, on. Silvio Berlusconi;
che la Giunta, con relazione adottata a maggioranza, in
riferimento al contestato delitto di concussione: in primo luogo,
osservava che, nonostante l'omissione da parte del P.M. «di
qualsivoglia argomentazione circa la non ministerialita'» del reato,
sarebbe stata prospettabile, «in forza di una molteplicita' di
elementi, "l'ipotesi che si versi nel reato ministeriale"»; in
secondo luogo, riteneva che la competenza a qualificare il reato come
ministeriale sarebbe «essenzialmente attribuita dalla legge» al
Collegio, «quanto meno per i fatti per i quali sussista un
ragionevole dubbio circa il ricorrere di questo requisito», poiche'
«l'attivazione della procedura di rimessione» degli atti a tale
organo avrebbe, «nella sistematica del procedimento, la funzione di
garantire l'interesse costituzionalmente tutelato delle Camere ad
operare un'autonoma valutazione sulla ministerialita' del reato
rispetto a quella operata dalla magistratura, garanzia» totalmente
esclusa, qualora esso non sia «attivato»; in terzo luogo, proponeva
di deliberare la restituzione degli «atti all'autorita' giudiziaria
procedente», proposta accolta in data 3 febbraio 2011 dall'Assemblea
della Camera dei deputati;
che, ad avviso della ricorrente, il 1° marzo 2011 perveniva alla
Presidenza della Camera dei deputati una missiva, con relativi
allegati, sottoscritta da tre Presidenti di Gruppo, recante la
richiesta di «accertare la sussistenza delle condizioni per sollevare
un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato», «a tutela delle
prerogative della Camera lese [...] dall'operato omissivo della
magistratura procedente», poiche' la delibera di restituzione degli
atti al P.M. non aveva «sortito alcun effetto» ed il G.i.p. si era
espresso nel senso di «"confermare l'atteggiamento della procura",
con quel che ne conseguiva sotto il profilo della "portata lesiva
delle prerogative della Camera"», in quanto, con decreto del 15
febbraio 2011, aveva disposto di procedere con giudizio immediato nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in carica, dando
atto della relativa richiesta avanzata dal P.M. in data 9 febbraio
2011, della quale non era stata data comunicazione alla Camera
competente;
che, secondo la Camera dei deputati, il G.i.p., in detto decreto,
non avrebbe tenuto conto degli elementi emersi in sede parlamentare
in ordine alla natura ministeriale del reato in questione,
sull'implicito presupposto che a lui spettasse in via esclusiva il
potere di accertarla, ed aveva rigettato, sulla scorta delle
argomentazioni sintetizzate nel ricorso, l'eccezione di incompetenza
funzionale sollevata dalla difesa rispetto alla cognizione riservata
al Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Milano;
che la Giunta, in data 23 marzo 2011, approvava la proposta di
parere diretta a sollevare conflitto di attribuzioni nei confronti
del P.M. e del G.i.p., per denunciare la lesione delle attribuzioni
spettanti alla Camera dei deputati, ai sensi dall'art. 96 Cost.,
accolta dall'Assemblea nella seduta del 5 aprile 2011;
che, secondo la ricorrente, il P.M. ed il G.i.p. avrebbero
violato l'art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1989, nella
parte in cui stabilisce l'obbligo di trasmettere gli atti al
Collegio, ai fini dell'attivazione delle indagini e, all'esito di
queste, dell'adozione delle relative determinazioni, con conseguente
«menomazione delle attribuzioni costituzionali spettanti alla Camera
dei deputati, a seguito della comunicazione che in tutti i casi»
l'organo requirente avrebbe l'obbligo di assicurare (art. 8, comma 4,
della legge costituzionale n. 1 del 1989), «in ordine alla
qualificazione del reato addebitato nonche' all'esercizio della
potesta' autorizzatoria di cui all'art. 96 Cost. e all'art. 9» di
tale legge, «alla stregua delle ulteriori valutazioni di cui» al
comma 3 di quest'ultima norma;
che, ad avviso della Camera dei deputati, il conflitto sarebbe
ammissibile, poiche' essa e' abilitata ad esprimere in via definitiva
la volonta' del potere che rappresenta e sarebbe legittimata a
denunciare, mediante conflitto di attribuzioni, la lesione delle
prerogative costituzionali di cui all'art. 96 Cost., in quanto e'
titolare del potere di autorizzazione previsto da tale parametro
costituzionale, dato che il Presidente del Consiglio dei ministri in
carica, on. Silvio Berlusconi, e' membro della Camera dei deputati;
che, a suo avviso, sarebbero legittimati a resistere al conflitto
di attribuzioni il P.M., in quanto ufficio investito delle funzioni
previste dall'art. 112 Cost., ed il G.i.p., organo giurisdizionale
che svolge le funzioni allo stesso spettanti, in posizione di
indipendenza costituzionalmente garantita;
che, secondo la ricorrente, sussisterebbe il requisito oggettivo
del conflitto, poiche' gli atti impugnati sarebbero stati posti in
essere in violazione della disciplina stabilita dalla legge
costituzionale n. 1 del 1989 in materia di reati ministeriali di cui
all'art. 96 Cost., riservati alla competenza del Collegio, e
sarebbero, quindi, lesivi delle attribuzioni costituzionali ad essa
spettanti, in quanto l'omessa «comunicazione delle risultanze delle
indagini» non l'avrebbe posta in grado «di poter esprimere con
cognizione di causa la propria valutazione in ordine al carattere
ministeriale del reato nonche', ai fini della eventuale
autorizzazione a procedere nei confronti del titolare della carica di
Governo», mirando il conflitto «a reintegrare le specifiche
attribuzioni di pertinenza della Camera che sono correlate alle
competenze del c.d. Tribunale dei ministri»;
che, in contrario, non sarebbe evocabile l'art. 37, secondo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e
sul funzionamento della Corte costituzionale), anzitutto, perche' il
conflitto di giurisdizione al quale fa riferimento detta norma
concerne la definizione dei rapporti tra giudice ordinario e giudice
speciale, quale non e' il Collegio per i reati ministeriali; inoltre,
in quanto i conflitti di giurisdizione e di competenza attengono al
caso in cui piu' giudici contemporaneamente prendano, ovvero ricusino
di prendere cognizione di uno stesso fatto, mentre nella specie essa
ricorrente non rivendica funzioni giudiziarie, ma denuncia la
menomazione delle attribuzioni costituzionali di cui e' titolare in
materia di reati ministeriali, destinate a rimanere altrimenti priva
di tutela, poiche' soltanto essa e' legittimata a dolersene sotto il
profilo qui considerato e la controversia va decisa all'esito
dell'identificazione delle attribuzioni costituzionali spettanti al
potere legislativo ed al potere giudiziario, mediante
l'interpretazione di disposizioni di rango costituzionale, riservata
dall'art. 134 Cost. a questa Corte;
che, secondo la ricorrente, il P.M. ed il G.i.p. hanno ritenuto
di «poter procedere nelle vie ordinarie in quanto titolari in via
esclusiva del potere di qualificazione dell'illecito»: il primo,
senza fornire nessuna motivazione sul punto; il secondo, rigettando
l'eccezione proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
quanto ha escluso che l'ipotizzato delitto di concussione configuri
un reato ministeriale; entrambi, omettendo di comunicare alla Camera
dei deputati siffatte determinazioni, senza tenere conto delle
osservazioni svolte nel provvedimento di restituzione della richiesta
avente ad oggetto l'autorizzazione alle perquisizioni domiciliari;
che, a suo avviso, la disciplina stabilita dalla legge
costituzionale n. 1 del 1989, analiticamente riprodotta nel ricorso,
evidenzierebbe, in primo luogo, che la stessa e' preordinata a
concentrare in capo al Collegio l'attivita' di indagine (finalita'
resa palese dalla previsione di un termine per la trasmissione a tale
organo della notizia di reato da parte del P.M. e dal divieto per
questi di procedere a qualunque indagine), allo scopo di realizzare
le garanzie offerte dallo stesso, poiche' sua «precipua finalita' e'
assicurare che la Camera competente abbia contezza, ai fini
dell'assunzione delle sue decisioni, di un esauriente materiale
probatorio»; in secondo luogo, renderebbe palese che le norme di
detta legge mirano a garantire che la Camera competente, sulla scorta
delle indagini effettuate dal Collegio, nei casi di richiesta
dell'autorizzazione a procedere e di archiviazione «anomala»
(sentenza n. 241 del 2009), sia posta in grado di conoscere tutti gli
elementi necessari per assumere le determinazioni di propria
competenza in ordine al carattere ministeriale del reato ed alla
sussistenza di eventuali esimenti;
che la brevita' dei termini stabiliti dalla legge costituzionale
in esame dimostrerebbe la strumentalita' della disciplina rispetto al
fine di assicurare che le ipotesi di reato, anteriormente
all'eventuale esercizio dell'azione penale, siano sottoposte ad una
duplice valutazione, concernente «la meritevolezza circa la
prosecuzione del procedimento» (spettante al Collegio) e «l'esistenza
dei presupposti per l'attivazione della relativa guarentigia»
(riservata alla Camera di competenza), in considerazione degli
«interessi di natura istituzionale» in gioco, anche in ragione
dell'eventuale incidenza della pendenza del procedimento sulla
compagine di Governo e sulla connessa relazione fiduciaria;
che l'inosservanza del procedimento sopra descritto, secondo la
Camera dei deputati, vanificherebbe «l'intero sistema disegnato dal
legislatore costituzionale nel quale si trovano contemperate "la
garanzia della funzione di governo e l'uguaglianza di tutti i
cittadini davanti alla legge"» (sentenza n. 241 del 2009),
realizzate, da un canto, mantenendo fermo il potere dell'autorita'
giudiziaria ordinaria di svolgere le indagini necessarie rispetto
alle notizie di reato a carico dei ministri; dall'altro, assicurando
alla Camera competente, ai sensi dell'art. 5 della legge
costituzionale n. 1 del 1989, l'adeguata e tempestiva informazione
sugli sviluppi e sull'esito dei procedimenti penali a carico dei
componenti del Governo, costituente questo uno snodo essenziale del
procedimento, comprovato dall'affermazione dell'obbligo di
comunicazione anche nel caso di archiviazione conseguente alla
ritenuta non ministerialita' del reato oggetto della attivita'
investigativa (sentenza n. 241 del 2009);
che sarebbe inesatto riferire l'iter procedimentale sopra
sintetizzato al solo caso in cui «sia stato previamente accertato
dall'autorita' giudiziaria» il carattere ministeriale del reato, con
tesi in contrasto con la disciplina stabilita dalla legge
costituzionale n. 1 del 1989, anche perche', ad avviso della
ricorrente, l'equilibrio tra i poteri sarebbe garantito
esclusivamente dalla riserva in capo al Collegio della definitiva
qualificazione in ordine alla natura del reato (anche quando il P.M.
lo abbia ritenuto non ministeriale), poiche' questa assicura alla
Camera competente l'informazione costituzionalmente dovutale
(sentenza n. 241 del 2009), in ordine alle vicende processuali
concernenti componenti del Governo, ai fini delle valutazioni di
propria spettanza, eventualmente divergenti rispetto a quelle operate
da detto Collegio, con le conseguenze prefigurate nella sentenza n.
241 del 2009;
che, peraltro, cio' non implicherebbe che lo status di componente
del Governo costituisca condizione necessaria e sufficiente per
ritenere sussistente il carattere ministeriale del reato, in quanto
«sia la prima e "precaria" valutazione operata dal Procuratore,
finalizzata alla presentazione delle sue "richieste" al Collegio»,
sia quella conclusiva di quest'ultimo «verteranno sui profili atti ad
integrare il reato ministeriale», come risulterebbe comprovato dal
divieto per il P.M. di effettuare indagini sulla notizia di reato a
carico di un Ministro e dalla brevita' del termine fissato per
presentare le proprie richieste al Collegio, incompatibili con la
possibilita' di operare una ponderazione conclusiva ed adeguata in
ordine alla natura del reato;
che, infatti, in virtu' dell'art. 6, comma 2, della legge
costituzionale n. 1 del 1989, il P.M., nel trasmettere gli atti al
Collegio, deve formulare le proprie «richieste», concernenti
anzitutto la qualificazione del reato, le quali non possono essere
sottratte alla valutazione di tale organo;
che, ad avviso della Camera dei deputati, siffatta configurazione
sarebbe confortata dai lavori preparatori della legge costituzionale
n. 1 del 1989, analiticamente richiamati nel ricorso, mentre
l'implausibilita' dell'interpretazione sostenuta dall'autorita'
giudiziaria sarebbe confortata dal fatto che per il P.M. il breve
lasso di tempo accordatogli da detta legge e' sufficiente per
adottare le determinazioni del caso, senza alcun ulteriore supporto
investigativo, mentre al Collegio e' concesso un termine di novanta
giorni (prorogabili di altri sessanta giorni), per operare, in forza
delle investigazioni esperite, la qualificazione del reato come
ordinario, disponendo la cosiddetta archiviazione anomala;
che, peraltro, non sarebbe plausibile che, qualora il P.M.
ritenga il reato non ministeriale, al Collegio sia impedito di
esprimersi in ordine a tale determinazione, risultando tale esegesi
inesatta, in considerazione dell'impossibilita' di sottrarre
all'organo parlamentare «una propria autonoma valutazione sulla
natura ministeriale o non ministeriale dei reati oggetto di indagine
giudiziaria» (sentenza n. 241 del 2009) ed essendo desumibile dalla
legge costituzionale n. 1 del 1989 il principio, in virtu' del quale
la natura del reato non puo' essere fissata dal P.M., con
determinazione suscettibile di impedire alla Camera competente la
valutazione alla stessa spettante, pena la violazione dell'esigenza
di certezza delle attribuzioni costituzionali, del ragionevole
equilibrio nell'esercizio delle stesse e del principio di leale
collaborazione tra poteri dello Stato;
che, secondo la Camera dei deputati, le circostanze emerse nel
corso del dibattito parlamentare, la vicenda relativa alla
deliberazione adottata sulla richiesta del P.M. di autorizzazione ad
effettuare alcune perquisizioni domiciliari nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri e le puntualizzazioni svolte in
tale atto parlamentare anche in ordine alla posizione di quest'ultimo
(analiticamente riportati nel ricorso), dimostrerebbero l'esistenza,
nella specie, di dubbi in ordine alla natura ministeriale o meno del
reato - i quali avrebbero dovuto indurre P.M. e G.i.p. ad investire
della relativa qualificazione il Collegio (Cass. penale, sez. VI, 6
agosto 1992, n. 2865) - nonche' la violazione dell'obbligo di leale
collaborazione, conseguente alla mancata considerazione della
delibera parlamentare di restituzione degli atti, contenente la
sollecitazione ad attivare il procedimento stabilito dalla legge
costituzionale n. 1 del 1989, e, quindi, la sussistenza della
denunciata lesione delle attribuzioni costituzionali in esame;
che, ad avviso della ricorrente, un «ulteriore profilo di
lesivita'» sarebbe «riscontrabile nella motivazione del decreto del
G.i.p.», nella parte in cui, per sostenere la natura non ministeriale
del reato, questi «si e' dovuto impegnare su svariati e problematici
aspetti di ordine costituzionale inerenti la complessiva posizione
istituzionale della figura del Presidente del Consiglio dei
ministri», senza compiutamente apprezzare le valutazioni svolte sul
punto da essa istante in ordine alle funzioni a questo spettanti
(puntualmente riportate nel ricorso);
che, «in via subordinata», il comportamento del P.M. e del G.i.p.
sarebbero lesivi delle attribuzioni costituzionali spettanti alla
Camera dei deputati, in quanto non avrebbero informato quest'ultima,
«a tempo debito e nelle forme richieste», della conduzione del
procedimento nelle vie ordinarie, «in particolare con riferimento
alla richiesta di giudizio immediato avanzata dalla procura, nonche'
al relativo decreto adottato dal G.i.p.», e tale omissione avrebbe
comportato la «inibizione del potere della Camera di procedere alle
apposite determinazioni di sua pertinenza circa la natura del reato
ed eventualmente circa la sussistenza delle esimenti» di cui all'art.
9, comma 3, della legge costituzionale n. 1 del 1989;
che, secondo la ricorrente, qualora detti organi si arroghino il
potere di qualificare il reato come non ministeriale, sarebbero,
infatti, tenuti ad osservare gli obblighi di comunicazione e di
coinvolgimento della Camera competente, alla quale «non puo' essere
sottratta una propria autonoma valutazione sulla natura ministeriale
o non ministeriale dei reati oggetto di indagine giudiziaria»
(sentenza n. 241 del 2009), restando escluso che essa «debba
rimettersi all'iniziativa del singolo titolare della carica di
governo, peraltro non necessariamente interessato a far valere il
carattere ministeriale del reato, posto che il compito assegnato alle
Camere, a seguito della novellazione dell'art. 96 Cost., e' oggi
quello di assicurare nel suo complesso il corretto funzionamento del
sistema parlamentare e dell'integrita' delle funzioni di governo»;
Considerato che in questa fase del giudizio, a norma dell'art.
37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, questa
Corte e' chiamata a delibare senza contraddittorio in ordine
all'ammissibilita' del conflitto di attribuzione, sotto il profilo
della sussistenza della «materia di un conflitto la cui risoluzione
spetti alla sua competenza»;
che, quanto alla sussistenza dei requisiti soggettivi,
impregiudicata ogni ulteriore e diversa valutazione, la Camera dei
deputati e' legittimata a sollevare conflitto, al fine di difendere
le attribuzioni che le spettano ai sensi dell'art. 96 Cost.
(ordinanza n. 104 del 2011; sentenze n. 241 del 2009 e n. 403 del
1994; ordinanze n. 211 del 2010; n. 8 del 2008; n. 217 del 1994);
che la legittimazione a resistere nel presente conflitto va
riconosciuta al Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Milano, in quanto organo competente a dichiarare definitivamente, nel
procedimento di cui e' investito, la volonta' del potere cui
appartiene, in ragione dell'esercizio di funzioni giurisdizionali
svolte in posizione di piena indipendenza, costituzionalmente
garantita (in generale, sulla legittimazione del G.i.p. ad essere
parte nel giudizio *ex art. 37 della legge n. 87 del 1953, tra le
molte, sentenza n. 82 del 2011);
che e' ugualmente legittimato a resistere nel conflitto il
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, in quanto
direttamente investito delle funzioni previste dall'art. 112 Cost. e,
quindi, gravato dall'obbligo di esercitare l'azione penale e di
svolgere le attivita' di indagine a questa finalizzate (ordinanza n.
104 del 2011);
che, con riguardo ai presupposti oggettivi, il ricorso e'
indirizzato a garanzia di una sfera di attribuzioni costituzionali,
desumibili, secondo la prospettazione della Camera dei deputati,
dall'art. 96 Cost. e dalla legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1
(da ultimo, in fattispecie analoga a quella in esame, ordinanza n.
104 del 2011);
che tale preliminare valutazione, adottata prima *facie ed in
assenza di contraddittorio, lascia impregiudicata ogni ulteriore e
diversa determinazione concernente la stessa ammissibilita' del
ricorso, avuto riguardo, fra l'altro, alla natura degli atti
asseritamente lesivi e alla sussistenza di un'idonea "materia di
conflitto";
che, infine, ai sensi dell'art. 37, quarto comma, della legge n.
87 del 1953, va disposta la notificazione del ricorso e della
presente ordinanza anche al Senato della Repubblica, stante
l'identita' della posizione costituzionale dei due rami del
Parlamento in relazione alle questioni di principio da trattare
(sentenza n. 7 del 1996; ordinanze n. 104 del 2011; n. 211 del 2010;
n. 8 del 2008; n. 102 del 2000; n. 470 del 1995);