Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 92,
comma 2-bis, della legge della Provincia autonoma di Trento 7 agosto
del 2006, n. 5 (Sistema educativo di istruzione e formazione del
Trentino), come introdotto dall'articolo 53, comma 4, della legge
provinciale 12 settembre 2008, n. 16 (Disposizioni per la formazione
dell'assestamento del bilancio annuale 2008 e pluriennale 2008-2010 e
per la formazione del bilancio annuale 2009 e pluriennale 2009-2011
della Provincia autonoma di Trento. Legge finanziaria provinciale
2009), dell'articolo 67, comma 8, della legge della Provincia
autonoma di Trento 28 dicembre 2009, n. 19 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale 2010 e pluriennale 2010-2012 della
Provincia autonoma di Trento. Legge finanziaria provinciale 2010),
promossi dal Consiglio di Stato con ordinanza del 25 marzo 2010 e dal
Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto
Adige, sede di Trento, con due ordinanze del 6 luglio 2010,
rispettivamente iscritte ai nn. 251, 320 e 356 del registro ordinanze
2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 38,
43 e 47, prima serie speciale, dell'anno 2010.
Visti gli atti di costituzione di C.G. e della Provincia autonoma
di Trento.
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2011 il Giudice relatore
Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Giacomo Merlo per C.G. e Giandomenico Falcon
per la Provincia autonoma di Trento.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza emessa il 25 marzo
2010, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 4, 16, 51 e 97
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 92, comma 2-bis, della legge della Provincia autonoma di
Trento 7 agosto 2006, n. 5 (Sistema educativo di istruzione e
formazione del Trentino), come introdotto dall'art. 53, comma 4,
della legge provinciale 12 settembre 2008, n. 16 (Disposizioni per la
formazione dell'assestamento del bilancio annuale 2008 e pluriennale
2008-2010 e per la formazione del bilancio annuale 2009 e pluriennale
2009-2011 della Provincia autonoma di Trento. Legge finanziaria
provinciale 2009), nella parte in cui prevede che, a partire
dall'anno scolastico 2009-2010, i docenti iscritti nelle graduatorie
ad esaurimento che chiedono l'inserimento in quelle provinciali sono
inseriti in posizione subordinata a tutte le fasce.
Il remittente e' investito dell'appello proposto da C.G. contro
la Provincia di Trento e altri, avverso la sentenza, emessa dal
Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto
Adige, sede di Trento, che aveva respinto il ricorso avente ad
oggetto il bando relativo alla presentazione delle domande di
inserimento nelle graduatorie provinciali di Trento, per titoli, del
personale docente.
In particolare, il ricorrente nel giudizio a quo aveva impugnato
il suddetto bando nella parte in cui prevedeva, cosi' come la norma
oggetto di censura, che «a partire dall'anno scolastico 2009-2010 gli
iscritti nelle graduatorie ad esaurimento previste dall'articolo 1,
comma 605, lettera c), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che
chiedono l'inserimento nelle graduatorie provinciali per titoli sono
inseriti nelle medesime in posizione subordinata a tutte le fasce».
1.1. - In punto di rilevanza, il remittente osserva che, per
effetto della disposizione sopra riportata, il ricorrente, avendo
chiesto l'iscrizione nella graduatoria provinciale di Trento a
partire dall'anno scolastico 2009-2010, era stato collocato in
posizione subordinata a tutte le fasce in quanto proveniente dalla
graduatoria ad esaurimento della Provincia di Verona.
Diversamente, in assenza della contestata norma provinciale, il
ricorrente si sarebbe collocato al secondo posto della graduatoria e
avrebbe ottenuto per l'anno scolastico 2009-2010 un incarico annuale
di insegnamento.
A parere del giudice a quo la rilevanza della questione non viene
meno per effetto della successiva entrata in vigore dell'art. 66
della legge della Provincia autonoma di Trento 28 marzo 2009, n. 2
(Disposizioni per l'assestamento del bilancio annuale 2009 e
pluriennale 2009-2011 della Provincia autonoma di Trento. Legge
finanziaria di assestamento 2009). Tale disposizione nel prevedere -
in deroga all'art. 92, comma 2, lettera b), della legge provinciale 7
agosto 2006, n. 5 (Sistema educativo di istruzione e formazione del
Trentino) - l'aggiornamento delle graduatorie della Provincia di
Trento, valevoli per il quadriennio 2009-2013, gia' dopo il primo
anno di validita', stabilisce che questo avvenga inserendo gli
aspiranti docenti e riconoscendo loro i punteggi attribuiti e i
titoli posseduti.
Il giudice a quo osserva, infatti, che l'oggetto del giudizio
riguarda l'inserimento in graduatoria per l'anno scolastico
2009-2010, laddove l'aggiornamento previsto dall'art. 66 potra'
eventualmente consentire al ricorrente di avere un diverso
inserimento a partire dall'anno scolastico 2010-2011.
1.2. - In punto di non manifesta infondatezza, il Consiglio di
Stato ritiene che l'art. 92, comma 2-bis, nello stabilire
l'inserimento in fondo alla graduatoria dei docenti provenienti da
altre province indipendentemente dal punteggio da essi posseduto,
determina una ingiustificata disparita' di trattamento tra docenti
con i medesimi requisiti che si fonda solo sulla diversa provincia di
loro iscrizione.
La norma censurata si porrebbe, poi, in conflitto anche con il
principio di buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione, in
quanto esso, in relazione al sistema dell'insegnamento scolastico, e'
assicurato da sistemi di reclutamento fondati su criteri obiettivi e
ragionevoli di scelta dei docenti che privilegiano il merito. L'art.
92, comma 2-bis, non terrebbe conto di tali principi, dando
preferenza a docenti aventi un minore punteggio di merito, rispetto a
chi ha un punteggio superiore ma proviene da una graduatoria di
un'altra provincia.
La disciplina censurata contrasterebbe, poi, con l'art. 4 della
Costituzione, in quanto i docenti provenienti da una provincia
diversa da quella di Trento sarebbero costretti ad un anno di
inattivita', corrispondente all'anno scolastico 2009-2010, potendo
essere inseriti nelle graduatorie trentine secondo il punteggio di
merito solo a partire dall'anno successivo.
Ulteriormente lesi risulterebbero anche il diritto di ogni
cittadino di circolare liberamente nel territorio nazionale e quello
di accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza,
dovendo nel caso specifico valere i criteri attinenti ai profili
attitudinali e di idoneita' e non quelli della provenienza dalla
graduatoria di una determinata provincia.
2. - Si e' costituito in giudizio l'appellante nel giudizio
principale chiedendo l'accoglimento della sollevata questione di
legittimita' costituzionale.
La parte privata, nel ribadire sostanzialmente i motivi posti a
fondamento dell'ordinanza di remissione, ritiene irrilevante la
circostanza che le graduatorie trentine per il conferimento di
incarichi di docenza sono soggette ad una disciplina del tutto
peculiare rispetto a quella prevista per le analoghe graduatorie
nazionali.
3. - Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento
chiedendo che la Corte dichiari inammissibile o infondata la
questione di legittimita' costituzionale sollevate dal Consiglio di
Stato, riservandosi con una successiva memoria di indicare le ragioni
di tali richieste.
4. - In prossimita' dell'udienza la Provincia ha depositato una
memoria con la quale ha illustrato le motivazioni poste a fondamento
delle indicate richieste.
La premessa da cui muove la Provincia autonoma di Trento e' che,
in ragione della propria competenza legislativa concorrente in
materia di istruzione e della peculiarita' del suo territorio, il
legislatore provinciale si e' posto l'obiettivo di perseguire la
continuita' didattica mediante una specifica disciplina che favorisce
la maggiore permanenza possibile dei docenti nella Provincia.
Tali esigenze trovano espressione nella legge prov. n. 5 del 2006
che, nel prevedere le graduatorie provinciali del personale docente,
ha introdotto dei criteri in ordine alla loro formazione del tutto
peculiari rispetto a quanto previsto per le analoghe graduatorie
nazionali. In particolare, se le prime hanno una validita'
quadriennale con aggiornamento biennale, quelle statali sono
permanenti e, dal 2006, ad esaurimento; la Provincia, inoltre,
attribuisce i diversi punteggi ai docenti sulla base di proprie
tabelle di valutazione dei titoli.
4.1.- Alla luce di tali premesse, la Provincia autonoma di
Trento, in via preliminare, ritiene che la questione di legittimita'
sollevata difetti del requisito della rilevanza, non avendo il
remittente affrontato l'eccezione di inammissibilita' del ricorso
sollevata nel giudizio principale dalla Provincia e potendo il suo
esame pregiudicare l'accesso al merito dello stesso.
4.2. - Oltre a cio' la questione risulterebbe priva del carattere
dell'incidentalita', in quanto il ricorrente nel giudizio principale
ha impugnato il bando di concorso, meramente riproduttivo della norma
oggetto del giudizio di costituzionalita', di talche' il ricorso
avrebbe ad oggetto sostanzialmente quest'ultima e non un atto che si
possa definire applicativo di essa, quale avrebbe potuto essere la
graduatoria redatta ai sensi del suddetto bando.
4.3. - Nel merito, la Provincia ritiene le censure non fondate.
Quanto all'art. 3 della Costituzione, la Provincia ritiene che le
situazioni poste a raffronto non sono uguali, tenuto conto della
diversa disciplina che regola le graduatorie trentine da quelle
nazionali.
Il remittente, infatti, avrebbe posto sullo stesso piano il
docente iscritto in una graduatoria provinciale nazionale che chiede
il trasferimento in quelle trentine rispetto al docente che in queste
ultime vi e' gia' iscritto.
Tale assunto non tiene conto del fatto che se di regola
l'iscrizione in una provincia dipende dal collegamento del docente
con quella determinata zona, e' altresi' vero che molti docenti
iscritti nelle graduatorie nazionali chiedono il passaggio in quelle
trentine al solo fine di conseguire una piu' rapida immissione in
ruolo, salvo poi tornare nei luoghi di originario radicamento. Oltre
a cio', l'iscrizione nelle graduatorie trentine comporta
l'impossibilita' di iscriversi nelle altre, laddove tale preclusione
non opera a livello nazionale, dove e' possibile iscriversi
contemporaneamente in quattro province.
Quanto alla presunta violazione dell'art. 97 della Costituzione,
la Provincia rileva che il criterio del merito trova comunque dei
temperamenti. Sul punto esemplificativa e' la circostanza che le
graduatorie dei docenti sono organizzate in tre fasce e che i docenti
iscritti nella terza, seppur in possesso di maggiori titoli, non
possono sopravanzare quelli iscritti nelle prime due.
La norma censurata avrebbe operato in tal senso e, bilanciando il
criterio del merito con l'esigenza di assicurare la continuita'
didattica, ha posto, in via temporanea, in coda alla terza fascia, i
docenti provenienti da un'altra provincia.
La Provincia autonoma di Trento osserva, infine, di provvedere al
conferimento degli incarichi di docenza sia attraverso le suddette
graduatorie, sia mediante concorso pubblico, secondo quanto previsto
dall'art. 399 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297
(Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti
in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e
grado), che riserva a quest'ultimo il 50% dei posti vacanti.
Quanto alla presunta violazione degli artt. 4, 16 e 51 della
Costituzione, la Provincia ritiene inconferente il richiamo all'art.
16 della Costituzione, in quanto il collocamento in coda non si
traduce in una limitazione della liberta' di circolazione delle
persone; per quanto attiene agli altri parametri, l'infondatezza
delle censure risiederebbe nel carattere temporaneo della norma
impugnata, essendo assicurato il diritto al lavoro degli aspiranti
docenti dal rinnovo periodico delle graduatorie e dal loro carattere
aperto.
La Provincia conclude ritenendo non applicabili al caso di specie
le affermazioni contenute nella sentenza di questa Corte n. 41 del
2011, con la quale e' stato dichiarato incostituzionale l'art. 1,
comma 4-ter, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 134
(Disposizioni urgenti per garantire la continuita' del servizio
scolastico ed educativo per l'anno 2009-2010), aggiunto dalla legge
di conversione 24 novembre 2009, n. 167, che prevedeva l'inserimento
in coda dei docenti che chiedevano l'iscrizione in una graduatoria
diversa da quella di provenienza.
Tale disciplina, infatti, oltre a riguardare i mutamenti di
graduatoria tra province ordinarie e, dunque, omogenee tra loro,
aveva una portata retroattiva ed un effetto limitato
all'aggiornamento delle graduatorie statali valevole per il biennio
2009-2011.
5. - Anche l'appellante nel giudizio a quo ha presentato, in
prossimita' dell'udienza, una memoria con la quale insiste nel
chiedere l'accoglimento della questione sollevata sulla base di
quanto affermato dalla Corte nella sentenza n. 41 del 2011 che ha
dichiarato incostituzionale una norma statale che si assume analoga a
quella oggetto del presente giudizio.
6. - Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige, sede di Trento, con ordinanza emessa il 6 luglio
2010, iscritta al r.o. n. 320 del 2010, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 67, comma 8, della legge della Provincia
autonoma di Trento 28 dicembre 2009, n. 19 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale 2010 e pluriennale 2010-2012 della
Provincia autonoma di Trento. Legge finanziaria provinciale 2010),
nella parte in cui stabilisce, in occasione dell'aggiornamento
straordinario delle graduatorie provinciali da effettuarsi nel 2010,
l'attribuzione di quaranta punti per il servizio prestato per tre
anni scolastici continuativi nelle scuole provinciali, prevedendo,
nel contempo, che tale punteggio sia riconosciuto per un massimo di
quattro volte, purche' il servizio sia stato prestato per almeno sei
mesi per anno.
Il giudice a quo e' investito del ricorso proposto da F. C.,
insegnante elementare iscritta nelle graduatorie per titoli della
Provincia autonoma di Trento valevoli per gli anni 2009-2013, con il
quale si chiede l'annullamento della deliberazione della Giunta
provinciale 15 gennaio 2010, n. 14, del bando dalla stessa approvato
relativo «all'aggiornamento straordinario delle graduatorie
provinciali per titoli del personale docente formate per gli anni
scolastici 2009-2010, 2010-2011, 2011-2012 e 2012-2013. Termini e
modalita' di presentazione delle domande», pubblicato il 25 gennaio
2010, e della graduatoria provvisoria medio tempore pubblicata.
Il remittente riferisce che la ricorrente, dopo aver presentato
domanda per l'inserimento nelle graduatorie provinciali degli
insegnanti per gli anni 2010-2013, ha impugnato il suddetto bando
nella parte in cui riproduce il testo della norma censurata.
6.1. - In punto di rilevanza, il remittente osserva che a seguito
dell'assegnazione dei punteggi sopra indicati la ricorrente e'
arretrata di 39 posti rispetto alla sua originaria posizione con il
conseguente superamento da parte di 82 insegnanti.
6.2. - In punto di non manifesta infondatezza, il Tribunale
amministrativo nel rilevare che il principio della continuita'
didattica, quale strumento volto a garantire l'efficacia del sistema
scolastico, si concretizza mediante la presenza stabile di un corpo
docente che permette il migliore sviluppo degli studenti, osserva che
esso assume una peculiare importanza nella Provincia di Trento le cui
graduatorie, nel consentire un piu' facile accesso ad incarichi di
docenza, si caratterizzano per l'iscrizione di numerosi docenti
provenienti dalle altre province che, subito dopo aver ottenuto un
incarico di docenza, fanno ritorno nei luoghi di originaria
provenienza.
Proprio al fine di garantire il principio sopra indicato la
Provincia autonoma di Trento nell'ambito della sua competenza in
materia di istruzione, con la legge prov. n. 5 del 2006, ha stabilito
i criteri direttivi validi per la formazione e l'utilizzo delle
graduatorie provinciali rimettendo per la concreta disciplina di esse
ad una fonte regolamentare (art. 92).
Il remittente rileva che dalla lettura di tali criteri risulta
che le graduatorie in esame sono del tutto differenti da quelle
nazionali. Esse permettono l'iscrizione di nuovi aspiranti docenti,
mentre quelle nazionali sono ad esaurimento, durano quattro anni con
possibilita' di aggiornamento biennale del punteggio (quanto ai
titoli medio tempore conseguiti dai docenti) e, infine, contemplano
l'attribuzione dei punteggi sulla base di apposite tabelle di
valutazione dei titoli che, nel fare salvi sia i titoli che i
requisiti d'accesso validi sul territorio nazionale, valorizzano
ulteriori fattori quali la continuita' di servizio nelle scuole della
provincia.
In particolare, l'art. 92, comma 2, lettera e), della legge prov.
n. 5 del 2006 stabilisce che «per il servizio effettivamente prestato
con continuita' per periodi non inferiori a tre anni nelle scuole di
ogni ordine e grado operanti sul territorio provinciale e' attribuito
uno specifico punteggio».
In applicazione di tale previsione il decreto del Presidente
della Provincia 28 dicembre 2006, n. 27-80/Leg (Regolamento per la
formazione e per l'utilizzo delle graduatorie provinciali, per
titoli, del personale docente delle scuole provinciali a carattere
statale della provincia di Trento - articolo 92 della legge
provinciale 7 agosto 2006, n. 5), ha previsto l'attribuzione di 15
punti per «il servizio effettivamente prestato per cinque anni
scolastici continuativi nelle scuole provinciali a carattere statale,
paritarie, legalmente riconosciute, pareggiate o parificate del
territorio provinciale», precisando che detto punteggio e'
«riconosciuto per un massimo di due volte e purche' il servizio sia
stato prestato per almeno 6 mesi per anno».
Ad innovare tale disciplina, sulla cui base si sono formate le
graduatorie quadriennali 2009-2013, e' intervenuto, dapprima, l'art.
66 della legge prov. n. 2 del 2009, con il quale si e' previsto il
loro aggiornamento straordinario dopo il primo anno di validita' e,
successivamente, la norma censurata con la quale il legislatore
provinciale ha modificato le modalita' di attribuzione del punteggio
riconosciuto per la continuita' didattica nel modo sopra indicato.
Tanto premesso, il giudice a quo ritiene che la norma censurata
violerebbe il principio di ragionevolezza, in quanto essa si pone in
rapporto di discontinuita' con la disciplina previgente che prevedeva
l'attribuzione, per un massimo di due volte, di 15 punti per il
servizio svolto dai docenti presso le scuole della Provincia per
periodi di cinque anni. L'art. 67, comma 8, infatti, assegna, per il
solo aggiornamento straordinario delle graduatorie provinciali del
2010, quaranta punti per il servizio continuativo svolto in
qualsivoglia scuola provinciale per tre anni scolastici, con la
possibilita' che esso sia attribuito per un massimo di quattro volte.
Osserva, poi, il remittente che tale punteggio sarebbe
sproporzionato rispetto a quelli previsti per i diversi titoli
professionali in possesso dei docenti che chiedono l'iscrizione nelle
suddette graduatorie, evidenziando cio' un ulteriore aspetto di
irragionevolezza della norma censurata la quale, a differenza di
quanto in precedenza previsto dal legislatore provinciale, privilegia
il mero dato della permanenza nella Provincia pregiudicando quello
della professionalita'.
Il remittente ritiene, infine, che la norma censurata contrasti
anche con il principio di buon andamento dell'amministrazione, di cui
all'art. 97 della Costituzione.
Il Tribunale amministrativo, dopo aver rilevato che lo strumento
piu' utilizzato per l'attribuzione degli incarichi di docenza e'
quello delle graduatorie provinciali, ritiene che la norma censurata
nell'attribuire il punteggio sopra indicato in modo indifferenziato a
tutti i docenti e, quindi, anche a quelli che hanno prestato servizio
presso istituti ove la stipula del contratto di assunzione non e'
subordinata a principi di evidenza pubblica, consente a questi ultimi
il conseguimento di posizioni di vertice all'interno delle
graduatorie scolastiche pur potendo essere stati reclutati sulla base
di un parametro diverso da quello meritocratico.
7. - Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento
chiedendo che la Corte dichiari inammissibili o infondate le
sollevate questioni di legittimita' costituzionale.
8. - In prossimita' dell'udienza, la Provincia autonoma di Trento
ha depositato una memoria con la quale ha illustrato i motivi posti a
fondamento delle indicate richieste.
8.1. - In via preliminare, la Provincia ritiene la censura
relativa alla presunta violazione dell'art. 3 della Costituzione,
generica e contraddittoria, in quanto il remittente, pur rilevando
che la norma impugnata si applica solo in sede di aggiornamento delle
graduatorie per l'anno 2010, ritiene, poi, senza specifica
motivazione, che gli effetti di essa si protrarranno nel tempo senza
tener conto che le suddette graduatorie hanno, comunque, una
validita' di quattro anni.
Priva di rilevanza sarebbe, poi, la questione relativa alla
presunta violazione del principio di uguaglianza e cio' perche' la
lesione del suddetto principio, oltre a non rientrare tra i motivi
posti a fondamento del ricorso proposto nel giudizio principale,
risulta sfornita di ogni motivazione.
Sempre in via preliminare, la Provincia di Trento osserva che la
ricorrente nel giudizio principale impugna l'art. 1, comma 2, del
bando di concorso che prevede l'assegnazione di 40 punti per il
servizio prestato nella Provincia e, dunque, che rispetto ad esso
risulterebbe estranea la disposizione censurata, la quale ne limita
l'applicazione all'aggiornamento straordinario del 2010.
Infine, anche la questione relativa alla presunta violazione
dell'art. 97 della Costituzione sarebbe inammissibile, in quanto il
ricorso oggetto di esame da parte del remittente non indica la
violazione del principio del pubblico concorso.
8.2. - Nel merito, le censure sarebbero infondate in quanto la
norma censurata ha la sua ratio nell'esigenza di tutelare il
principio della continuita' didattica che, nell'ambito della
Provincia di Trento, assume un ruolo peculiare.
Quest'ultimo e', infatti, nell'ambito della legislazione
provinciale, oggetto di una peculiare disciplina e cio' perche' la
Provincia di Trento sarebbe esposta, quanto al tema dell'attribuzione
delle docenze scolastiche, ad un fenomeno di continui ingressi
(facilitati dall'ampia possibilita' di posti disponibili) e
successive uscite del corpo docente (dovuti alla scomodita' della
sede).
Sulla base di tali premesse, la Provincia di Trento ritiene la
questione relativa alla presunta violazione dell'art. 3 della
Costituzione non fondata, in quanto la norma censurata, oltre a non
avere carattere retroattivo, e' il risultato della discrezionalita'
di cui gode il legislatore provinciale, che si sarebbe limitato a
prevedere i criteri di valutazione dei titoli gia' posseduti dai
docenti, criteri che pongono quest'ultimi in posizione di assoluta
parita'.
Per quanto riguarda la violazione dell'art. 97 della
Costituzione, sarebbe sufficiente osservare che la norma censurata
non disciplina l'immissione in ruolo dei docenti ma regola i criteri
di formazione delle graduatorie che rappresentano, unitamente alle
procedure concorsuali, solo uno degli strumenti mediante i quali la
Provincia di Trento conferisce gli incarichi di docenza.
9. - Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige, sede di Trento, con ordinanza emessa il 6 luglio
2010, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 67,
comma 8, della legge della Provincia autonoma di Trento 28 dicembre
2009, n. 19, nella parte in cui prevede, in sede dell'aggiornamento
straordinario delle graduatorie provinciali da effettuarsi nel 2010,
l'attribuzione di quaranta punti - rinnovabile per un massimo di
quattro volte - per il servizio prestato per tre anni scolastici
continuativi nelle scuole provinciali.
Il Tribunale remittente e' investito del ricorso proposto
dall'A.N.I.E.F. (Associazione Nazionale Insegnanti Educatori in
Formazione) e da vari docenti contro la Provincia autonoma di Trento,
per l'annullamento della deliberazione della Giunta provinciale e del
bando di concorso con la stessa approvato, gia' oggetto di
impugnazione nel giudizio di cui all'ordinanza r.o. n. 320 del 2010.
Nel giudizio principale e' anche impugnata la determinazione del
Dirigente del Servizio per la gestione risorse umane scuola e F.P. n.
125 del 15 giugno 2010, avente ad oggetto l'«Approvazione e
pubblicazione delle graduatorie provinciali per titoli provvisorie
del personale docente per il quadriennio 2009-2013»,
In punto di fatto, il giudice a quo riferisce che i ricorrenti,
docenti abilitati per diverse classi di concorso, sono iscritti nella
terza fascia delle graduatorie per titoli della Provincia di Trento
valevoli per gli anni dal 2009 al 2013 e che, in ragione di cio',
hanno presentato la domanda di inserimento nelle graduatorie
provinciali per il quadriennio 2010-2013 secondo le procedure
stabilite dal bando sopra indicato.
In particolare, i ricorrenti impugnavano quest'ultimo nella parte
in cui attribuiva «quaranta punti per il servizio effettivamente
prestato per tre anni scolastici continuativi nelle scuole
provinciali a carattere statale, paritarie, legalmente riconosciute,
pareggiate o parificate del Trentino; tale punteggio e' riconosciuto
per un massimo di quattro volte e purche' il servizio sia stato
prestato per almeno sei mesi per anno» (art. 9, comma 1) e stabiliva
che «gli aspiranti docenti che non presentano la domanda di
aggiornamento conservano il punteggio posseduto, fatta salva la
rideterminazione del punteggio attribuito per il servizio
effettivamente prestato con continuita' ai sensi del comma 1
dell'art. 9» (art. 1, comma 2).
Tale criterio di formazione delle graduatorie, pedissequa
applicazione dell'art. 67, comma 8, della legge provinciale n. 19 del
2009, a parere dei ricorrenti sarebbe illegittimo, in quanto in
contrasto, tra l'altro, con il principio meritocratico che,
nell'attribuire i punteggi ai docenti, tiene conto del loro
patrimonio culturale, rappresentato dai titoli di studio e
dall'esperienza da essi maturata.
10. - In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che per
effetto della norma censurata i ricorrenti si sono visti superare in
graduatoria da altri insegnanti in possesso di una maggiore
continuita' di servizio nella Provincia autonoma di Trento, mentre
con il sistema previgente, ove tale requisito incideva in misura
inferiore, essi si sarebbero collocati in posizioni migliori rispetto
alle attuali con la possibilita' di conseguire la nomina in ruolo e,
prima ancora, la priorita' nella scelta della sede di lavoro.
11. - In punto di non manifesta infondatezza, l'ordinanza
prospetta motivazioni del tutto identiche a quelle contenute
nell'ordinanza iscritta al r.o. n. 320 del 2010.
12. - Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Trento chiedendo, con motivazioni sostanzialmente identiche a quelle
contenute nella memoria relativa al giudizio che trae origine
dall'ordinanza r.o. n. 320 del 2010, che la Corte dichiari
inammissibili o infondate le sollevate questioni.
In particolare, in via preliminare, la Provincia solleva una
specifica eccezione di inammissibilita' rispetto a quelle sopra
illustrate e afferente il presunto contrasto della norma censurata
con l'art. 3 della Costituzione in ragione della sua retroattivita'.
Tale censura sarebbe carente del requisito della rilevanza in quanto
l'art. 67, comma 8, disciplina fattispecie successive alla sua
entrata in vigore, incidendo sui criteri che devono essere utilizzati
nell'aggiornamento straordinario previsto dall'art. 66 della legge
provinciale n. 2 del 2009. Oltre a cio' assumerebbe rilievo la
circostanza che tale aspetto non rientra tra i motivi proposti nei
ricorsi che hanno dato avvio al giudizio principale.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato dubita, in relazione agli articoli 3,
4, 16, 51 e 97 della Costituzione, della legittimita' costituzionale
dell'articolo 92, comma 2-bis, della legge della Provincia autonoma
di Trento 7 agosto 2006, n. 5 (Sistema educativo di istruzione e
formazione del Trentino), come introdotto dall'art. 53, comma 4,
della legge provinciale 12 settembre 2008, n. 16 (Disposizioni per la
formazione dell'assestamento del bilancio annuale 2008 e pluriennale
2008-2010 e per la formazione del bilancio annuale 2009 e pluriennale
2009-2011 della Provincia autonoma di Trento. Legge finanziaria
provinciale 2009), nella parte in cui prevede che, a partire
dall'anno scolastico 2009-2010, i docenti iscritti nelle graduatorie
ad esaurimento che chiedono l'inserimento in quelle provinciali sono
inseriti in posizione subordinata a tutte le fasce.
1.1. - In punto di fatto, il remittente rileva che - per effetto
della disposizione sopra riportata - il ricorrente nel giudizio a
quo, avendo chiesto l'iscrizione nella graduatoria provinciale di
Trento a partire dall'anno scolastico 2009-2010, era stato collocato
in posizione subordinata a tutte le fasce, in quanto proveniente
dalla graduatoria ad esaurimento della Provincia di Verona. In
assenza della contestata norma provinciale, per contro, egli si
sarebbe, invece, collocato al secondo posto e avrebbe ottenuto per
l'anno scolastico 2009-2010 un incarico annuale di insegnamento.
Di qui, pertanto, l'impugnativa del bando di concorso.
2. - Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige, sede di Trento, con due ordinanze emesse nel
corso di due distinti giudizi, dubita, in relazione agli artt. 3 e 97
della Costituzione, della legittimita' costituzionale dell'art. 67,
comma 8, della legge della Provincia autonoma di Trento 28 dicembre
2009, n. 19 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2010
e pluriennale 2010-2012 della Provincia autonoma di Trento. Legge
finanziaria provinciale 2010), nella parte in cui prevede, in sede
dell'aggiornamento straordinario delle graduatorie provinciali da
effettuarsi nel 2010, l'attribuzione di quaranta punti - rinnovabile
per un massimo di quattro volte - per il servizio prestato per tre
anni scolastici continuativi nelle scuole provinciali.
2.1. - Anche tali giudizi principali hanno ad oggetto
l'impugnazione da parte di vari docenti dei bandi di concorso che, in
conformita' con quanto previsto dalle diposizioni provinciali sopra
indicate, hanno determinato la collocazione dei ricorrenti nelle
graduatorie provinciali in coda a tutte le posizioni o, comunque, in
un posto deteriore rispetto a quello originariamente occupato.
3. - In ragione dell'omogeneita' della materia i predetti giudizi
devono essere riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
4. - Prima di esaminare le singole censure, e' opportuno rilevare
che esse investono norme che si collocano nella piu' ampia disciplina
contenuta nella legge provinciale 7 agosto 2006, n. 5 (Sistema
educativo di istruzione e formazione del Trentino), con la quale la
Provincia autonoma di Trento, nell'ambito della propria competenza
legislativa concorrente in materia di istruzione, ha definito i
criteri validi nel suddetto ambito.
In particolare, l'art. 92, per quanto attiene alle graduatorie
provinciali per titoli del personale docente, stabilisce che:
- hanno durata di quattro anni e sono soggette ad aggiornamento
con periodicita' biennale al fine di permettere ai docenti di far
valere eventuali titoli conseguiti nel suddetto periodo (comma 2,
lettera b);
- sono formate sulla base dei punteggi attribuiti in relazione
ai titoli posseduti e ai servizi prestati in attivita' di
insegnamento secondo i criteri definiti da un successivo regolamento
(comma 2, lettera d);
- per il servizio effettivamente prestato con continuita' per
periodi non inferiori a tre anni nelle scuole di ogni ordine e grado
operanti sul territorio provinciale e' attribuito uno specifico
punteggio; sono inoltre previsti i casi secondo i quali il servizio
e' prestato con continuita' (comma 2, lettera e).
Per tale ultimo aspetto, l'art. 92 rimette la concreta
determinazione dei modi e del calcolo di attribuzione dei punteggi,
ad un regolamento, che e' stato successivamente adottato con decreto
del Presidente della Provincia n. 27-80/Leg del 2006, il quale
prevede l'attribuzione di quindici punti per «il servizio
effettivamente prestato per cinque anni scolastici continuativi nelle
scuole provinciali a carattere statale paritarie, legalmente
riconosciute, pareggiate o parificate del territorio provinciale».
Tale punteggio e' «riconosciuto per un massimo di due volte e purche'
il servizio sia stato prestato per almeno 6 mesi per anno».
Su tale disciplina generale il legislatore provinciale e'
intervenuto con le norme censurate, incidendo due volte sulle
graduatorie dei docenti valide per il periodo 2009-2013.
Per effetto del primo intervento (prima norma censurata) e' stato
introdotto il comma 2-bis all'art. 92 secondo il quale, in deroga al
principio del merito, i docenti che nell'anno 2009 chiedevano di
essere iscritti nelle graduatorie trentine provenienti da altre
province venivano collocati in coda alle stesse.
Con un successivo intervento (seconda norma censurata) si e'
previsto che, in occasione dell'aggiornamento eccezionale delle
indicate graduatorie da effettuarsi nel 2010 (previsto dall'art. 66
della legge della Provincia di Trento 28 marzo 2009, n. 2, recante
«Disposizioni per l'assestamento del bilancio annuale 2009 e
pluriennale 2009-2011 della Provincia autonoma di Trento. Legge
finanziaria di assestamento 2009») e, quindi, un anno prima rispetto
alla cadenza biennale sopra riportata, chi abbia prestato per tre
anni consecutivi servizio nelle scuole della Provincia ha diritto a
quaranta punti, concedibili fino ad un massimo di quattro volte.
Dalle norme censurate consegue che, se un docente chiede di
essere immesso nelle graduatorie trentine nell'anno della loro
formazione, cioe' nel 2009, viene collocato in coda e, a seguito del
loro aggiornamento previsto l'anno successivo (2010), si vedra'
scavalcato da chi vi e' iscritto da piu' tempo, il quale puo'
ottenere quaranta punti.
L'art. 92, comma 2-bis, della legge provinciale n. 5 del 2006 e
l'art. 67, comma 8, della legge provinciale n. 19 del 2009 si
pongono, quindi, in rapporto di stretto collegamento tra loro, in
quanto accomunati dalla medesima ratio di scoraggiare l'ingresso
nelle graduatorie trentine dei docenti provenienti da altre Province.
Cosi' ricostruito il quadro normativo di riferimento, nell'ambito
del quale si collocano le disposizioni censurate, si possono
affrontare le censure sollevate dai remittenti.
5. - La prima questione ha ad oggetto l'art. 92, comma 2-bis,
della legge provinciale di Trento n. 5 del 2006.
Il Consiglio di Stato ritiene che esso violi l'art. 3 Cost, in
quanto, nel prevedere l'inserimento in fondo alla graduatoria dei
docenti provenienti da altre province indipendentemente dal punteggio
da loro posseduto, determinerebbe una ingiustificata disparita' di
trattamento tra docenti con i medesimi requisiti, fondata sulla
diversa provincia di loro provenienza.
Sarebbe, altresi', violato l'art. 4 Cost. in quanto i docenti
provenienti da una provincia diversa da quella di Trento sarebbero
costretti, per l'anno scolastico 2009-2010, ad un periodo di
inattivita', potendo solo successivamente essere inseriti nelle
graduatorie trentine in base al punteggio di merito.
Altro profilo di censura attiene, poi, al presunto contrasto
della norma provinciale con gli artt. 16 e 51 Cost., in quanto essa
limiterebbe il diritto di ogni cittadino di circolare liberamente nel
territorio nazionale e di accedere agli uffici pubblici in condizioni
di eguaglianza, dovendo nel caso specifico valere i criteri attinenti
ai profili attitudinali e di idoneita' e non quelli della provenienza
dalla graduatoria di una determinata provincia.
Infine, sarebbe leso l'art. 97 Cost., fondandosi l'insegnamento
scolastico su sistemi di reclutamento del personale docente che ne
privilegiano la professionalita' e non il luogo di provenienza.
6. - In via preliminare, vanno esaminate le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dalla Provincia autonoma di Trento.
6.1. - In primo luogo, la Provincia ritiene la questione
irrilevante, in quanto il remittente, pur dandone conto, non avrebbe
motivato sull'eccezione di inammissibilita' del ricorso proposta nel
giudizio principale, potendo il suo esame pregiudicare l'accesso al
merito dello stesso.
Tale eccezione deve essere disattesa, stante la sua natura
meramente processuale e quindi risultando la definizione della stessa
rimessa al giudice di merito, salvo il limite estremo della manifesta
implausibilita' della motivazione offerta da quest'ultimo sui punti
controversi.
Nel giudizio di costituzionalita' cio' che rileva e', infatti, la
valutazione formulata dal remittente in ordine alla ritenuta
impossibilita' di definire il processo principale, indipendentemente
dalla soluzione della questione sollevata, potendo la Corte
interferire su tale valutazione solo se essa, a prima vista, appare
assolutamente priva di fondamento; circostanza, questa, che non
ricorre nel caso di specie.
6.2. - Altra eccezione di inammissibilita' sollevata dalla
Provincia resistente attiene al difetto di incidentalita' della
questione, in quanto, seppure sia formalmente impugnato nel giudizio
a quo il bando di concorso che regola l'accesso nelle graduatorie
provinciali di Trento, esso, poiche' meramente riproduttivo e non
attuativo della norma censurata, fa si' che il ricorso avrebbe ad
oggetto sostanzialmente quest'ultima.
Anche tale eccezione non e' fondata, «in quanto il controllo
della Corte costituzionale, ai fini dell'ammissibilita' della
questione di legittimita' ex art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87, va limitato all'adeguatezza delle motivazioni in ordine ai
presupposti in base ai quali il giudizio a quo possa dirsi
concretamente ed effettivamente instaurato, con un proprio oggetto,
vale a dire un petitum, separato e distinto dalla questione di
legittimita' costituzionale, sul quale il giudice remittente sia
chiamato a decidere» (cosi', ex multis, sentenza n. 263 del 1994).
Nella specie tale petitum distinto e separato e' costituito,
appunto, dall'impugnativa del bando.
7. - Nel merito, la questione e' fondata.
La norma censurata dispone che «a partire dall'anno scolastico
2009-2010 gli iscritti nelle graduatorie ad esaurimento previste
dall'articolo 1, comma 605, lettera c), della legge 27 dicembre 2006,
n. 296, che chiedono l'inserimento nelle graduatorie provinciali per
titoli sono inseriti nelle medesime in posizione subordinata a tutte
le fasce».
Tale norma, nell'utilizzare il mero dato formale della maggiore
anzianita' di iscrizione nelle suddette graduatorie, al fine della
attribuzione al suo interno la relativa posizione, pone una deroga al
principio previsto dallo stesso art. 92, comma 2, secondo il quale i
docenti risultano inseriti tenuto conto dei titoli professionali
posseduti.
Una simile disciplina non puo' superare il vaglio di
ragionevolezza, in quanto la suddetta deroga comporta il totale
sacrificio del principio del merito posto a fondamento della
procedura di reclutamento dei docenti quale strumento volto a
garantire, per quanto possibile, la migliore formazione scolastica
(sentenza n. 41 del 2011).
8. - La seconda questione ha ad oggetto l'art. 67, comma 8, della
legge provinciale di Trento n. 19 del 2009.
Il Tribunale regionale remittente ritiene che tale norma violi
l'art. 3 della Costituzione, in quanto il punteggio da essa previsto
introduce una modalita' di riconoscimento del servizio prestato nella
Provincia di Trento che si pone in netta discontinuita' rispetto alla
disciplina previgente e che, inoltre, vale per il solo aggiornamento
straordinario 2010.
La norma censurata contrasterebbe, poi, con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto il suddetto punteggio e' assegnato a tutti i
docenti e, quindi, anche a quelli che provengono da istituti ove
l'assunzione non e' subordinata ai principi di evidenza pubblica,
cosi' da consentire agli interessati il conseguimento di posizioni di
vertice all'interno delle graduatorie scolastiche, anche se siano
stati reclutati sulla base di un parametro diverso da quello
meritocratico.
9. - In via preliminare, vanno esaminate le eccezione di
inammissibilita' sollevate dalla resistente Provincia.
9.1. - Con una prima eccezione, la Provincia ritiene che la
questione relativa alla presunta violazione dell'art. 3 Cost. sia
stata sollevata in modo generico e contraddittorio, non avendo il
remittente chiarito se la norma censurata produca i suoi effetti solo
in occasione dell'aggiornamento delle graduatorie previsto per il
2010 o anche per quelli successivi.
L'eccezione non e' fondata.
Dalla lettura delle ordinanze di remissione si evince, infatti,
che l'art. 67, comma 8, della legge provinciale di Trento n. 19 del
2009, sarebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto
introdurrebbe una modalita' di riconoscimento del servizio prestato
in continuita' didattica presso la provincia che si porrebbe in
contrasto con il precedente e che si applicherebbe solo per
l'aggiornamento straordinario del 2010, tornandosi ad applicare,
successivamente, la disciplina stabilita dall'art. 92, comma 2,
lettera e), della legge provinciale n. 5 del 2006, oggetto di deroga
da parte della norma censurata.
9.2. - La Provincia autonoma di Trento ritiene, poi, le censure
relative alla presunta violazione del principio di uguaglianza e di
buon andamento della pubblica amministrazione inammissibili per
difetto di rilevanza, in quanto non contenute nei ricorsi proposti
nei giudizi principali.
L'eccezione non e' fondata.
Anche per tale eccezione valgono le considerazioni sopra
riportate.
9.3. - La stessa Provincia rileva, poi, che la ricorrente nel
giudizio iscritto al r.o. n. 320 del 2010 ha impugnato il bando nella
parte in cui esso prevede l'attribuzione di quaranta punti ai docenti
che hanno prestato servizio nella Provincia, risultando tale aspetto
del tutto estraneo a quanto previsto dalla norma censurata, che
limita l'applicazione del suddetto punteggio all'aggiornamento
straordinario delle graduatorie trentine da compiersi nell'anno 2010,
con la conseguenza che di essa il remittente non deve fare
applicazione.
L'eccezione non e' fondata.
Sul punto e' sufficiente rilevare come dalla ordinanza di
remissione emerga con chiarezza il thema dedidendum che deve
affrontare il remittente e come, rispetto ad esso, sia preliminare la
decisione in ordine alla questione di costituzionalita' sollevata,
dipendendo proprio dall'applicazione della norma censurata la
soluzione del giudizio di cui e' investito.
9.4. - Infine, la Provincia di Trento ritiene non rilevante la
censura proposta per presunta violazione dell'art. 3 Cost., da parte
dell'art. 67, comma 8, della legge provinciale di Trento n. 19 del
2009, in ragione della sua portata retroattiva. Cio' in quanto tale
aspetto non rientra tra i motivi proposti dai ricorrenti nel giudizio
che origina dall'ordinanza iscritta al r.o. n. 356 del 2010,
risultando, comunque, la norma censurata destinata a disciplinare
fattispecie successive alla sua entrata in vigore ed incidendo,
cosi', sui criteri che devono essere utilizzati nell'aggiornamento
straordinario previsto dall'art. 66 della legge provinciale n. 2 del
2009.
Anche detta eccezione non e' fondata.
Va al riguardo osservato, da un lato, che dalla lettura
dell'ordinanza di remissione risultano chiari i termini della
questione sollevata come individuati nel punto 9.1. e, dall'altro,
che l'attualita' della lesione lamentata dalla parte ricorrente nel
giudizio principale esclude, per cio' solo, che l'efficacia della
norma possa ritenersi soltanto pro futuro.
10. - Nel merito, la questione e' fondata.
L'art. 67, comma 8, della legge provinciale di Trento n. 19 del
2009 prevede che «in deroga all'articolo 92, comma 2, lettera e),
della legge provinciale sulla scuola, ai fini dell'aggiornamento
straordinario delle graduatorie provinciali per titoli del personale
docente per gli anni scolastici 2009-2013, previsto dall'articolo 66
della legge provinciale 28 marzo 2009, n. 2, sono attribuiti quaranta
punti per il servizio effettivamente prestato per tre anni scolastici
continuativi nelle scuole provinciali a carattere statale, paritarie,
legalmente riconosciute, pareggiate o parificate del Trentino; tale
punteggio e' riconosciuto per un massimo di quattro volte e purche'
il servizio sia stato prestato per almeno sei mesi per anno».
Per effetto di tale disposizione, quindi, in occasione
dell'aggiornamento straordinario delle graduatorie provinciali da
effettuarsi, secondo quanto previsto dall'art. 66 richiamato, dopo un
anno dalla loro formazione, i docenti in esse iscritti, che hanno
prestato servizio nella Provincia per tre anni consecutivi,
usufruiranno di quaranta punti che potranno essere riconosciuti fino
ad un massimo di quattro volte.
Tale previsione non e' conforme al canone della ragionevolezza in
quanto introduce, con effetto temporale rigidamente circoscritto ad
un anno, una disciplina eccentrica e derogatoria rispetto a quella
vigente non solo nel periodo anteriore, ma persino in quello
posteriore all'esaurimento dell'anno stesso.
Ed invero, i criteri di attribuzione del punteggio previsti
dall'art. 67, comma 8, della legge provinciale in esame non trovano
alcuna obiettiva ragione giustificatrice, ponendosi in rapporto di
assoluta discontinuita' con quelli oggetto di deroga in virtu' dei
quali ai docenti iscritti nelle graduatorie trentine sono
riconosciuti, per un massimo di due volte, quindici punti per il
servizio prestato continuativamente per cinque anni nelle scuole
provinciali.