Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, (c.f.
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Generale dello Stato (c.f. 80224030587)
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uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Provincia autonoma di Bolzano, (c.f. 00390090215) in
persona del Presidente della Provincia pro tempore;
Per la declaratoria di incostituzionalita' degli artt. 2, comma
10, 3 commi 1 e 3, 5 commi 1, 4 e 9, comma 4, alinea 1, 9, commi 6 e
7, della legge della Provincia Autonoma di Bolzano n. 4 del 21 giugno
2011, pubblicata nel Bollettino ufficiale n.28/I-II del 12 luglio
2011, avente ad oggetto «Misure di contenimento dell'inquinamento
luminoso e disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche,
procedimento amministrativo ed urbanistica», in relazione agli artt.
4 e 5 del D.P.R. n. 670/1972 recante lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, nonche' in relazione all'art 117, comma primo e
secondo, lett. e), l) s) e comma terzo Cost.
La legge, del 21 giugno 2011, n. 4 della provincia Autonoma di
Bolzano che detta misure di contenimento dell'inquinamento luminoso e
disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento
amministrativo ed urbanistica della Provincia di Bolzano presenta
diversi aspetti di illegittimita' costituzionale.
Si premette, in via generale, che la Provincia, ai sensi
dell'art. 8, comma 1, punti nn. 5, 10 e 14 , del D.P.R. n. 670/1972
recante lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige ha competenza
primaria in materia di urbanistica, edilizia, miniere, comprese le
acque minerali e termali, cave e torbiere, e, in base ai punti nn. 9
e 10 dell'articolo 9 dello stesso Statuto speciale competenza
legislativa concorrente in materia di utilizzazione delle acque
pubbliche, escluse le grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
nonche' di igiene e sanita'.
Ai sensi delle citate norme statutarie dette competenze
legislative devono svolgersi con i limiti esplicitati negli articoli
4 e 5 dello stesso Statuto di autonomia, ovvero in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali nonche' delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica e, per le competenze di tipo
concorrente, nei limiti dei principi stabiliti dalle leggi dello
Stato.
Cio' premesso, alcune norme della legge regionale in esame
risultano eccedere dalle competenze statutarie, in quanto invasive di
competenze legislative che l'articolo 117, secondo comma, lettere e),
l) ed s) della Costituzione riserva in via esclusiva allo Stato ,
nelle materie della tutela della concorrenza, dell'ordinamento civile
e della tutela dell'ambiente.
In particolare per quel che concerne la materia «ambiente»,
secondo una consolidata giurisprudenza costituzionale, confermata
nella pronuncia n. 378/2007, la potesta' di disciplinare l'ambiente
nella sua interezza e' stata affidata in via esclusiva allo Stato,
dall'art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, il
quale, come e' noto, parla di «ambiente» (ponendovi accanto la parola
«ecosistema») in termini generali e onnicomprensivi.
Ne consegue che spetta allo Stato disciplinare l'ambiente come
una entita' organica, dettando delle norme di tutela che hanno ad
oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti del
tutto.
Ed e' da notare che la disciplina unitaria e complessiva del bene
ambiente, inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale
primario (sent. n. 151/1986) ed assoluto (sent. n. 210/ 1987) e deve
garantire, come prescrive il diritto comunitario, un elevato livello
di tutela, come tale inderogabile da altre discipline di settore.
Inoltre, la disciplina unitaria del bene complessivo ambiente,
rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella
dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materie di
competenza propria, ed in riferimento ad altri interessi.
Codesta Corte ha inoltre affermato, nella sentenza n. 315/2009 ,
che la competenza statale, allorche' sia espressione della tutela
dell'ambiente, costituisce «limite» all'esercizio delle competenze
regionali e provinciali.
Sulla scorta di tali considerazioni introduttive, appaiono
censurabili le seguenti norme della legge provinciale.
1) La disposizione contenuta nel comma 10 dell'articolo 2,
prevede il rinnovo automatico trentennale di tutte le concessioni
alla loro scadenza, sia pur nei limiti ivi indicati, ad eccezione
delle concessioni a scopo idroelettrico, il cui regime e'
disciplinato dal predetto successivo articolo 3.
La suddetta norma, nel disporre ex lege il rinnovo trentennale
delle concessioni viola l'art. 117, comma 1, e l'art. 117, comma 2,
lett. e) Cost., in quanto si pone in contrasto con i principi
dell'ordinamento comunitario e le leggi statali in materia di tutela
della concorrenza, di esclusiva competenza statale.
Inoltre tale disposizione non subordina il rinnovo delle
concessioni di derivazione dell'acqua alla procedura di Valutazione
di Impatto Ambientale per il rinnovo delle concessioni di derivazione
dell'acqua, come di contro previsto dal d.lgs. n. 152/2006 (Allegati
alla parte II), ed in particolare dall'Allegato II, punti 13, 16 e 18
e dall' Allegato III, lett. b), t), af) e ag) e non prevede una
verifica di assoggettabilita' a VIA per il rinnovo delle concessioni
di derivazione dell'acqua rispetto ai riferimenti normativi di cui al
d.lgs. n. 152/2006 relativamente all'Allegato IV, punto 1, lett. d) e
all'Allegato IV punto 7, lett. d), m), o) e punto 8, lettera t).
La norma provinciale si pone pertanto in contrasto con la citata
normativa statale vigente e viola, pertanto, l'art. 117, comma 2,
lett. s), Cost., ai sensi del quale lo Stato ha legislazione
esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
Con particolare riguardo a quest'ultimo punto si rileva che in
tema di autorizzazioni «postume,» la giurisprudenza della Corte di
giustizia dell'Unione europea appare ispirata a criteri
particolarmente rigorosi (sentenza 3 luglio 2008, procedimento
C-215/06), essendosi ribadito che, «a livello di processo decisionale
e' necessario che l'autorita' competente tenga conto il prima
possibile delle eventuali ripercussioni sull'ambiente di tutti i
processi tecnici di programmazione e di decisione, dato che
l'obiettivo consiste nell'evitare fin dall'inizio inquinamenti ed
altre perturbazioni, piuttosto che nel combatterne successivamente
gli effetti».
Il che suona difficilmente compatibile con un sistema che non
prevedeva (o poteva non prevedere) l'obbligo della VIA, ne' all'atto
della adozione del provvedimento autorizzatorio, ne' alla sua
scadenza, posto che in luogo di una «nuova» autorizzazione (o di un
«rinnovo» della precedente), si sostituisce ex lege la perdurante
validita' del vecchio titolo, senza possibilita' di verificare se, a
causa dell'esercizio della relativa (e legittima) attivita', possa
essersi cagionato o meno un danno per l'ambiente.
In sostanza, da un lato, nessun elemento normativo garantisce
(ma, anzi, tutto sembra deporre per il contrario) che le
autorizzazioni in corso di «esercizio» (originario o prorogato)
fossero state - ab origine o in sede di proroga - assoggettate a
valutazione di impatto ambientale; dall'altro, il perdurante regime
normativo di mantenimento dello status quo cristallizza, ex lege,
l'elusione dell'obbligo e, con esso, attraverso il meccanismo della
legge-provvedimento, il mancato rispetto della normativa statale.
2) La disposizione di cui all'art. 3, comma 1, della legge
provinciale in esame prevede che «Ai fini di migliorare lo stato di
qualita' ambientale dei corsi d'acqua interessati, i titolari di due
o piu' concessioni di derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico
esistenti, relative ad impianti consecutivi, possono richiedere
l'accorpamento delle stesse» e che, in tal caso, il termine di
scadenza delle concessioni accorpate corrisponde alla scadenza della
concessione accorpata con la durata residua piu' lunga (comma 3).
Tale previsione, in quanto suscettibile di determinare in modo
automatico la proroga di una o piu' delle concessioni di derivazione
a scopo idroelettrico accorpate, si pone in contrasto con l'art. 12,
comma 1, del d.lgs. n. 79/1999 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica),
il quale, in conformita' ai principi di tutela della concorrenza e di
apertura al mercato, di derivazione comunitaria, stabilisce che
l'attribuzione della concessione avviene tramite «una gara ad
evidenza pubblica, nel rispetto della normativa vigente e dei
principi fondamentali di tutela della concorrenza, liberta' di
stabilimento, trasparenza e non discriminazione».
Sul tema, come noto, ha avuto modo di soffermarsi piu' volte
codesta Corte costituzionale, da ultimo nella sentenza n. 205 del
2011. In proposito preme evidenziare che la legislazione provinciale
e' in ogni caso assoggettata agli obblighi internazionali e, quindi,
ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'U.E. e che
nella materia dell'affidamento delle concessioni di derivazione
d'acqua a scopo idroelettrico, la disciplina rientra nella competenza
esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza».
La norma si pone, pertanto, in contrasto con l'art. 117, comma 2,
lett. e) della Costituzione.
3) L'art. 5, primo comma, prevede la cessione, da parte degli
enti locali, della proprieta' degli impianti, delle reti e delle
altre dotazioni destinate all'esercizio dei servizi di acquedotto.
La suddetta norma viola il principio generale
dell'inalienabilita' dei beni demaniali ex artt. 822, 823 e 824 del
codice civile. Tale divieto e' richiamato espressamente dall'art.
143, comma 1, d.lgs. n. 152/2006 il quale recita: «Gli acquedotti, le
fognature, gli impianti di depurazione e le altre infrastrutture
idriche di proprieta' pubblica, fino al punto di consegna e/o
misurazione, fanno parte del demanio ai sensi degli articoli 822 e
seguenti del codice civile e sono inalienabili se non nei modi e nei
limiti stabiliti dalla legge».
In questo contesto appare inoltre opportuno richiamare
l'ulteriore divieto espresso dal d.lgs. n. 267/2000, art. 113, comma
2, in base al quale «Gli enti locali non possono cedere la proprieta'
degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinati
all'esercizio dei servizi pubblici di cui al comma 1, salvo quanto
stabilito dal comma 13».
La norma, pertanto, contrasta con l'art. 117, comma 2, lett. l),
della Costituzione che riserva alla competenza esclusiva statale la
materia dell'ordinamento civile.
4) Le disposizioni di cui agli artt. 5, comma 4, e 9, comma 4,
alinea 1, rinviano alla Giunta provinciale, rispettivamente, la
definizione di procedure e direttive tecniche per la realizzazione di
sonde geotermiche in falda per la produzione di calore, e la
determinazione delle prestazioni energetiche degli edifici.
Va osservato al riguardo che tali disposizioni non richiamano la
Giunta all'osservanza di quanto stabilito dal d.lgs. n. 28/2011 in
materia di procedure semplificate per la posa in opera di sonde
geotermiche (art. 7, comma 5) ed in materia di principi minimi di
integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici di nuova
costruzione e negli edifici esistenti sottoposti a ristrutturazione
rilevanti (art. 11 ed allegato 3).
Per quanto sopra esposto tali disposizioni, anche alla luce della
giurisprudenza costituzionale secondo la quale l'incostituzionalita'
di norme regionali deve discendere dall'impossibilita' di darne una
interpretazione conforme alla Costituzione, nonche' alla luce del
principio di leale collaborazione (Corte cost. sentenze n. 65/1999 e
n. 356/1996; ordinanza n. 299/2006), si pongono in contrasto con
l'art. 117, comma 2, lett. s) della Costituzione in quanto violano la
competenza statale in materia di tutela dell'ambiente.
5) Le disposizioni di cui all'articolo 9, commi 6 e 7, ai fini
dell'isolamento termico degli edifici e dell'utilizzo dell'energia
solare, prevedono la possibilita' di derogare alle distanze tra
edifici, alle altezze degli edifici e alle distanze dai confini
previsti nel piano urbanistico comunale o nel piano di attuazione,
nel rispetto delle distanze prescritte dal codice civile.
Le suddette norme contrastano con le disposizioni precettive
contenute nel decreto ministeriale n. 1444/1968.
Con particolare riferimento all'articolo 9 del predetto DM, in
tema di distanze tra edifici, si osserva che per giurisprudenza
consolidata tale norma per la sua genesi (e' stata adottata ex art.
41-quinquies, comma 8, della legge 17 agosto 1942 n. 1150) e per la
sua funzione igienico-sanitaria (evitare intercapedini malsane),
fissa dei valori minimi inderogabili e costituisce, pertanto,
principio inderogabile della materia (cfr. ex plurimis, Consiglio di
Stato, sez. IV, sentenze n. 7731/2010 e n. 4374/2011), anche per le
Regioni e Province autonome che, in base agli statuti di autonomia,
siano titolari di competenza esclusiva nella materia urbanistica.
E' necessario segnalare che codesta Corte, sin dalla sentenza n.
120 del 1996, ha precisato che «La predetta norma sulle distanze tra
edifici, deve considerarsi integrativa di quelle previste dal codice
civile (art. 873 cod. civ. e segg.)» e che «le disposizioni sulle
distanze fra costruzioni sono giustificate dal fatto di essere
preordinate, non solo alla tutela degli interessi dei due frontisti,
ma, in una piu' ampia visione, anche al rispetto di una serie di
esigenze generali, tra cui i bisogni di salute pubblica, sicurezza,
vie di comunicazione e buona gestione del territorio».
Si tratta, quindi, di una norma che prevale sia sulla potesta'
legislativa regionale, in quanto integra la disciplina privatistica
delle distanze (cfr. anche Corte costituzionale 16 giugno 2005, n.
232), sia sulla potesta' regolamentare e pianificatoria dei comuni,
in quanto deriva da una fonte normativa statale sovraordinata (Cass.
civ., Sez. II, 31 ottobre 2006, n. 23495), sia infine sull'autonomia
negoziale dei privati, in quanto tutela interessi pubblici che per la
loro natura igienico-sanitaria non sono nella disponibilita' delle
parti (Cons. Stato, Sez. IV, 12 giugno 2007, n. 3094).
Corre l'obbligo di evidenziare che codesto Giudice delle leggi,
nella sentenza n. 232/2005, ha avuto modo di affermare, inoltre, che
le normative locali (regionali o comunali) possono prevedere distanze
inferiori alla misura minima di cui all'art. 9 del D.M. n. 1444/1968,
tuttavia entro precisi limiti: l'introduzione di deroghe e'
consentita solo nell'ambito della pianificazione urbanistica, come
nell'ipotesi espressamente prevista dall'art. 9, comma 3 del DM n.
1444/1968, che riguarda edifici tra loro omogenei perche' inseriti in
un piano particolareggiato o in un piano di lottizzazione.
Pertanto, per le suesposte argomentazioni si ritiene che le
disposizioni di cui all'articolo 9, commi 6 e 7 della legge
provinciale in esame non prevedendo il rispetto delle altezze e delle
distanze di cui al suddetto decreto ministeriale, contrastano con
l'articolo 117, secondo comma, lettera l) Cost.