Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 72, comma
1, ultimo periodo, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante:
«Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria»), promosso dal Tribunale di Torino nel
procedimento vertente tra M. B. e il Ministero dell'istruzione,
universita' e ricerca con ordinanza del 14 gennaio 2011, iscritta al
n. 51 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno
2011.
Visti l'atto di costituzione di M. B. nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2011 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
uditi l'avvocato Carlo Rienzi per M. B. e l'avvocato dello Stato
Barbara Tidore per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 14 gennaio 2011, depositata presso la
cancelleria della Corte il 2 marzo 2011 ed iscritta al n. 51 del r.o.
2011, il Tribunale di Torino ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 72, comma 1, ultimo periodo, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133.
Il testo della disposizione in questione - come modificato
dall'art. 2, comma 53, lettera a), del decreto-legge 29 dicembre
2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative
e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle
imprese e alle famiglie), convertito, con modificazioni, dalla legge
26 febbraio 2011, n. 10 - prevede che «per gli anni 2009, 2010 e
2011, 2012, 2013 e 2014, il personale in servizio presso le
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le
Agenzie fiscali, la Presidenza del Consiglio dei ministri, gli Enti
pubblici non economici, le Universita', le Istituzioni ed Enti di
ricerca nonche' gli enti di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, puo' chiedere di essere esonerato
dal servizio nel corso del quinquennio antecedente la data di
maturazione della anzianita' massima contributiva di 40 anni. La
richiesta di esonero dal servizio deve essere presentata dai soggetti
interessati, improrogabilmente, entro il 1° marzo di ciascun anno a
condizione che entro l'anno solare raggiungano il requisito minimo di
anzianita' contributivo richiesto e non e' revocabile. La
disposizione non si applica al personale della Scuola».
Il giudice a quo premette che la parte ricorrente, prof. M. B., -
dopo aver presentato ricorso al TAR Piemonte, che ha declinato la
propria giurisdizione - ha proposto azione giudiziale contro il
Ministero dell'istruzione, universita' e ricerca (MIUR) perche' sia
accertato il suo diritto al collocamento a riposo anticipato, avendo
maturato i 35 anni di anzianita' contributiva al 2009. In
particolare, il ricorrente ha chiesto che sia annullata la nota del
MIUR di rigetto della sua istanza e sia sollevata questione di
costituzionalita' dell'ultimo periodo dell'art. 72 del decreto-legge
n. 112 del 2008.
Cio' premesso, quanto alla rilevanza della questione nel caso di
specie, il Tribunale rileva come il rigetto della richiesta di
esonero anticipato dal servizio del ricorrente da parte del MIUR sia
stato motivato proprio in base alla norma richiamata, la cui
declaratoria di incostituzionalita', pertanto, sarebbe l'unica strada
percorribile per ottenere il riconoscimento del suo diritto alla
collocazione in riposo.
In merito alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice rimettente argomenta, in primo luogo, in riferimento all'art.
3 Cost., sottolineando come l'esclusione dell'intera categoria dei
dipendenti pubblici del "comparto scuola" dalla agevolazione del
collocamento a riposo anticipato, di cui alla prima parte della norma
impugnata, - tra l'altro, a suo giudizio, mai adeguatamente motivata
ne' nel testo normativo ne' dalla difesa convenuta in giudizio - non
puo' «essere ritenuta sufficiente a rispettare i canoni di
uguaglianza e ragionevolezza della norma, poiche' (...) non vengono
in rilievo motivi evidenti per tale esclusione».
In ordine alla illegittimita' della norma censurata per contrasto
con l'art. 97 Cost., il giudice remittente deduce che la deroga
introdotta dalla norma stessa contrasta irrazionalmente con le
esigenze di «riduzione del personale in servizio all'interno del
comparto scuola», quali emergerebbero, tra l'altro, dallo stesso
decreto-legge n. 112 del 2008 nella parte in cui pone l'obiettivo di
giungere «ad una riduzione dell'organico del 17 per cento rispetto
all'anno scolastico 2007/2008». Sottolineando, quindi,
l'irrazionalita' interna alla stessa norma, il Tribunale conclude
ritenendo impossibile una interpretazione costituzionalmente
orientata della norma in oggetto, essendo impossibile attribuire alla
stessa, stante la sua sinteticita', un significato diverso da quello
letterale.
2. - Con atto depositato il 18 aprile 2011 si e' costituita in
giudizio la parte privata che, aderendo sostanzialmente alla
prospettazione del giudice rimettente, insiste perche' la questione
di legittimita' costituzionale venga dichiarata fondata, in
riferimento agli artt. 2, 3 e 97 Cost. In particolare, sottolinea
l'irrazionalita' e la contraddittorieta' di un provvedimento
normativo che, pur avendo il dichiarato obbiettivo di conseguire la
riduzione del personale in servizio, esclude, poi, l'esonero
anticipato in pensione che pure quell'obbiettivo potrebbe contribuire
a realizzare. In questo senso, si nota come, sia proprio la Circolare
n. 10 del 2008 del Dipartimento della Funzione pubblica a prevedere -
per gli altri dipendenti dello Stato - che l'istituto dell'esonero
anticipato «puo' essere utilizzato dalle amministrazioni, ai fini
della progressiva riduzione del personale in servizio, (...)».
3. - E' intervenuto nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
infondata.
In primo luogo, la difesa dello Stato mette in evidenza come il
collocamento a riposo anticipato di un docente deve avvenire nel
rispetto degli ordinamenti didattici e della continuita'
dell'insegnamento, con la conseguenza che, anziche' costituire un
automatico risparmio di spesa, «comporta fisiologicamente il sorgere
di ulteriori oneri, correlati con il pagamento delle competenze
spettanti al sostituto-supplente o immesso in ruolo».
In secondo luogo, diversamente da quanto opinato dal Tribunale
rimettente, l'Avvocatura dello Stato rileva come la disposizione
sottoposta allo scrutinio di costituzionalita', lungi dall'essere
irrazionale e in contraddizione con l'impianto normativo in cui si
inserisce, operi nel senso della progressiva riduzione del personale
scolastico come "norma di chiusura". Ed invero, e' sottolineata la
peculiarita' del comparto scuola in cui la riduzione dell'organico -
diversamente da quanto avviene negli altri settori del pubblico
impiego - non «puo' essere attuata senza procedere alla revisione
delle dotazioni organiche, e in particolare non puo' avvenire
mediante automatismi di sorta».
Infine, richiamando quanto sostenuto da questa Corte
nell'ordinanza n. 10 del 2011, l'Avvocatura ritiene operante la
regola generale secondo cui la ragionevolezza della limitazione per
il personale docente della possibilita' di collocamento anticipato a
riposo «va apprezzata nel contesto di una valutazione complessiva e
sistematica dell'intero intervento normativo in cui la stessa si
inserisce».
4. - Con note presentate il 13 settembre 2011, la parte privata,
confermando l'eccezione di incostituzionalita' per violazione
dell'art. 3 Cost., propone ulteriori considerazioni in base a recenti
interventi normativi. Secondo il ricorrente, infatti, la disparita'
di trattamento tra pubblici impiegati, determinata dalla norma
impugnata, emergerebbe anche dalla piu' recente normativa (decreto
ministeriale 10 agosto 2011, n. 74, e decreto interministeriale 3
agosto 2011) tesa a programmare un piano di assunzioni del personale
docente. Da tale programmazione, a suo parere, sarebbe ragionevole
derivare la corrispondente possibilita', di chi e' ancora in
servizio, «di esercitare l'istituto dell'esonero anticipato».
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Torino ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 72, comma 1, ultimo periodo, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008 n.
133.
2. - Secondo il comma citato - nella sua formulazione originaria
- «per gli anni 2009, 2010 e 2011, il personale in servizio presso le
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le
Agenzie fiscali, la Presidenza del Consiglio dei ministri, gli Enti
pubblici non economici, le Universita', le Istituzioni ed Enti di
ricerca nonche' gli enti di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, puo' chiedere di essere esonerato
dal servizio nel corso del quinquennio antecedente la data di
maturazione della anzianita' massima contributiva di 40 anni. La
richiesta di esonero dal servizio deve essere presentata dai soggetti
interessati, improrogabilmente, entro il 1° marzo di ciascun anno a
condizione che entro l'anno solare raggiungano il requisito minimo di
anzianita' contributivo richiesto e non e' revocabile. La
disposizione non si applica al personale della Scuola».
Successivamente, l'art. 2, comma 53, lettera a), del
decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia
tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito
dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, ha inserito, al citato comma 1,
dopo le parole: «2009, 2010 e 2011» le seguenti: «2012, 2013 e 2014».
Tale modificazione non rileva nel presente giudizio.
3. - Il giudice rimettente censura la disposizione in questione
nella sua ultima parte, innanzi tutto con riferimento all'art. 3
Cost., sottolineando come l'esclusione dell'intera categoria dei
dipendenti pubblici del "comparto scuola" dalla agevolazione
dell'esonero anticipato dal servizio, di cui alla prima parte della
norma, non sia «sufficiente a rispettare i canoni di uguaglianza e
ragionevolezza», non venendo in rilievo motivi evidenti che possano
giustificare tale esclusione.
3.1. - Il giudice a quo, inoltre, deduce la illegittimita'
costituzionale della medesima disposizione per contrasto con l'art.
97 Cost., asserendo che la deroga introdotta dalla norma censurata
contrasta irrazionalmente con le esigenze di «riduzione del personale
in servizio all'interno del comparto scuola», quali emergerebbero,
tra l'altro, dallo stesso decreto-legge n. 112 del 2008, nella parte
in cui pone l'obiettivo di giungere «ad una riduzione dell'organico
del 17 per cento rispetto all'anno scolastico 2007/2008».
3.2. - Il ricorrente nel processo a quo insiste, a sua volta,
perche' venga dichiarata fondata la questione per violazione degli
artt. 3, 97 e 2, Cost.
3.3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, ha chiesto che
la questione sia dichiarata non fondata.
4. - Deve preliminarmente essere dichiarata inammissibile la
censura sollevata dalla parte privata, con riguardo al parametro
costituzionale di cui all'art. 2 Cost., non indicato dal giudice
rimettente.
Come costantemente chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte,
l'oggetto del giudizio di costituzionalita' in via incidentale e',
infatti, limitato alle norme ed ai parametri indicati nelle ordinanze
di rimessione, non potendo essere presi in considerazione, oltre i
limiti in queste fissati, ulteriori questioni o profili di
costituzionalita' dedotti dalle parti, sia che siano stati eccepiti
ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che, come nel caso di
specie, siano diretti ad ampliare o modificare successivamente il
contenuto delle stesse ordinanze (ex multis, sentenze n. 42 del 2011
e n. 50 del 2010).
5. - Sempre in via preliminare, risulta necessario ripercorrere
il contenuto della disposizione censurata, alla luce del complesso
normativo in cui essa si inserisce.
5.1. - L'art. 72 del decreto-legge n. 112 del 2008 si pone
nell'ambito di un intervento legislativo tendente a realizzare, tra
l'altro, l'obiettivo di una riduzione della spesa pubblica. In
quest'ottica, l'articolo in esame detta disposizioni incidenti a
vario titolo sul collocamento a riposo dei pubblici dipendenti,
apportando importanti modifiche riguardo alle modalita' di
pensionamento.
Le innovazioni introdotte dal suddetto art. 72 concernono:
1) l'esonero dal servizio anticipato, strumentale al
collocamento a riposo (commi da 1 a 6);
2) il trattenimento in servizio per un biennio (commi da 7 a
10);
3) la risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro per il
dipendente che abbia 40 anni di servizio (comma 11).
L'esonero dal servizio - disciplinato dai commi da 1 a 6 e
consistente nella sospensione dal servizio per un periodo massimo di
cinque anni - si pone sostanzialmente come una forma di collocamento
a riposo, consistente, a domanda dell'interessato, nell'esonero
anticipato per i dipendenti pubblici, che abbiano una anzianita'
contributiva vicina ai 40 anni.
L'ultimo periodo della disposizione in esame esclude, invece, il
personale della scuola dalla suindicata possibilita'.
Tale esclusione deve essere letta congiuntamente a quanto
stabilito dall'art. 64 del predetto decreto-legge, che, con
l'obiettivo di «una migliore qualificazione dei servizi scolastici e
di una piena valorizzazione professionale del personale docente»,
delinea una serie di interventi e di misure volte a riorganizzare il
comparto scolastico e, in particolare, tese ad «incrementare,
gradualmente, di un punto il rapporto alunni/docente» entro l'anno
scolastico 2010/2011.
A tal fine, il citato articolo 64 individua un iter complesso che
prevede:
la predisposizione da parte del Ministro dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali) e previo
parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le
conseguenze di carattere finanziario, di un piano programmatico di
interventi volti ad una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo
delle risorse umane e strumentali disponibili, che conferiscano una
maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico;
l'adozione di uno o piu' regolamenti di revisione
dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema
scolastico, vincolati al rispetto dei criteri espressamente
menzionati dalle lettere da a) ad e) del comma 4 dell'art. 64 del
decreto-legge n. 112 del 2008;
la stipula di una intesa tra Stato e Regioni in sede di
Conferenza unificata.
6. - Cosi' precisato il contenuto della normativa in esame, la
questione sollevata dal giudice a quo per violazione degli artt. 3 e
97 Cost. non e' fondata.
6.1. - Il legislatore, attraverso una molteplicita' di interventi
- quali quelli in tema di blocco delle assunzioni nel pubblico
impiego, ove si e' operata, di frequente, un'eccezione per il settore
scolastico (cosi' gli artt. 19, comma 1, e 22 della legge 28 dicembre
2001, n. 448, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2002»; e gli
artt. 34 e 35 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2003»), ha riservato al "comparto
scuola", nell'ambito del pubblico impiego, un trattamento non
necessariamente omogeneo rispetto alle altre categorie di dipendenti
pubblici. Cio' in quanto la normativa di tale comparto presenta
talune specificita' legate, in particolare, all'esigenza di garantire
il rispetto dell'ordinamento didattico e la continuita'
dell'insegnamento, tali da rendere necessaria una regolamentazione
derogatoria di quella vigente per altri comparti dell'impiego alle
dipendenze di pubbliche amministrazioni.
In questo contesto si inserisce la disposizione di cui all'ultima
parte del primo comma dell'art. 72 del decreto-legge n. 112 del 2008,
che esclude il personale scolastico dalla facolta' di accedere alla
procedura di collocamento a riposo anticipato, delineata dai commi da
1 a 6 dell'articolo stesso. Tale scelta limitativa deve ritenersi
dettata dalla necessita' di rispettare, anche nel caso di cessazione
dal servizio, i criteri informatori della normativa in questo
settore, in base ai quali, in caso di collocamenti a riposo, e'
necessario procedere alle sostituzioni del personale cessato dal
servizio mediante il ricorso a supplenze o all'immissione in ruolo di
altri docenti iscritti nelle graduatorie permanenti (artt. 2 e 4
della legge 3 maggio 1999, n. 124, recante: «Disposizioni urgenti in
materia di personale scolastico»).
6.2. - Risulta, pertanto, evidente, ai fini che qui interessano,
come non siano confrontabili, da un lato, la posizione dei dipendenti
pubblici appartenenti agli altri comparti di contrattazione
collettiva e, dall'altro, quella dei dipendenti della scuola, dal
momento che gli interventi normativi che riguardano l'ingresso e la
cessazione dal servizio di questi ultimi devono tenere
necessariamente conto di esigenze e ragioni organizzative
differenziate, che rendono giustificabile la denunciata diversita' di
discipline normative per quanto attiene alla previsione dell'esonero
anticipato di cui alla disposizione censurata.
6.3. - Ne' alcun rilievo possono assumere, in merito, le
previsioni - richiamate dalla parte privata - contenute nei
provvedimenti amministrativi aventi ad oggetto la programmazione
delle assunzioni del personale scolastico, in quanto esse non
contraddicono, anzi confermano, le esigenze di copertura
dell'organico per garantire la continuita' dell'attivita' didattica.
6.4. - Alla luce delle considerazioni che precedono, dall'analisi
delle ragioni che hanno portato ad escludere il personale della
scuola dalla possibilita' di accedere all'esonero anticipato di cui
alla disposizione censurata non emerge la carenza di ragioni
giustificatrici della disciplina stessa, sicche' non e' da ravvisare
la dedotta violazione dell'art. 3 Cost. (sentenze n. 264 del 2005, n.
5 del 2000 e n. 89 del 1996).
6.5. - Deve, inoltre, essere esclusa anche la violazione
dell'art. 97 Cost., non potendosi dubitare che, nel caso di specie,
sia possibile operare un'interpretazione sistematica della
disposizione censurata coerente sia con il quadro normativo delineato
dal decreto-legge n. 112 del 2008, sia con le peculiarita'
legislative vigenti in materia di ordinamento scolastico.
In effetti, la disposizione di esclusione del personale
scolastico dall'area di operativita' dell'art. 72 del decreto-legge
in questione si presenta in sintonia con il disegno del legislatore,
che pur essendo volto a realizzare una riduzione del numero dei
dipendenti pubblici, e quindi anche del personale scolastico, per
quanto concerne quest'ultima categoria, tiene conto tuttavia della
necessita' di effettuare una razionale revisione delle dotazioni
organiche attraverso il riassetto ordinamentale di cui all'art. 64
del medesimo decreto-legge.
Quest'ultima disposizione, perseguendo l'obiettivo di «una
migliore qualificazione dei servizi scolastici e di una piena
valorizzazione professionale del personale docente», delinea una
serie di interventi e di misure che sono dirette alla
riorganizzazione del comparto scolastico, e, in particolare, ad
«incrementare, gradualmente, di un punto il rapporto alunni/docente»
entro l'anno scolastico 2010/2011.
In tale contesto, l'opzione legislativa di esclusione del
personale scolastico dall'esonero, di cui alla prima parte
dell'articolo in questa sede censurata, si pone come strumentale ad
assicurare, in definitiva, il buon andamento dell'amministrazione di
cui all'art. 97 Cost. attraverso la riduzione del personale
scolastico nell'ambito del complessivo iter riorganizzativo
individuato dall'art. 64 del decreto-legge sopra citato.