Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f.
80224030587, fax 06/96514000 e indirizzo P.E.C. per il ricevimento
degli atti ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it) e presso la stessa
domiciliato in Roma alla Via dei Portoghesi n. 12, giusta delibera
del Consiglio dei Ministri adottata nella riunione del 6 ottobre 2011
ricorrente;
Contro la Regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica, con sede in Firenze, Palazzo Strozzi Sacrati,
Piazza del Duomo n. 103, intimata;
Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale degli
articoli 2 e 11 della legge della Regione Toscana del 5 agosto 2011,
n. 41, pubblicata nel BUR n. 41 del 10 agosto 2011, recante
«Modifiche alla legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la
gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinanti») per
violazione degli articoli 97, 117, primo comma e secondo comma,
lettere g) ed s) Cost.
F a t t o
Con la legge n. 41 del 5 agosto 2011 la Regione Toscana ha
modificato la legge regionale 18 maggio 1998, n. 25, contenente norme
per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati.
L'art. l della predetta legge n. 42/2011 ha modificato l'art. 5
della legge regionale n. 25/1998, inserendo, dopo il numero 3 della
lettera e), il numero 3-bis che attribuisce alla regione, tra le
altre competenze; «la definizione dei parametri di riferimento per la
quantificazione degli scarti e dei sovvalli negli impianti di
gestione di rifiuti, diversi da quelli di cui all'art. 30-quater, ai
fini dell'applicazione del Tributo per lo smaltimento in discarica
disciplinato dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica)».
L'art. 2 ha modificato l'art. 6-ter, aggiunto dall'art. 6 della
legge regionale dell'8 maggio 2006, n. 16, che contiene «Disposizioni
relative ai piani di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dai
residui di carico nei porti approvati dall'Autorita' marittima».
Gli artt. 3 e 4 hanno aggiunto, dopo l'art. 8, gli artt. 8-bis e
8-ter che prevedono rispettivamente l'istituzione di un comitato
regionale di coordinamento per la gestione dei rifiuti e di un
comitato regionale di coordinamento per la bonifica dei siti
inquinati e ne disciplinano le funzioni, la composizione e le
modalita' di funzionamento.
L'art. 5 modifica l'art. 9 che disciplina i «contenuti del Piano
regionale» introducendo al comma 1, dopo la lettera o), la lettera
o-bis) che inserisce tra i contenuti del piano «il programma
regionale per la riduzione dei rifiuti urbani biodegradabili da
conferire in discarica in attuazione del'art. 5 del decreto
legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della direttiva
1999/3I/CE relativa alla discarica dei rifiuti)».
L'art. 6 aggiunge all'art. 19, dopo il comma 2, i commi 2-bis e
2-ter che integrano la disciplina delle garanzie finanziarie per le
operazioni di smaltimento e di recupero.
Gli artt. 7, 8, 9, 10 e 11 aggiungono, dopo l'art. 20-ter, gli
artt. 20-quater, 20-quinquies, 20-sexies, 20-septies, 20-octies,
contenenti rispettivamente «Disposizioni per la gestione delle piante
marine e delle alghe piaggiate», «Disposizioni in moratoria di
recupero di rifiuti non pericolosi», «Gestione dei rifiuti di
apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE)», «Disposizioni per
l'impiego della frazione organica stabilizzata (FOS)», «Disposizioni
di materia di sedimenti in acque superficiali»
L'art. 12 modifica il comma 1-ter dell'art. 24 (aggiunto
dell'art. 29 legge regionale 21 novembre 2008, n. 62) e aggiunge il
comma 1-quater in materia di delimitazione degli A.T.O.
L'art.13 modifica l'art. 26 sulla competenza della comunita' di
ambito, mediante l'aggiunta al comma 2, dopo la lettera e), della
lettera e-bis) ed e-ter), in base alle quali le predette comunita'
provvedono, tra l'altro, «alla certificazione del conseguimento degli
obiettivi di riduzione dei rifiuti urbani biodegradabili da conferire
in discarica ai sensi dell'art. 5 del decreto legislativo n. 36/2003
secondo i criteri, le modalita' ed i tempi stabiliti nel programma
regionale di cui all'art. 9, comma 1, lettera o-bis», nonche'
«all'invio alla Giunta regionale di un rapporto annuale sui rifiuti
urbani biodegradabili conferiti in discarica».
L'art. 14 modifica la norma primaria di cui all'art. 29,
prevedendo al comma 5, la possibilita' di integrare gli stanziamenti
di cui al comma 1 con ulteriori risorse provenienti da fondi
comunitari e nazionali, e aggiungendo i commi 5-bis e 5-ter.
L'art. 15 aggiunge l'art. 30-quater contenente «Disposizioni per
la determinazione dell'ammontare del tributo speciale dovuto per il
deposito in discarica dei rifiuti derivanti da impianti di
trattamento dei rifiuti urbani indifferenziati'».
L'art. 16 detta le disposizioni transitorie.
Gli artt. 2 e 11 della legge n. 41 del 5 agosto 2011 si prestano
a censure di illegittimita' costituzionale. per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1) Violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma, lett. g) Cost.,
con riferimento all'art. 5, comma 4, del decreto legislativo n.
182/2003 modificato dal decreto-legge n. 135/2009, convertito in
legge con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge n.
166/2009.
L'art. 2 dell'impugnata legge regionale sostituisce l'art. 6-ter
della legge n. 25/1998, aggiunto dall'art. 6 della legge regionale 8
maggio 2006, n. 14.
Il predetto art. 6-ter rubricato «Disposizioni relative ai piani
di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui di carico
nei porti approvati dall'Autorita' marittima- dispone al comma 4 che
«la Comunita' di ambito, o l'ente che assumera' le relative funzioni,
il cui ambito territoriale ottimale ricomprende il territorio di
competenza dell'Autorita' marittima o la parte prevalente dello
stesso, provvede, in avvalimento e per conto della stessa Autorita'
marittima, all'espletamento delle procedure per l'affidamento del
servizio di gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui
del carico, previa stipula di apposita convenzione con l'Autorita'
marittima medesima per il rimborso delle spese sostenute.
Orbene, il decreto legislativo n. 182 del 2003, modificato dal
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, convertito con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 166 del 2009,
stabilisce le competenze relative all'affidamento del servizio di
gestione dei rifiuti in capo alla Regione, prevedendo all'art. 5,
comma 4, che «nei porti in cui l'Autorita' competente e' l'Autorita'
marittima, le prescrizioni di cui al comma 1 sono adottate, d'intesa
con la regione competente, con ordinanza che costituisce piano di
raccolta, ed integrate a cura della regione, per gli aspetti i
relativi alla gestione, con il piano regionale di gestione dei
rifiuti di cui all'art. 199 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152. A tale fine, la regione cura altresi' le procedure relative
all'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti, d'intesa con
l'Autorita' marittima per i fini di interesse di quest'ultima.
La citata norma statale presuppone, dunque, ai fini
dell'elaborazione dei piani di raccolta e gestione dei rifiuti la
necessaria intesa con la regione competente. La normativa regionale,
che non prevede l'intesa, contrasta dunque con quella statale,
laddove prevede che la Comunita' di ambito provvede, «in avvalimento
e per conto della stessa Autorita' marittima», all'espletamento delle
procedure di affidamento del servizio di gestione dei rifiuti
prodotti dalle navi, previa stipula dl apposita convenzione per il
rimborso delle spese sostenute, non contemplando l'intesa con la
regione, prevista dall'art. 5, comma 4, del citato decreto
legislativo n. 182 del 2003.
La disciplina regionale, introdotta con il citato art. 2, risulta
pertanto incostituzionale perche' invasiva della competenza esclusiva
dello Sato in materia di ordinamento ed organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali, di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. g), della Costituzione. Inoltre, la normativa
regionale impugnata contrasta anche con il principio della riserva di
legge stabilito dall'art. 97 Cost., che deve essere inteso alla luce
della regola della competenza esclusiva dello Stato nella predetta
materia, e che comporta, quindi, che il funzionamento della pubblica
amministrazione deve essere definito con legge statale.
2) Violazione dell'art. 117, primo comma e secondo comma, lett. s),
Cost., con riferimento agli artt. 185, comma 3, e 54, comma 1 e 115,
comma 1, decreto legislativo n. 152/2006.
L'art. 11 della legge regionale in esame, con norma di
interpretazione autentica dell'art. 185 del decreto legislativo n.
152/2006, dispone che «ai fini dell'applicazione dell'articolo 185,
comma 3, del decreto legislativo n. 152/2006, per acque superficiali
si intende l'area occupata dal medesimo corpo idrico superficiale
cosi' come definito dall'art. 54, comma 1, lettere i) ed n), del
medesimo decreto legislativo n. 152/2006, nel limite delle fasce di
pertinenza fino ad un massimo di dieci metri dal ciglio di sponda o
dal piede esterno dell'argine ove esistente».
Tale disposizione eccede la competenza normativa regionale e si
pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. s) della
Costituzione in quanto opera una interpretazione autentica della
disposizione statale relativa alle ipotesi di esclusione dalla
disciplina dei rifiuti contenuta nella parte IV del decreto
legislativo n. 152/2006.
In primo luogo, infatti, la norma di interpretazione regionale
eccede la competenza ad essa attribuita dalla Costituzione in quanto
la definizione della nozione di rifiuto e, di conseguenza, anche la
delimitazione di essa in ragione delle norme di esclusione da tale
disciplina, e' rimessa alla competenza esclusiva statale.
In secondo luogo, l'inclusione nella definizione di «acque
superficiali» del «limite delle fasce di pertinenza fino ad un
massimo di dieci metri dal ciglio di sponda o dal piede esterno
dell'argine ove esistente», non trova corrispondenza con le
disposizioni statali di riferimento.
Deve rilevarsi infatti che, per un verso, la definizione di
«acque superficiali» contenuta all'art. 54, comma 1, lett. c) del
decreto legislativo n. 152/2006 comprende "le acque interne (definite
alla lett. e) come tutte le acque superficiali correnti o stagnanti e
tutte le acque sotterranee all'interno
della linea di basche serve da riferimento per definire il limite
delle acque territoriali") ad eccezione delle sole acque sotterranee,
le acque di transizione (definite dalla lett. h) come "i corpi idrici
superficiali in prossimita' della foce di un fiume, che sono
parzialmente di natura salina a causa della loro vicinanza alle acque
costiere, ma sostanzialmente influenzati dai flussi di acqua dolce")
e le acque costiere, tranne per quanto riguarda lo stato chimico, in
relazione al quale sono incluse anche le acque territoriali».
L'impugnata disposizione regionale, quindi, amplia indebitamente
la definizione di «acque superficiali», ai soli fini
dell'applicazione dell'art. 185, includendovi anche le «fasce di
pertinenza».
In proposito si osserva che la sola disposizione statale che
consente un intervento normativo regionale, in ordine a tali aree
adiacenti i corpi idrici - che, si ribadisce, non sono incluse nella
definizione di acque superficiali - e' contenuta nell'art. 115, comma
1, del decreto legislativo n. 152/2006, laddove si prevede che «al
fine di assicurare il mantenimento o il ripristino della vegetazione
spontanea nella fascia immediatamente adiacente i corpi idrici, con
funzioni di filtro per i solidi sospesi e gli inquinanti di origine
diffusa, di stabilizzazione delle sponde e di conservazione della
biodiversita' da contemperarsi con le esigenze di funzionalita'
dell'alveo, entro un anno dalla data di entrata in vigore dalla parte
terza del presente decreto le regioni disciplinano gli interventi di
trasformazione e di gestione del suolo e del soprassuolo previsti
nella fascia di almeno 10 metri dalla sponda di fiumi, laghi, stagni
e lagune, comunque vietandola copertura dei corsi d'acqua che non sia
imposta da ragioni di tutela della pubblica incolumita' e la
realizzazione di impianti di smaltimento dei rifiuti». Tale
disposizione non legittima quindi in alcun modo una deroga al regime
in materia di rifiuti, quale invece risulta dall'applicazione della
norma impugnata.
Si osserva, infine, che l'art. 185 del decreto legislativo n.
152/2006 costituisce la fedele trasposizione nell'ordinamento
italiano dell'art. 2 della direttiva comunitaria 2008/98/Ce, e che
pertanto la violazione della suddetta disposizione statale da parte
della norma censurata potrebbe portare all'avvio di una procedura di
infrazione comunitaria.
Alla stregua delle suesposte argomentazioni si ritiene che l'art.
11 della legge regionale in esame si pone in contrasto sia con l'art.
117, comma 1, in quanto contraria ai principi comunitari cui
l'ordinamento interno e' tenuto a conformarsi, sia con l'art. 117,
secondo comma, lett. s), della Costituzione, in quanto viola la
competenza legislativa esclusiva sullo stato in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema».