Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato disposto
degli articoli 2, comma 5, 10-bis del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero) e 331, comma 4, del codice di procedura penale, promosso
dal Tribunale per i minorenni di Roma nel procedimento relativo a
M.J. con ordinanza del 30 settembre 2010, iscritta al n. 84 del
registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2011;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 ottobre 2011 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Ritenuto che il Tribunale per i minorenni di Roma, con ordinanza
del 30 settembre 2010, ha sollevato, in riferimento agli articoli 2,
11, 24, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione ed in
relazione all'articolo 2 del Trattato sull'Unione europea, agli
articoli 21, 23, 47 e 52 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (di seguito: Carta dei diritti fondamentali),
alla Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione
nei confronti della donna adottata a New York il 18 dicembre 1979,
ratificata con legge 14 marzo 1985, n. 132 (Ratifica ed esecuzione
della Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione
nei confronti della donna, adottata a New York il 18 dicembre
1979),al Protocollo opzionale a detta Convenzione, adottato il 6
ottobre 1999, firmato dall'Italia il 10 dicembre 1999, ratificato il
22 settembre 2000, alla Dichiarazione sull'eliminazione della
violenza contro le donne proclamata con risoluzione dell'Assemblea
Generale delle Nazioni Unite del 20 dicembre 1993, ed alla
Raccomandazione Rec(2002)5 del Comitato dei ministri del Consiglio
d'Europa agli Stati membri sulla protezione delle donne dalla
violenza adottata il 30 aprile 2002, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 5, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero) «nel combinato disposto» con gli articoli 10-bis di detto
decreto legislativo e 331, comma 4, del codice di procedura penale;
che, secondo l'ordinanza di rimessione, il Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale per i minorenni di Roma (infra: P.M.)
ha chiesto, ai sensi dell'art. 330 del codice civile, che M.J.,
cittadino del Pakistan, sia dichiarato decaduto dalla potesta' sui
due figli minorenni, allegando, a conforto, una dichiarazione in cui
J.N., moglie del predetto, premesso di avere raggiunto il marito in
Italia, nel 2009, insieme ai figli, successivamente alla definizione
del procedimento amministrativo per il ricongiungimento familiare,
esponeva che questi l'aveva segregata in casa, sottoponendola a
molteplici e ripetute minacce e vessazioni sino a quando ella,
sottrattasi al suo controllo, aveva sporto denuncia alla Polizia di
Stato ed era stata, quindi, ospitata in Roma in un centro pubblico di
accoglienza per le donne che hanno subito violenza;
che, ad avviso del giudice a quo, J.N. non e' comparsa
all'udienza a tal fine fissata nel processo principale ed il suo
difensore, dopo averne motivato l'assenza con il fatto che ella
sarebbe stata priva del permesso di soggiorno e che il Tribunale per
i minorenni avrebbe avuto l'obbligo di denunciarla per il reato
previsto dall'art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998, introdotto
dall'art. 1, comma 16, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), ha eccepito
l'illegittimita' costituzionale di detta norma, in riferimento agli
artt. 24 e 117 Cost., denunciandone il contrasto «con il diritto alla
tutela giurisdizionale a tutti riconosciuto», in considerazione
«degli obblighi comunitari ed internazionali assunti dall'Italia in
materia di protezione delle donne dalla violenza domestica»;
che il rimettente espone che, in virtu' dell'art. 331, comma
4, cod. proc. pen., sarebbe tenuto a denunciare al pubblico
ministero, senza ritardo, J.N., per il reato previsto e punito dal
citato art. 10-bis, poiche' tale obbligo non sarebbe escluso
dall'eventuale ricorrenza di cause di giustificazione, ma dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 5, del d.lgs. n.
286 del 1998, «nel combinato disposto» con gli articoli 10-bis di
detto decreto legislativo e 331, comma 4, cod. proc. pen., nella
parte in cui dette norme non prevedono che, «nel caso sia proposta
azione giudiziaria finalizzata alla tutela di diritti fondamentali
della persona, l'autorita' giudiziaria adita non sia tenuta ne'
all'obbligo di redigere ed effettuare la denuncia al pubblico
ministero di cui all'art. 331 comma quarto c.p.p., ne' ad alcuna
segnalazione all'autorita' amministrativa competente all'emissione
del provvedimento di espulsione»;
che, a suo avviso, siffatta questione di legittimita'
costituzionale sarebbe rilevante sia perche' il diritto alla tutela
giurisdizionale dovrebbe ritenersi vulnerato qualora colui che ne e'
titolare abbia la certezza che, «rivolgendosi all'autorita'
giudiziaria», e' costretto all'autoincriminazione e, cosi' facendo,
«deve certamente essere sottoposto ad un procedimento penale», sia
perche', nel giudizio principale, occorre procedere all'audizione dei
figli minorenni di J.N., necessaria anche in virtu' degli articoli 3
e 6, lettera b), della Convenzione europea sull'esercizio dei diritti
dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996, ratificata con
legge 20 marzo 2003, n. 77 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione
europea sull'esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo
il 25 gennaio 1996), e dell'art. 24 della Carta dei diritti
fondamentali, e che, tuttavia, sarebbe impedita dalla mancata
comparizione di quest'ultima;
che, in particolare, secondo il Tribunale per i minorenni, le
norme censurate violerebbero gli artt. 2 e 24, primo comma, Cost., in
quanto «l'esercizio dell'azione giurisdizionale a tutela di diritti
fondamentali della persona risulta radicalmente inciso dalla certezza
che a tale esercizio fara' seguito sia l'incriminazione per il reato
di cui all'art. 10-bis, sia l'avvio del procedimento amministrativo
il cui esito e' l'espulsione dal territorio nazionale»;
che dette disposizioni si porrebbero in contrasto anche con gli
artt. 11 e 117, primo comma, Cost., anzitutto perche' recano vulnus
al principio di tutela giurisdizionale effettiva, il quale
costituisce principio generale e fondante del diritto comunitario,
derivante dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri
dell'Unione europea, confermato anche dagli artt. 47 e 52 della Carta
dei diritti fondamentali;
che detti parametri costituzionali sarebbero, inoltre, lesi in
quanto sussisterebbero «profili di contrasto con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario», poiche' la disciplina recata dalle
norme censurate inciderebbe su diritti e liberta' spettanti ad ogni
individuo, indipendentemente dalla nazionalita', garantiti dal
diritto dell'Unione europea e, in particolare, il citato art. 10-bis
realizzerebbe «una compressione dell'esercizio del diritto alla
tutela giurisdizionale», privandolo «di qualsiasi effettivita'»,
anche quando tale tutela, in virtu' di principi stabiliti dall'art. 2
del Trattato UE e dagli artt. 21 e 23 della Carta dei diritti
fondamentali, e' preordinata, come nella fattispecie oggetto del
processo principale, ad assicurare l'effettivita' di diritti inerenti
alla dignita' della persona, compromessa o minacciata dalla violenza
esercitata in danno delle donne, in ambito domestico;
che, infine, ad avviso del giudice a quo, «gli obblighi derivanti
all'Italia dai principi e dalle determinazioni espresse sul tema dal
diritto internazionale configurano profili di contrasto con l'art. 11
Cost.», venendo in rilievo: la Convenzione sull'eliminazione di ogni
forma di discriminazione nei confronti della donna adottata a New
York il 18 dicembre 1979, ratificata con legge n. 132 del 1985, ed il
Protocollo opzionale a detta Convenzione, adottato il 6 ottobre 1999,
firmato dall'Italia il 10 dicembre 1999, ratificato il 22 settembre
2000; la Dichiarazione sull'eliminazione della violenza contro le
donne proclamata con risoluzione dell'Assemblea Generale delle
Nazioni Unite del 20 dicembre 1993 (il cui art. 1 precisa che il
termine «violenza contro le donne» include ogni atto di violenza
basato sul genere, inclusi quelli di coercizione e privazione
arbitraria della liberta', posti in essere nella vita pubblica o
nella vita privata); la Raccomandazione Rec(2002)5 del Comitato dei
ministri del Consiglio d'Europa agli Stati membri sulla protezione
delle donne dalla violenza adottata il 30 aprile 2002 (che ha
impegnato gli Stati membri alla revisione delle proprie legislazioni
e politiche al fine di assicurare alle donne l'esercizio e la
protezione dei loro diritti umani e delle liberta' fondamentali);
che nel giudizio davanti a questa Corte e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile e, comunque, infondata;
che, a suo avviso, il rimettente ha denunciato un «combinato
disposto», ma «il legame interpretativo» prospettato (e cioe' il
«combinato disposto») sarebbe stato «spezzato» dalla sentenza della
Corte di giustizia dell'Unione europea 28 aprile 2011, C-61/11 PPU,
El Dridi, secondo la quale al giudice nazionale spetta il potere di
non applicare le norme del d.lgs. n. 286 del 1998 in contrasto con la
direttiva 16 dicembre 2008, n. 2008/115/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili
negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui
soggiorno e' irregolare) e, tra queste, quelle che stabiliscono una
sanzione detentiva nel caso di irregolare permanenza nel territorio
nazionale, con conseguente insussistenza del presupposto dell'obbligo
di denuncia e, quindi, della rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale;
che la questione sarebbe, altresi', inammissibile perche'
dall'ordinanza di rimessione risulta che il giudizio principale e'
stato promosso dal P.M. e che J.N. e' ospitata in un centro pubblico
di accoglienza per le donne che hanno subito violenza, sicche' la
situazione di irregolarita' in cui ella eventualmente versava era
gia' conosciuta dall'autorita' giudiziaria e dalla autorita' di
pubblica sicurezza, con la conseguenza che tale provvedimento
«suscita perplessita' laddove riconduce il rischio della denuncia
penale, ai fini della rilevanza della questione, alla partecipazione
della cittadina extra-comunitaria al processo»;
che, nel merito, le censure sarebbero infondate, poiche'
l'ordinamento prevede strumenti a garanzia della straniera
extracomunitaria, assicurando piena tutela dei diritti fondamentali,
«indipendentemente dall'incriminazione per il reato in esame
(peraltro non piu' possibile, in base alla giurisprudenza
comunitaria) o dalla segnalazione alla competente autorita'
amministrativa per l'espulsione»;
che, infine, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, gli
articoli 17, 18 e 31, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998 recano una
disciplina che garantisce allo straniero extracomunitario il diritto
ad una piena ed effettiva tutela giurisdizionale, non essendo
giuridicamente rilevante che, qualora questi versi in una situazione
di irregolarita', possa «di fatto avere delle remore»
nell'esercitarlo, «per timore di rendere ulteriormente "evidente" la
propria posizione», peraltro «nel caso di specie gia' nota alle
autorita'»;
Considerato che il Tribunale per i minorenni di Roma dubita, in
riferimento agli articoli 2, 11, 24, primo comma, e 117, primo comma,
della Costituzione ed in relazione all'articolo 2 del Trattato
sull'Unione europea, agli articoli 21, 23, 47 e 52 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (di seguito: Carta dei
diritti fondamentali), alla Convenzione sull'eliminazione di ogni
forma di discriminazione nei confronti della donna adottata a New
York il 18 dicembre 1979, ratificata con legge 14 marzo 1985, n. 132
(Ratifica ed esecuzione della Convenzione sull'eliminazione di ogni
forma di discriminazione nei confronti della donna, adottata a New
York il 18 dicembre 1979), al Protocollo opzionale a detta
Convenzione, adottato il 6 ottobre 1999, firmato dall'Italia il 10
dicembre 1999, ratificato il 22 settembre 2000, alla Dichiarazione
sull'eliminazione della violenza contro le donne proclamata con
risoluzione dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite del 20
dicembre 1993, ed alla Raccomandazione Rec(2002)5 del Comitato dei
ministri del Consiglio d'Europa agli Stati membri sulla protezione
delle donne dalla violenza adottata il 30 aprile 2002, della
legittimita' costituzionale dell'articolo 2, comma 5, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero) «nel combinato disposto» con gli articoli 10-bis di
detto decreto legislativo e 331, comma 4, del codice di procedura
penale;
che, secondo il rimettente, l'art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 286
del 1998, «nel combinato disposto» con gli articoli 10-bis di detto
decreto legislativo e 331, comma 4, cod, proc. pen., nella parte in
cui dette norme non prevedono che, «nel caso sia proposta azione
giudiziaria finalizzata alla tutela di diritti fondamentali della
persona, l'autorita' giudiziaria adita non sia tenuta ne' all'obbligo
di redigere ed effettuare la denuncia al pubblico ministero di cui
all'art. 331 comma quarto c.p.p., ne' ad alcuna segnalazione
all'autorita' amministrativa competente all'emissione del
provvedimento di espulsione», si porrebbe in contrasto con gli artt.
2 e 24, primo comma, Cost., in quanto «l'esercizio dell'azione
giurisdizionale a tutela di diritti fondamentali della persona
risulta radicalmente inciso dalla certezza che a tale esercizio fara'
seguito sia l'incriminazione per il reato di cui all'art. 10-bis, sia
l'avvio del procedimento amministrativo il cui esito e' l'espulsione
dal territorio nazionale»;
che le disposizioni censurate violerebbero, altresi', gli artt.
11 e 117, primo comma, Cost., anzitutto perche' recano vulnus al
principio di tutela giurisdizionale effettiva, che costituisce
principio generale e fondante del diritto comunitario, derivante
dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri dell'Unione
europea, confermato anche dagli artt. 47 e 52 della Carta dei diritti
fondamentali;
che, inoltre, detti parametri costituzionali sarebbero lesi in
quanto sussisterebbero «profili di contrasto con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario», conseguenti alla circostanza che la
disciplina recata dalle norme censurate incide su diritti e liberta'
spettanti ad ogni individuo, indipendentemente dalla nazionalita',
garantiti dal diritto dell'Unione europea e, in particolare, il
citato art. 10-bis realizzerebbe «una compressione dell'esercizio del
diritto alla tutela giurisdizionale», privandolo «di qualsiasi
effettivita'», anche quando tale tutela, in virtu' di principi
stabiliti dall'art. 2 del Trattato UE e dagli articoli 21 e 23 della
Carta dei diritti fondamentali, e' strumentale, come nella
fattispecie oggetto del processo principale, a garantire
l'effettivita' di diritti inerenti alla dignita' della persona,
compromessa o minacciata dalla violenza esercitata in danno delle
donne, in ambito domestico;
che, infine, «gli obblighi derivanti all'Italia dai principi e
dalle determinazioni espresse sul tema dal diritto internazionale
configurano profili di contrasto con l'art. 11 Cost.», venendo in
rilievo: la Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di
discriminazione nei confronti della donna adottata a New York il 18
dicembre 1979, ratificata con legge n. 132 del 1985, ed il Protocollo
opzionale a detta Convenzione, adottato il 6 ottobre 1999, firmato
dall'Italia il 10 dicembre 1999, ratificato il 22 settembre 2000; la
Dichiarazione sull'eliminazione della violenza contro le donne
proclamata con risoluzione dell'Assemblea Generale delle Nazioni
Unite del 20 dicembre 1993 (il cui art. 1 precisa che il termine
«violenza contro le donne» include ogni atto di violenza basato sul
genere, inclusi quelli di coercizione e privazione arbitraria della
liberta', posti in essere nella vita pubblica o nella vita privata);
la Raccomandazione Rec(2002)5 del Comitato dei ministri del Consiglio
d'Europa agli Stati membri sulla protezione delle donne dalla
violenza adottata il 30 aprile 2002 (che ha impegnato gli Stati
membri alla revisione delle proprie legislazioni e politiche al fine
di assicurare alle donne l'esercizio e la protezione dei loro diritti
umani e delle liberta' fondamentali);
che, in linea preliminare, va rilevato che l'ordinanza di
rimessione presenta carenze in punto di descrizione della fattispecie
concreta e di motivazione sulla rilevanza tali da precludere lo
scrutinio nel merito della questione;
che il giudice a quo non ha, infatti, precisato se e quali
verifiche siano state svolte in ordine all'eventuale, asserita e
perdurante situazione di irregolarita' di J.N. alla data
dell'ordinanza di rimessione (presupposto imprescindibile per la
rilevanza della questione), come sarebbe stato necessario,
soprattutto in considerazione delle circostanze della fattispecie,
tenuto conto che, secondo tale provvedimento, e' stata la predetta a
denunciare alla Polizia di Stato i fatti i quali hanno dato origine
all'instaurazione da parte del P.M. del processo principale ed ella,
a seguito della denuncia, e' stata ospitata presso un centro di
accoglienza e, successivamente, e' stata assistita da un centro
provinciale per donne in difficolta';
che, sotto un ulteriore e concorrente profilo, va ricordato che,
secondo la giurisprudenza costituzionale, il rimettente e' tenuto a
motivare specificamente in ordine alla necessita' di applicare la
disposizione censurata ai fini della definizione della controversia,
sussistente quando la norma riguardi il thema decidendum su cui egli
e' chiamato a pronunciare (sentenza n. 281 del 2010) e di essa debba
essere fatta applicazione, quale passaggio obbligato ai fini della
risoluzione della questione oggetto del giudizio principale (ex
plurimis, sentenze n. 151 del 2009 e n. 303 del 2007);
che il giudice a quo non ha, invece, esposto i motivi che
dovrebbero far ritenere sussistente l'obbligo di denuncia anche
qualora l'amaffiutorita' di pubblica sicurezza, prima, e l'autorita'
giudiziaria, poi (in particolare, il P.M. presso il Tribunale per i
minorenni di Roma, che ha promosso il giudizio principale), siano
gia' venute a conoscenza del fatto oggetto dello stesso − come pure
risulta dalla stessa ordinanza di rimessione − ed ha, altresi',
omesso di esplicitare le ragioni che, nel giudizio principale,
dimostrerebbero la riconducibilita' del denunciato pregiudizio a
siffatto obbligo, anziche' alle modalita' della regolamentazione
dell'espulsione conseguente all'accertamento del reato del citato
art. 10-bis ed all'eventuale difetto di rimedi atti a renderla
compatibile con il diritto dello straniero extracomunitario ad agire
in giudizio a tutela dei diritti fondamentali allo stesso spettanti;
che, pertanto, anche indipendentemente dalla considerazione di
ulteriori profili ostativi alla decisione nel merito, conseguenti
alle modalita' della denuncia del contrasto delle disposizioni
censurate con norme del diritto dell'Unione europea (effettuata dal
rimettente senza indicare le ragioni che osterebbero alla non
applicazione del diritto interno da parte del giudice ordinario, con
omissione che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
comporta un difetto di motivazione della rilevanza, tra le molte,
sentenze n. 288 e n. 227 del 2010), la questione deve essere
dichiarata manifestamente inammissibile;