Ricorso della Regione Lazio, con sede in Roma, via Cristoforo
Colombo n. 212 (C.F. 80143490581), in persona della Presidente pro
tempore, Renata Polverini, rappresentata e difesa, in forza di
procura a margine del presente atto ed in virtu' della Deliberazione
della Giunta regionale n. 521/2011 dal prof. avv. Francesco Saverio
Marini (C.F.MRNFNC73D28HSO1U; PEC:
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax: 06.36001570),
presso il cui studio in Roma, via dei Monti Parioli, 48, ha eletto
domicilio ricorrente; contro il Governo della Repubblica, in persona
del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, con sede in
Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso ex
lege dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via
dei Portoghesi, 12, resistente; per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale del decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 149 (Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni,
province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5
maggio 2009, n. 42), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 219 del 20 settembre 2011, limitatamente agli articoli
1, 2, 3 e 7, per violazione degli articoli 117, 119, 120, 122, 123 e
126 della Costituzione, anche in combinato disposto con l'art. 76
Cost., nonche' per violazione del principio di leale collaborazione e
dell'art. 9, comma 2, 1. cost. n. 3/2001.
Fatto
1. Con il decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149
(Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a Regioni, Province e
Comuni a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009,
n. 42), adottato in attuazione della delega contenuta nella legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 20 settembre 2011 n. 219, il
legislatore statale ha inteso introdurre nell'ordinamento «un sistema
premiante nei confronti degli enti che assicurano elevata qualita'
dei servizi e livello della pressione fiscale», nonche' meccanismi di
tipo sanzionatorio «nei confronti degli enti meno virtuosi rispetto
agli obiettivi di finanza pubblica» (cfr. art. 17, legge delega).
2. L'art. 1, comma 1, del decreto legislativo impugnato, dispone
quanto segue: «Al fine di garantire il coordinamento della finanza
pubblica, il rispetto dell'unita' economica e giuridica della
Repubblica, il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e
di spesa, le Regioni sono tenute a redigere una relazione di fine
legislatura».
3. Tale relazione deve essere sottoscritta, ai sensi del comma 2
dello stesso articolo, dal Presidente della Regione non oltre il
novantesimo giorno antecedente la data di scadenza della legislatura,
e deve contenere «la descrizione dettagliata delle principali
attivita' normative e amministrative svolte durante la legislatura».
4. L'art. 2 del medesimo decreto, rubricato «Responsabilita'
politica del Presidente della giunta regionale», al suo comma 1
prevede che: «La fattispecie di grave dissesto finanziario, con
riferimento al disavanzo sanitario, si verifica in una regione
assoggettata a piano di rientro ai sensi dell'articolo 2, comma 77,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, al verificarsi congiuntamente
delle seguenti condizioni:
a) il presidente della giunta regionale, nominato Commissario
ad acta ai sensi dell'articolo 2, rispettivamente commi 79 e 83,
della citata legge n. 191 del 2009, non abbia adempiuto, in tutto o
in parte, all'obbligo di redazione del piano di rientro o agli
obblighi operativi, anche temporali, derivanti dal piano stesso;
b) si riscontri, in sede di verifica annuale, ai sensi
dell'articolo 2, comma 81, della citata legge n. 191 del 2009, il
mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro, con
conseguente perdurare del disavanzo sanitario oltre la misura
consentita dal piano medesimo o suo aggravamento;
c) sia stato adottato per due esercizi consecutivi, in
presenza del mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di
rientro e del conseguente incremento delle aliquote fiscali di cui
all'articolo 2, comma 86, della citata legge n. 191 del 2009, un
ulteriore incremento dell'aliquota dell'addizionale regionale
all'Irpef al livello massimo previsto dall'articolo 6 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68».
5. Il comma 2, dell'art. 2 sopra citato, stabilisce, poi, che il
«grave dissesto finanziario» di cui al comma 1 costituisce grave
violazione di legge ai sensi dell'art. 126 Cost. e determina lo
scioglimento del Consiglio regionale nonche' la rimozione del
Presidente della Giunta regionale.
Ai sensi del comma 3 dello stesso articolo, il Presidente rimosso
e' incandidabile per un periodo di tempo di 10 anni. Per lo stesso
periodo non puo' essere nominato quale componente di alcun organo o
carica di governo degli enti locali, delle Regioni, dello Stato e
dell'Unione europea.
6. L'art. 3, del d. lgs. n. 149 del 2011, stabilisce, dal canto
suo, l'automatica decadenza dei direttori generali e, previa verifica
delle rispettive responsabilita' del dissesto, dei direttori
amministrativi e sanitari degli enti del Servizio sanitario
regionale, del dirigente responsabile dell'assessorato regionale
competente, nonche' dei componenti del collegio dei revisori dei
conti, nel caso si verifichi una situazione di «grave dissesto
finanziario». Nei confronti dei medesimi soggetti e' prevista,
inoltre, l'interdizione da qualsiasi carica in Enti vigilati o
partecipati dagli Enti pubblici, per un periodo non superiore a 10
anni.
7. L'art. 7 del decreto legislativo impugnato, infine, prevede,
per quel che qui interessa, che nel caso di mancato rispetto del
patto di stabilita' interno le Regioni siano assoggettate, nell'anno
successivo a quello dell'inadempimento, ad una serie di sanzioni, tra
le quali: l'obbligo di versamento all'entrata del bilancio statale
dell'importo corrispondente alla differenza tra il risultato
registrato e l'obiettivo programmatico predeterminato; il divieto di
ricorrere all'indebitamento per gli investimenti; il divieto di
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo.
8. Ebbene, le richiamate disposizioni statali sono illegittime in
quanto contrarie a Costituzione, e meritano di essere annullate
poiche' determinano la indebita lesione di sfere di competenza
costituzionalmente garantite in capo alla Regione ricorrente.
9. Prima di esaminare nel dettaglio i molteplici profili di
incostituzionalita' della disciplina recata dal d.lgs. n. 149 del
2011, sia consentito altresi' rilevare che le Regioni, gia' nella
fase di formazione di tale atto normativo, avevano formulato una
serie di rilievi di illegittimita' sullo schema di decreto proposto
dal Governo.
In data 18 maggio 2011 non veniva raggiunta, in seno alla
Conferenza Unificata, l'intesa sullo schema di provvedimento, il
quale veniva comunque trasmesso dal Governo alle Commissioni
parlamentari competenti per l'espressione del relativo parere, senza
che, peraltro, venissero motivate le ragioni alla base del mancato
raggiungimento dell'accordo.
10. Successivamente, in data 27 luglio 2011, il Presidente della
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome rilevava -
all'esito dell'esame della nuova versione del testo, come risultante
dagli emendamenti proposti dai Relatori della Commissione bicamerale
per l'attuazione del federalismo fiscale - come nessuna delle
osservazioni critiche mosse dalla Conferenza medesima, fosse stata
tenuta nella dovuta considerazione. Lo stesso Presidente evidenziava
1'«esorbitanza» dell'intervento legislativo di cui trattasi-specie in
relazione ai profili sanzionatori previsti nei confronti dei
Presidenti regionali (art. 2), nonche' la sua non rispondenza al
quadro costituzionale di riferimento ed il connesso rischio di
compromissione della tenuta complessiva del sistema delle relazioni
istituzionali, sottolineando la necessita' di un percorso condiviso
nel rispetto dei principi di reciprocita' e di leale collaborazione.
11. Tutto cio' premesso, la Regione Lazio, come in epigrafe
rappresentata e difesa, solleva questione di legittimita'
costituzionale degli articoli 1, 2, 3 e 7 del d. lgs. n. 149/2011, in
riferimento agli articoli 117, comma 4, 119, 120, 121,122, 123 e 126
della Costituzione, anche in combinato disposto con l'art. 76 Cost.,
nonche' per violazione del principio di leale collaborazione e
dell'art. 9, comma 2, 1. cost. n. 3/2001, alla luce dei seguenti
motivi di
Diritto
I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, del decreto
legislativo n. 149 del 2011, per violazione delle competenze
costituzionalmente garantite in capo alla regione lazio dagli
articoli 123 cost., 9, comma 2, l. cost. n. 3 del 2011 e 117, comma
4, cost.
Come rilevato in narrativa, l'art. 1 del decreto legislativo n.
149 del 2011 impone alle Regioni di redigere una «relazione di fine
legislatura», che deve essere sottoscritta dal Presidente regionale
non oltre il novantesimo giorno antecedente la data di scadenza del
proprio mandato (art. 1, comma 1).
Tale relazione deve contenere, ai sensi del successivo comma 4,
«la descrizione dettagliata delle principali attivita' normative e
amministrative svolte durante la legislatura, con specifico
riferimento a:
i) sistema ed esiti dei controlli interni;
ii) eventuali rilievi della Corte dei conti;
iii) eventuali carenze riscontrate nella gestione degli enti
comunque sottoposti al controllo della Regione, nonche' degli enti
del servizio sanitario regionale, con indicazione delle azioni
intraprese per porvi rimedio;
iv) eventuali azioni intraprese per contenere la spesa, con
particolare riguardo a quella sanitaria, e stato del percorso di
convergenza ai costi standard;
v) situazione economica e finanziaria, in particolare del
settore sanitario, quantificazione certificata della misura del
relativo indebitamento regionale;
vi) individuazione di eventuali specifici atti legislativi,
regolamentari o amministrativi cui sono riconducibili effetti di
spesa incompatibili con gli obiettivi e i vincoli di bilancio;
vii) stato certificato del bilancio regionale (art. 1, comma
4).
E' evidente, stante quanto precede, che la disciplina recata
dall'art. 1 del decreto legislativo oggetto del presente giudizio,
introduce una forma di controllo generalizzato del Governo
sull'attivita' della Regione.
Tale controllo, peraltro, ha natura sostanzialmente politica
atteso che, per espressa previsione di legge, la relazione di cui si
discute deve avere ad oggetto l'attivita', anche normativa, svolta
dalle Regioni durante la «legislatura».
E non puo' certo dubitarsi che il riferimento espresso alla
«legislatura» - nozione di per se' politica, che indica il periodo di
durata effettiva del mandato politico conferito dagli elettori a una
data maggioranza - finisce per caratterizzare politicamente il
controllo che l'Esecutivo ha riservato a se' sull'attivita'
regionale.
Cio' determina, a ben vedere, l'incostituzionalita' dell'art. 1,
d.lgs. n. 149 del 2011, in riferimento agli articoli 123 Cost., 9,
comma 2, 1. cost. n. 3/2001, e 117, comma 4 Cost., per lesione
dell'autonomia riconosciuta dalla Costituzione agli Enti regionali e,
quindi, alla Regione Lazio, nonche' per difetto assoluto di
competenza in capo allo Stato ad intervenire negli ambiti materiali
sopra menzionati.
La violazione dell'art. 123 Cost. rileva sol che si consideri che
la previsione costituzionale riserva allo Statuto regionale la
disciplina della «forma di governo» e dei «principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento della Regione», precludendo al
legislatore statale, di contro a quanto accaduto nel caso di specie,
di incidere in tale ambito competenziale.
E non vi e' dubbio, a tale riguardo, che l'obbligo di redigere la
relazione di fine legislatura, di cui al menzionato art. 1, d. lgs.
n. 149 del 2011, attiene all'organizzazione e al funzionamento
dell'Ente regionale, ed e', pertanto, aspetto riservato alla
normativa statutaria e non certo a quella statale.
Parimenti leso per effetto della disposizione impugnata e' l'art.
9, comma 2, 1. cost. n. 3 del 2011, il quale ha disposto
l'abrogazione dell'art. 125, comma 1, Cost., norma che consentiva
allo Stato, come noto, di esercitare un controllo, tanto di
legittimita' quanto di merito, sugli atti delle Regioni.
Ora, tenuto conto che tale previsione e' stata abrogata
espressamente dal citato art. 9, comma 2, l'incostituzionalita'
dell'art. 1 risulta di tutta evidenza, atteso che la norma da esso
recata e' volta a reintrodurre nell'ordinamento un sistema di
controllo governativo sull'attivita' regionale che la novella
costituzionale ha inteso eliminare in radice.
Ugualmente violata, infine, e' la competenza esclusiva della
Regione Lazio in materia di «organizzazione amministrativa», di cui
all'art. 117, comma 4, Cost.. Il controllo generalizzato di cui
all'art. 1, infatti, interferisce senza meno anche nella materia
suddetta, la quale va ricondotta, a seguito della riforma del titolo
V della Costituzione, nella competenza legislativa residuale
regionale, come piu' volte ribadito da codesta Ecc.ma Corte, la quale
ha affermato, gia' a partire dalla nota sentenza n. 274/2003, che «le
Regioni sono dotate ai sensi del comma 4 dell'art. 117 Cost. di
poteri legislativi propri in tema di organizzazione amministrativa e
ordinamento del personale».
Si insiste, pertanto, alla luce delle considerazioni che
precedono, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, d.lgs. n. 149 del 2011.
II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, del decreto
legislativo n. 149 del 2011, per violazione delle competenze
costituzionalmente garantite in capo alla regione lazio dagli
articoli 120, 122, 123 e 126 cost., anche in combinato disposto con
l'art. 76 Cost..
L'art. 2, d.lgs. n. 149 del 2011, rubricato «Responsabilita'
politica del Presidente della Giunta regionale», deve essere
annullato in quanto contrario agli articoli 120, 121, 122, 123 e 126
Cost., anche in combinato disposto con l'art. 76 Cost., con
conseguente lesione delle sfere di competenza costituzionalmente
garantite in capo alla Regione ricorrente. La disposizione di cui si
discute prevede, in particolare, la rimozione del Presidente della
Giunta e lo scioglimento del Consiglio regionale nel caso in cui, «in
una Regione assoggettata a piano di rientro ai sensi dell'articolo 2,
comma 77, della legge 23 dicembre 2009, n. 191», si realizzi la
fattispecie di «grave dissesto finanziario con riferimento al
disavanzo sanitario».
Ai sensi del comma 1, la fattispecie di «grave dissesto
finanziario» si concretizza «al verificarsi congiuntamente delle
seguenti condizioni»:
a) il Presidente della Giunta, nominato Commissario ad acta,
non abbia adempiuto, in tutto o in parte, all'obbligo di redazione
del piano di rientro o agli obblighi operativi, anche temporali,
derivanti dal piano stesso;
b) si riscontri, in sede di verifica annuale, il mancato
raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro, con conseguente
perdurare del disavanzo sanitario oltre la misura consentita dal
piano medesimo o suo aggravamento;
c) sia stato adottato per due esercizi consecutivi, in
presenza del mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di
rientro e del conseguente incremento delle aliquote fiscali di cui
all'articolo 2, comma 86, della citata legge n. 191 del 2009, un
ulteriore incremento dell'aliquota dell'addizionale regionale
all'Irpef al livello massimo. Ai sensi dell'art. 2, comma 2, il grave
dissesto finanziario di cui al comma 1 costituisce «grave violazione
di legge e in tal caso con decreto del Presidente della Repubblica,
ai sensi dell'articolo 126, comma primo, della Costituzione, sono
disposti lo scioglimento del Consiglio regionale nonche' la rimozione
del Presidente della Giunta regionale per responsabilita' politica».
Il Presidente rimosso, in base a quanto previsto dall'art. 2,
comma 3, e' «incandidabile alle cariche elettive a livello locale,
regionale, nazionale ed europeo per un periodo di tempo di dieci
anni» e non puo', inoltre, «essere nominato quale componente di alcun
organo o carica di governo degli enti locali, delle Regioni, dello
Stato e dell'Unione europea per un periodo di tempo di dieci anni».
Cio' premesso, occorre rilevare come tutte le norme recate dalle
disposizioni piu' sopra richiamate si mostrano manifestamente
illegittime per contrasto con gli articoli 120, 121, 122, 123 e 126
Cost., nonche' per lesione del principio di leale collaborazione
(aspetto, quest'ultimo, che sara' esaminato al punto V del presente
ricorso).
Valgano, in proposito, le seguenti considerazioni.
Anzitutto, con particolare riferimento al combinato disposto di
cui al citato art. 2, commi 1 e 2, e' bene evidenziarne
l'incostituzionalita' per violazione dell'art. 126 Cost.
La previsione costituzionale da ultimo richiamata, infatti,
riserva a un decreto del Presidente della Repubblica la rimozione del
Presidente regionale e lo scioglimento del Consiglio, nel caso in cui
«abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni
di legge».
Spetta unicamente al Capo dello Stato, dunque, e non al
legislatore, valutare, caso per caso ed ex post, se siano stati
compiuti «atti contrari alla Costituzione» o «gravi violazioni di
legge».
Poste tali premesse, l'incostituzionalita' del combinato disposto
di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 2, d. lgs. n. 149 del 2011, e'
evidente, atteso che il legislatore statale si e' indebitamente
sostituito al Capo dello Stato in ordine alla valutazione sulla
ricorrenza dei presupposti che legittimerebbero la rimozione e lo
scioglimento.
In altri termini, piu' chiaramente, il legislatore non aveva
alcun titolo - di contro a quanto accaduto - per prevedere che «il
dissesto finanziario di cui al comma 1» costituisce «grave violazione
di legge» ai sensi dell'art. 126 Cost. - atteso che la valutazione su
cosa debba intendersi per «grave violazione di legge», nonche'
l'individuazione dei casi in cui detta violazione si
concretizzerebbe, e' rimessa dalla Costituzione esclusivamente al
Presidente della Repubblica.
La disciplina recata dall'art. 2, commi 1 e 2, del decreto
legislativo impugnato, si mostra, pertanto, manifestamente viziata
per violazione dell'art. 126 Cost., la quale si riflette, tra
l'altro, sulla lesione delle competenze costituzionalmente garantite
in capo al Presidente della Regione e al Consiglio regionale
dall'art. 121 Cost., ugualmente leso dalle norme impugnate.
Si insiste, quindi, per l'annullamento del combinato disposto di
cui all'art. 2, commi 1 e 2, alla luce dei rilievi sin qui esposti.
Inoltre, sempre sul punto, si rileva che le sanzioni introdotte
dal legislatore statale a carico del Presidente regionale
presuppongono l'assoggettamento della Regione al «piano di rientro
sanitario» e che, inoltre, le gravi infrazioni siano state commesse
dal Presidente nella propria qualita' di «commissario ad acta».
Cosi' stando le cose, la sanzione della rimozione appare del
tutto esorbitante ed impropria, in quanto la stessa puo' operare,
alla luce del dettato costituzionale, solo con riferimento a «gravi
violazioni di legge» che il Presidente regionale abbia commesso nella
propria qualita' di organo politico-istituzionale di vertice della
Regione, e non quale Commissario straordinario.
Cio' determina, sotto concorrente profilo, anche la lesione
dell'art. 120 Cost., atteso che il legislatore statale avrebbe
dovuto, coerentemente con la disposizione costituzionale ora
richiamata, prevedere unicamente l'esercizio del potere sostitutivo
da parte del Governo - in ordine alle funzioni amministrative svolte
dal Presidente regionale in qualita' di Commissario ad acta -
anziche' disporre la sanzione della rimozione.
Fermo restando quanto sopra, anche il comma 3, dell'art. 2, del
d. lgs. n. 149 del 2011, e' da ritenersi - e in modo manifesto -
costituzionalmente illegittimo per lesione delle competenze assegnate
in maniera espressa dagli articoli 122 e 123 Cost. all'ente
regionale.
La disposizione statale, giova rammentarlo, prevede che il
Presidente regionale rimosso sia «incandidabile alle cariche elettive
a livello locale, regionale, nazionale ed europeo per un periodo di
tempo di dieci anni». Ebbene, e' evidente che la disciplina relativa
ai casi di incandidabilita' rientra tra le competenze che la
Costituzione assegna all'autonomia normativa regionale, in via
diretta e non superabile dal legislatore statale. Si tratta, infatti,
di un aspetto che viene pacificamente ricondotto all'alveo del
«sistema di elezione» e «casi di ineleggibilita' e di
incompatibilita' del Presidente e degli altri componenti della Giunta
regionale, nonche' dei consiglieri regionali» che, in base all'art.
122 Cost., e' rimesso in via esclusiva alla legge regionale.
La violazione dell'art. 122 Cost. ad opera della disposizione
impugnata si riverbera, altresi', sulla lesione delle attribuzioni
regionali di cui all'art. 123 Cost., in base al quale spetta allo
Statuto regionale regolare la «forma di governo» regionale e i
«principi fondamentali di organizzazione e funzionamento» della
Regione.
L'illegittimita' dell'art. 2, comma 3, rileva, poi, anche sotto
l'ulteriore profilo della violazione indiretta dell'art. 76 Cost.,
per eccesso di delega ad opera del Governo.
Il comma 3, infatti, impedisce al Presidente rimosso di essere
nominato quale componente di alcun organo o carica di governo degli
enti locali, delle Regioni, dello Stato e dell'Unione europea per un
periodo di tempo di dieci anni.
Cio', tuttavia, risulta in contrasto con l'art. 17 della legge
delega, che non contempla affatto la sanzione dell'interdizione con
riferimento al Presidente della Giunta (art. 17, comma 1, lett. e, 1.
n. 42/2009). Tale violazione costituzionale ridonda sulla lesione
delle competenze spettanti alla Regione ricorrente per effetto,
secondo quanto si e' gia' chiarito, degli articoli 117, comma 4, 120,
121, 122, 123 e 126 Cost..
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, voglia,
pertanto, codesta Ecc.ma Corte dichiarare l'incostituzionalita'
dell'art. 2, d. lgs. n. 149 del 2011, sotto i profili e per le
ragioni dinanzi esposte.
III. Illegittimita' costituzionale dell'art. 3 (con particolare
riferimento ai commi 1 e 2) del decreto legislativo n. 149 del 2011,
per violazione dell'art. 117, comma 4 e 123 cost., anche in combinato
disposto con l'art. 76 cost..
L'art. 3, d. lgs. n. 149 del 2011, e' rubricato «Decadenza
automatica e interdizione dei funzionari regionali e dei revisori dei
conti».
Esso prevede, al primo comma, che il verificarsi del grave
dissesto finanziario determina «la decadenza automatica dei direttori
generali e, previa verifica delle rispettive responsabilita' del
dissesto, dei direttori amministrativi e sanitari degli enti del
Servizio sanitario regionale, del dirigente responsabile
dell'assessorato regionale competente, nonche' dei componenti del
collegio dei revisori dei conti».
Ai medesimi soggetti si applica, ai sensi dell'art. 3, comma 2,
l'interdizione da qualsiasi carica in enti vigilati o partecipati da
enti pubblici, per un periodo di tempo di dieci anni.
Cio' premesso, le norme recate dai commi 1 e 2 dell'art. 3 si
mostrano illegittime poiche' vanno ad incidere indebitamente su una
sfera materiale, quella relativa all'organizzazione amministrativa»
della Regione di cui all'art. 117, comma 4, Cost., riservata dalla
Costituzione alla legislazione esclusiva regionale.
E' evidente, infatti, che la previsione della decadenza, ovvero
dell'interdizione, dei direttori generali, amministrativi e sanitari
delle Asl, del dirigente responsabile dell'assessorato competente
nonche' dei revisori dei conti, ricada esattamente nell'ambito
materiale di cui si e' appena detto.
A conferma dell'assunto sia sufficiente considerare, con
specifico riferimento agli organi apicali delle aziende sanitarie
regionali, che queste ultime sono costituite con legge regionale (la
n. 18 del 1994); sono sottoposte al controllo, alla vigilanza e al
potere d'indirizzo regionali, sia quanto all'attivita' che quanto
agli organi; i loro bilanci e rendiconti sono approvati dalla
Regione, che assicura le necessarie risorse finanziarie; il loro
organo istituzionale di vertice - il direttore generale - e' nominato
dal presidente della Regione.
Inoltre, come rilevato da codesta Ecc.ma Corte con la sentenza n.
233 del 2006, le norme che riguardano le nomine (e, dunque, anche le
ipotesi di decadenza) degli organi di vertice e dei componenti «degli
enti pubblici, degli enti pubblici economici, delle aziende sanitarie
e ospedaliere, delle societa' controllate o partecipate, delle
agenzie» e, in generale, «di ogni organismo appartenente alla
struttura organizzativa della Regione», ricadono nella competenza
residuale delle Regioni di cui all'art. 117, comma, 4, Cost., «da
esercitare nel rispetto dei principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento fissati negli statuti (art. 123 Cost.)».
Lo Stato, pertanto, non ha alcun titolo per intervenire sulla
fattispecie di cui si discute, con conseguente illegittimita', sotto
il profilo ora esaminato, del citato art. 3, commi 1 e 2, d. lgs. n.
149/2001.
Ugualmente violato, per effetto della disposizione impugnata, e'
l'art. 123 Cost., atteso che la sfera materiale che il legislatore
statale ha preteso di disciplinare, va ricondotta nell'alveo «dei
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento fissati negli
statuti» e, quindi, alla normativa statutaria. In quest'ambito,
inoltre, come piu' volte osservato dalla Corte, «la Regione dispone
di un autonomo potere normativo». Infatti, dopo la riforma dell'art.
123 della Costituzione e la eliminazione della approvazione dello
statuto regionale da parte del Parlamento e l'armonia con le leggi
della Repubblica, «i limiti a questa rilevante autonomia normativa
possono derivare solo da norme chiaramente deducibili dalla
Costituzione, come questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare
allorche' ha negato che essa sia comprimibile in mancanza di una
disciplina costituzionale chiaramente riconoscibile o tramite non
controllabili inferenze e deduzioni da concetti generali, assunti a
priori (cfr., Corte cost., sent. n. 2/2004; sent. n. 313 del 2003).
Da cio' consegue, dunque, la contrarieta' del menzionato art. 3
ai parametri costituzionali sopra richiamati, la quale si riflette
nella lesione dell'autonomia costituzionale riservata alla Regione
Lazio, sotto tutti i profili appena esaminati.
Si rileva, infine, sempre con riferimento all'art. 3, d.lgs. n.
149 del 2011, la violazione dell'art. 76 Cost., per eccesso di delega
- la quale ridonda in una illegittima compressione delle sfere di
competenza regionali - atteso che la norma censurata si pone in
distonia rispetto a quanto previsto dall'art. 17 della legge n. 42 de
2009, che subordina, tra l'altro, l'operativita' dei meccanismi
sanzionatori al verificarsi di «attivita' che abbiano causato un
grave dissesto nelle finanze regionali".
L'art. 3, invece, prevede che le sanzioni della decadenza e
dell'interdizione operino automaticamente in caso di grave dissesto
finanziario, a prescindere da qualsivoglia indagine circa la
sussistenza di «attivita'», cioe' di condotte precise e
circostanziate imputabili agli organi degli enti, tali da
giustificare l'attivazione dei suddetti strumenti sanzionatori.
IV. Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, del decreto
legislativo n. 149 del 2011, per violazione degli articoli 119 e 117,
comma 4, cost..
Quanto all'art. 7, d.lgs. n. 149 del 2011, esso prevede, nel caso
di mancato rispetto del patto di stabilita' interno, che le Regioni
siano assoggettate, nell'anno successivo a quello dell'inadempimento,
ad una serie di sanzioni.
Si tratta, tra le altre, di quelle di seguito riassunte:
a) versamento all'entrata del bilancio statale dell'importo
corrispondente alla differenza tra il risultato registrato e
l'obiettivo programmatico predeterminato;
b) divieto di impegnare spese correnti, al netto delle spese
per la sanita', in misura superiore all'importo annuale minimo dei
corrispondenti impegni effettuati nell'ultimo triennio;
c) impossibilita' di ricorrere all'indebitamento per gli
investimenti;
d) divieto di procedere ad assunzioni di personale a
qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi
compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di
somministrazione, anche con riferimento ai processi di
stabilizzazione in atto;
e) divieto di stipulare contratti di servizio che si
configurino come elusivi della presente disposizione;
f) obbligo di rideterminare le indennita' di funzione ed i
gettoni di presenza del Presidente e dei componenti della Giunta con
una riduzione del 30 per cento rispetto all'ammontare risultante alla
data del 30 giugno 2010. Ebbene, non occorrono defatiganti
argomentazioni per dimostrare che la disposizione impugnata incide
indebitamente, comprimendola, sull'autonomia finanziaria della
Regione ricorrente, costituzionalmente tutelata dall'art. 119 Cost..
Ne' puo' ritenersi che il menzionato art. 7 possa configurarsi
come legittimo esercizio della competenza legislativa concorrente
dello Stato in tema di «coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario», come costantemente affermato da codesta Corte,
da ultimo nella sent. n. 182 del 2011; lo Stato, infatti, dovrebbe in
ogni caso limitarsi a dettare esclusivamente una disciplina di
principio, e non gia' norme di minuto dettaglio come nella presente
circostanza. In realta', l'oggetto della disciplina» impugnata e'
rappresentato da un vasto e profondo intervento sull'assetto
finanziario regionale, rispetto al quale lo Stato - a differenza
della Regione ricorrente - non puo' vantare alcuna competenza.
Risulta altresi' violato, per effetto del citato art. 7, l'art.
117, comma 4 Cost., nella misura in cui la disposizione statale -
imponendo alle Regioni il divieto di procedere ad assunzioni di
personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale
- finisce per ledere la competenza legislativa regionale in materia
di «organizzazione amministrativa e del personale» della Regione. Lo
Stato, infatti, non disciplina gli effetti di un singolo tipo di
contratto, incidendo sull'ordinamento civile, bensi'
sull'organizzazione del personale indipendentemente dal tipo
contrattuale.
Per tali ragioni, dunque, voglia la Corte adita dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, del d.lgs. n. 149 del
2011, in riferimento agli articoli 119 e 117, comma 4, Cost..
V. Con riferimento al mancato raggiungimento dell'intesa in sede
di conferenza unificata. violazione, ad opera di tutte le norme
impugnate con il presente ricorso, del principio costituzionale di
leale collaborazione.
Fermo restando quanto sin qui rilevato, si evidenzia, inoltre,
come nessuna delle disposizioni impugnate con il presente ricorso
abbia previsto meccanismi di raccordo e coordinamento tra Stato e
Regioni nell'ambito della procedura volta all'accertamento del «grave
dissesto finanziario».
Cio' si riflette, evidentemente, nella violazione del principio
di leale collaborazione tra Stato e Regioni, ricavabile, secondo la
consolidata giurisprudenza di questa Corte, dagli articoli 5 e 120
Cost. (ex plurimis, C. Cost. sentt. nn. 19 e 242 del 1997, n. 503 del
2000; n. 282 del 2002; n. 303 del 2003).
Tutte le previsioni impugnate sono altresi' in contrasto con gli
articoli 2, commi 3 e 5, 1. n. 42/2009, letti congiuntamente all'art.
76 Cost. e all'art. 5 Cost.. Violazioni, queste, che direttamente e
indirettamente si riflettono sulla sfera di competenza della Regione.
Alla luce delle disposizioni legislative da ultimo citate,
infatti, il Governo e' tenuto ad adottare i decreti legislativi
aventi ad oggetto l'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione,
«previa intesa da sancire in sede di Conferenza unificata», nonche'
assicurando, «nella predisposizione dei decreti legislativi [...1
piena collaborazione con le regioni e gli enti locali» (art. 2, comma
5,1. n. 42/2009).
Inoltre, qualora l'intesa sullo schema di decreto legislativo non
venga siglata in Conferenza Unificata - come accaduto nel caso di
specie - il Governo ha l'obbligo di approvare, ai sensi dell'art. 2,
comma 3, della legge di delegazione, una «relazione che e' trasmessa
alle Camere e che indica le specifiche motivazioni per cui l'intesa
non e' stata raggiunta».
Sempre secondo l'art. 2 della legge delega, inoltre, il Governo
e' tenuto a fornire alle Camere le «specifiche motivazioni di
difformita' dall'intesa». Tuttavia, in spregio ai precetti ora
menzionati, il legislatore delegato ha adottato il decreto
legislativo di cui si controverte senza assolvere agli obblighi
motivazionali di cui si e' appena detto. Tanto e' vero che nella
relazione deliberata ai sensi dell'art. 2, comma 3, 1 n. 42/2009, il
Governo si e' limitato ad affermare, in maniera del tutto apodittica,
di aver dato seguito all'iter normativo, pur in assenza dell'intesa,
data la conformita' del provvedimento a Costituzione e in ragione
dell'imminente scadenza del termine previsto dalla legge delega per
l'adozione dell'atto.
In merito ai molteplici profili di illegittimita', evidenziati
dalle Regioni e dalle Province e che hanno impedito il raggiungimento
di un accordo in Conferenza Unificata, il legislatore delegato non ha
speso una sola parola, cosi' violando i vincoli procedurali posti
dalla 1. n. 42/2009 a tutela della leale collaborazione tra i diversi
livelli di governo, con conseguente lesione dell'omonimo principio.