Ricorso della Regione Valle d'Aosta, con sede in Aosta, P.zza
Deffeyes, n. 1, c.f. 80002270074, in persona del Presidente pro
tempore, Augusto Rollandin, rappresentato e difeso, in forza di
procura a margine del presente atto ed in virtu' della Deliberazione
della Giunta regionale n. 2514 del 28 ottobre 2011, dal Prof. Avv.
Francesco Saverio Marini (c.f. MRNFNC73D28H501U;
PEC:francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax 06/36001570),
presso il cui studio in Roma, via dei Monti Parioli, 48, ha eletto
domicilio; ricorrente;
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei Ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi,
Piazza Colonna, 370; resistente;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149 («Meccanismi sanzionatori e
premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli
articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42») pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 219 del 20 settembre
2011, e, in particolare, dell'art. 13, nella parte in cui non esclude
l'applicabilita' delle norme recate dal medesimo atto normativo alla
Regione ricorrente, con conseguente lesione delle competenze
costituzionalmente e statutariamente garantite in capo alla stessa.
Fatto
1. Con il decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149
(Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a Regioni, Province e
Comuni a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009,
n. 42), adottato in attuazione della delega contenuta nella legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) e
pubblicato sulla Gazzetta ufficiale 20 settembre 2011 n. 219, il
legislatore statale, oltre a prevedere una serie di obblighi a carico
di Regioni ed enti locali volti a garantire il coordinamento della
finanza pubblica e la trasparenza delle decisioni di entrata e di
spesa, ha introdotto misure premiali nei confronti degli Enti che
adottino comportamenti virtuosi ed efficienti nell'esercizio della
gestione finanziaria ed economica nonche' meccanismi sanzionatori
destinati a colpire, tra l'altro, le ipotesi di grave dissesto
finanziario e quelle di mancato rispetto del patto di stabilita'
interno.
2. Alcune osservazioni preliminari devono pertanto essere rivolte
alla legge delega sul federalismo fiscale, ed in particolare alle
disposizioni contenute negli articoli 2, 17 e 26, richiamati nelle
premesse al decreto legislativo oggetto del presente ricorso, nonche'
alle disposizioni concernenti le Regioni a Statuto speciale.
3. L'art. 2 della legge n. 42/2009 delega il Governo ad adottare,
entro il termine di trenta mesi, «uno o piu' decreti legislativi
aventi ad oggetto l'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione,
al fine di assicurare, attraverso la definizione dei principi
fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario e la definizione della perequazione, l'autonomia
finanziaria di comuni, province, citta' metropolitane e regioni
nonche' al fine di armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di
bilancio dei medesimi enti e i relativi termini di presentazione e
approvazione, in funzione delle esigenze di programmazione, gestione
e rendicontazione della finanza pubblica».
Il medesimo articolo 2 stabilisce i principi e i criteri
direttivi generali della delega al Governo, cui si aggiungono gli
specifici principi e criteri direttivi contenuti in una pluralita' di
articoli della legge n. 42/2009 in relazione ai diversi oggetti della
delega.
Quanto ai primi, assumono rilievo, per la questione in esame,
l'art. 1, comma 2, lettere z) e aa), della legge n. 42/2009. Tali
disposizioni individuano, rispettivamente, quali principi e criteri
direttivi generali: «premialita' dei comportamenti virtuosi ed
efficienti nell'esercizio della potesta' tributaria, nella gestione
finanziaria ed economica e previsione di meccanismi sanzionatori per
gli enti che non rispettano gli equilibri economico-finanziari o non
assicurano i livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione o l'esercizio
delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione [...], cui si aggiungono previsioni
concernenti l'entita' e la natura di tali misure sanzionatone
adottabili dal Governo (lett. z); «previsione che le sanzioni di cui
alla lettera z) a carico degli enti inadempienti si applichino anche
nel caso di mancato rispetto dei crtieri uniformi di redazione dei
bilanci, predefiniti ai sensi della lettera h), o nel caso di mancata
o tardiva comunicazione dei dati ai fini del coordinamento della
finanza pubblica» (lett. aa).
Principi e criteri direttivi specifici - rilevanti per l'oggetto
disciplinato dal d.lgs. n. 149/2011 - sono poi contenuti nell'art. 17
della legge n. 42/2009, che definisce quelli relativi al
coordinamento ed alla disciplina fiscale dei diversi livelli di
governo, e nell'art. 26 della medesima legge delega, dedicato al
contrasto all'evasione fiscale con riguardo al «sistema gestionale
dei tributi e delle compartecipazioni, nel rispetto dell'autonomia
organizzativa delle regioni e degli enti locali nella scelta delle
forme di organizzazione delle attivita' di gestione e di
riscossione». In particolare, l'art. 17, comma 1, lett. e), individua
tra i principi e criteri direttivi l'introduzione «di un sistema
premiante nei confronti degli enti che assicurano elevata qualita'
dei servizi e livello della pressione fiscale inferiore alla media
degli altri enti del proprio livello di governo a parita' di servizi
offerti [...]» nonche' la «previsione di meccanismi automatici
sanzionatori degli organi di governo e amministrativi nel caso di
mancato rispetto degli equilibri e degli obiettivi
economico-finanziari assegnati alla regione e agli enti locali
[...]».
L'art. 26 della legge n. 42/2009, in tema di contrasto
all'evasione fiscale, individua i seguenti principi e criteri
direttivi: «a) previsione di adeguate forme di reciproca integrazione
delle basi informative di cui dispongono le regioni, gli enti locali
e lo Stato per le attivita' di contrasto dell'evasione dei tributi
erariali, regionali e degli enti locali, nonche' di diretta
collaborazione volta a fornire dati ed elementi utili ai fini
dell'accertamento dei predetti tributi; b) previsione di adeguate
forme premiali per le regioni e gli enti locali che abbiano ottenuto
risultati positivi in termini di maggior gettito derivante
dall'azione di contrasto dell'evasione e dell'elusione fiscale».
4. L'art. 1, comma 2, legge n. 42/2009, specifica, con
riferimento alle Regioni a Statuto speciale ed alle Province autonome
di Trento e Bolzano, che a tali Enti si applicano, «in conformita'
con gli statuti, esclusivamente le disposizioni di cui agli articoli
15, 22 e 27» della legge delega, ad esclusione, quindi, di ogni altra
disposizione.
Scendendo nel dettaglio, quanto all'articolo 15, esso attiene
alle modalita' di finanziamento delle citta' metropolitane; l'art. 22
disciplina, dal canto suo, la «perequazione strutturale»; l'art. 27,
invece, reca norme di «coordinamento della finanza delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome».
5. Il rilievo dell'art. 27 della legge n. 42/2009 nel ricorso in
oggetto, impone di richiamare sinteticamente i contenuti di tale
disposizione.
Esso prevede, al primo comma, che le Regioni a Statuto speciale e
le Provincie autonome, nel rispetto degli statuti speciali,
concorrano al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta' previsti dalla legge n. 42/2009, nonche' al patto di
stabilita' interno e all'assolvimento degli obblighi comunitari,
«secondo criteri e modalita' stabiliti da norme di attuazione dei
rispettivi statuti, da definire, con le procedure previste dagli
statuti medesimi [...]» (cfr. art. 27, comma 1, legge n. 42/2009). Il
terzo comma del medesimo art. 27, attribuisce alle suddette norme di
attuazione il compito di disciplinare «il coordinamento tra le leggi
statali in materia di finanza pubblica e le corrispondenti leggi
regionali e provinciali in materia, rispettivamente, di finanza
regionale e provinciale, nonche' di finanza locale nei casi in cui
questa rientri nella competenza della regione a statuto speciale o
provincia autonoma»; di stabilire «i principi fondamentali di
coordinamento del sistema tributario con riferimento alla potesta'
legislativa attribuita dai rispettivi statuti alle regioni a statuto
speciale e alle province autonome in materia di tributi regionali,
provinciali, locali»; infine, di individuare forme di fiscalita' di
sviluppo.
L'articolo 27, settimo comma, prevede altresi', in attuazione del
principio di leale collaborazione, l'istituzione, presso la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, di «un tavolo di confronto
tra il Governo e ciascuna regione a statuto speciale e ciascuna
provincia autonoma», con il compito di individuare «linee guida,
indirizzi e strumenti per assicurare il concorso delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome agli obiettivi di
perequazione e di solidarieta' e per valutare la congruita' delle
attribuzioni finanziarie ulteriori intervenute successivamente
all'entrata in vigore degli statuti, verificandone la coerenza con i
principi» contenuti nella legge di delega n. 42 del 2009 «e con i
nuovi assetti della finanza pubblica».
6. Cio' premesso, in attuazione degli articoli 2, 17 e 26 della
legge delega n. 42/2009 (che, come visto, non si applicano alle
Autonomie speciali), il Governo ha adottato il decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 149, oggetto del presente giudizio, disciplinando
dettagliatamente una serie di meccanismi sanzionatori e di misure
premiali applicabili a tutti i livelli territoriali di governo.
6. Con riferimento alle Autonomie speciali, l'art. 13 del d.lgs.
n. 149/2011 prevede che «La decorrenza e le modalita' di applicazione
delle disposizioni di cui al presente decreto legislativo nei
confronti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome
di Trento e di Bolzano, nonche' nei confronti degli enti locali
ubicati nelle medesime Regioni a statuto speciale e Province
autonome, sono stabilite, in conformita' con i relativi statuti, con
le procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n.
42, e successive modificazioni. Qualora entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore del presente decreto legislativo non risultino
concluse le procedure di cui al primo periodo, sino al completamento
delle procedure medesime, le disposizioni di cui al presente decreto
trovano immediata e diretta applicazione nelle Regioni a statuto
speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano».
Pertanto, l'art. 13, anziche' escludere l'applicazione delle
norme recate dal d.lgs. n. 149/2011 alle Regioni a statuto speciale e
alle Province autonome di Trento e Bolzano, cosi' come disposto dalla
legge delega sul federalismo fiscale (v. art. 1, comma 2, legge n.
42/2009), stabilisce, di contro, che la disciplina introdotta da tale
decreto trovi applicazione anche nelle Autonomie speciali.
In particolare, la disposizione censurata:
i) obbliga le Regioni a statuto speciale e le Province
autonome ad un adattamento a tutte le disposizioni del d.lgs. n.
149/2011 e non soltanto ai principi in esso contenuti;
ii) rinvia alle modalita' previste dall'art. 27, legge n.
42/2009 (norme di attuazione) esclusivamente la definizione «della
decorrenza e delle modalita' di applicazione» delle suddette
disposizioni, senza sostanziali margini di adattamento per gli Enti
medesimi;
iii) prevede l'applicazione immediata e diretta alle
autonomie speciali delle «disposizioni di cui al presente decreto»
nel caso in cui non vengano concluse, entro il termine di legge, le
procedure previste dal citato art. 27, legge n. 42/2009, e sino al
completamento delle stesse.
A tale riguardo deve osservarsi che la formulazione utilizzata
nell'art. 13 del decreto oggetto del presente ricorso e' analoga a
quella contenuta nell'art. 37 del decreto legislativo n. 118/2011,
relativo all'armonizzazione dei bilanci, che e' stato gia' impugnato
dalla Regione Valle d'Aosta.
7. A quanto sin qui richiamato puo' aggiungersi che l'art. 2,
comma 3, della legge n. 42/2009, prevede che i decreti legislativi di
cui al comma 1 del medesimo articolo siano adottati sulla base di
un'intesa da sancire in sede di Conferenza unificata. In particolare,
l'art. 2, comma 3, secondo periodo, della legge delega sul
federalismo fiscale dispone che «Gli schemi di decreto legislativo,
previa intesa da sancire in sede di Conferenza unificata ai sensi
dell'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono
trasmessi alle Camere, ciascuno corredato di relazione tecnica [...]
perche' su di essi sia espresso il parere della Commissione di cui
all'articolo 3 e delle Commissioni parlamentari competenti per le
conseguenze di carattere finanziario, entro sessanta giorni dalla
trasmissione». La medesima disposizione aggiunge poi che «In mancanza
di intesa nel termine di cui all'articolo 3 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, il Consiglio dei Ministri delibera,
approvando una relazione che e' trasmessa alle Camere. Nella
relazione sono indicate le specifiche motivazioni per cui l'intesa
non e' stata raggiunta».
Sul decreto legislativo n. 149/2011 oggetto del presente ricorso
- come emerge dalle premesse allo stesso decreto - non e' stata
raggiunta l'intesa in sede di Conferenza unificata nella seduta del
18 maggio 2011. Pertanto il Consiglio dei Ministri ha deliberato, in
data 19 maggio 2011, una apposita relazione che e' stata trasmessa
alle Camere unitamente allo schema di decreto legislativo adottato
dal Consiglio dei Ministri nella riunione del 7 aprile 2011 (All. 1).
In tale relazione, il Governo afferma, tra l'altro, che in
assenza dell'intesa, ha ritenuto di dovere comunque procedere «per un
duplice ordine di ragioni. In primo luogo, il Governo ritiene che il
provvedimento sia del tutto conforme a Costituzione, oltre che ai
principi e criteri direttivi della legge delega n. 42 del 2009, e che
esso individui meccanismi e procedure per una piena realizzazione
degli obiettivi perseguiti dalla legge. In secondo luogo, il Governo
ha dovuto tenere conto dei tempi a disposizione per il rispetto dei
termini previsti dalla legge per l'esercizio della delega di
imminente scadenza. Inoltre, i rappresentanti delle autonomie
territoriali in Conferenza unificata non hanno ritenuto di potere
sancire l'intesa, neppure subordinatamente all'accoglimento di alcune
modificazioni significative per le quali il Governo aveva prospettato
ampia disponibilita[... ].»
8. Infine, si osserva che la Regione ricorrente aveva gia'
sottolineato i profili di illegittimita' costituzionale della
versione originaria della clausola riferita alle autonomie speciali,
prevista dall'articolo 13 dello schema di decreto legislativo
deliberato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri nella
riunione del 7 aprile 2011, nella quale si prevedeva che le
disposizioni di cui al capo I (misure sanzionatone) e II (misure
premiali) del decreto legislativo si applicassero alle Regioni a
statuto speciale, alle province autonome ed agli enti locali
appartenenti ai rispettivi territori in base alle procedure e ai
tempi stabiliti dall'articolo 27 della legge n. 42/2009. La Regione,
con nota prot. n. 3843 in data 2 maggio 2011 (All. 2), aveva infatti
evidenziato che lo schema di decreto in questione, nel dare
attuazione agli articoli 2, 17 e 26 della legge n. 42/2009, non
applicabili alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome
di Trento e di Bolzano ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge
n. 42/2009, fosse viziato per eccesso di delega, ai sensi dell'art.
76 della Costituzione.
9. Tutto cio' premesso, l'odierna ricorrente, come sopra
rappresentata, difesa e domiciliata, ritenuta la lesione delle
proprie competenze costituzionali e statutarie per effetto delle
norme recate dal decreto legislativo n. 149 del 2011 e, segnatamente,
di quelle desumibili dall'art. 13, le impugna dinanzi a codesta
ecc.ma Corte alla luce dei seguenti motivi di
Diritto
I. Illegittimita' costituzionale di tutte le norme recate dal d.lgs.
n. 149 del 2011 e, in particolare, dell'art. 13, per violazione del
combinato disposto di cui agli articoli 27, commi 1 e 3, e 1, comma
2, della legge delega, n. 42/2009, letti congiuntamente all'art. 76
Cost.: lesione delle competenze costituzionalmente garantite in capo
alla regione ricorrente.
L'art. 13 del d.lgs. n. 149 del 2011, in questa sede impugnato,
si mostra illegittimo sotto una pluralita' di profili, anzitutto per
violazione del combinato disposto di cui agli artt. 27, commi 1 e 3,
e 1, comma 2, della legge n. 42/2009, nonche' dell'art. 76 Cost.
Il legislatore delegato, infatti, ha esercitato la funzione
legislativa in contrasto con i precetti contenuti nella legge delega,
determinando la lesione delle competenze costituzionalmente garantite
in capo alla Regione Valle d'Aosta dagli articoli 2, comma 1, lett.
a) e b), 3, comma 1, lett. f) e l), 4, 12, 15, comma 2, 48, 48-bis e
50 dello Statuto speciale, approvato con l. cost. n. 4/1948, e dalle
relative norme di attuazione e, segnatamente, dalla legge n.
690/1981, nonche' dal combinato disposto degli articoli 117, commi 3
e 4, 118, 119 Cost. e 10, della l. cost. n. 3/2001.
Il contrasto della disposizione censurata con gli articoli 1,
comma 2, e 27, commi 1 e 3, della legge delega sul federalismo
fiscale, nel determinare la violazione dell'art. 76 Cost., si
riflette, infatti, nella lesione delle competenze costituzionalmente
garantite alla Regione Valle d'Aosta, per le ragioni di seguito
indicate.
Anzitutto, deve ribadirsi che l'art. 27, comma 1, della legge n.
42/2009 stabilisce che le Regioni a Statuto speciale provvedono al
perseguimento degli obiettivi fissati dalla legge delega secondo
criteri e modalita' stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi
statuti, da definire, con le procedure previste dagli statuti
medesimi [...].
Il comma 3, del medesimo articolo, riserva espressamente alla
normativa di attuazione - da adottarsi in conformita' agli statuti
speciali e, per quanto riguarda la Valle d'Aosta, in ossequio
all'art. 48-bis dello statuto (che risulta, quindi, parimenti leso
per effetto della disposizione gravata) - «il coordinamento tra le
leggi statali in materia di finanza pubblica e le corrispondenti
leggi regionali e provinciali in materia, rispettivamente, di finanza
regionale e provinciale, nonche' di finanza locale nei casi in cui
questa rientri nella competenza della regione a statuto speciale o
provincia autonoma», nonche' la definizione dei «principi
fondamentali di coordinamento del sistema tributario con riferimento
alla potesta' legislativa attribuita dai rispettivi statuti alle
regioni a statuto speciale e alle province autonome in materia di
tributi regionali, provinciali e locali».
Il comma 7 dell'art. 27, legge n. 42/2009, prevede, infine,
l'istituzione di un tavolo di confronto tra il Governo e le Autonomie
speciali affinche' venga assicurato, ad opera di quest'ultime, il
rispetto delle norme fondamentali e dei principi in materia di
federalismo fiscale.
Alla luce di siffatte previsioni, dunque, il coordinamento della
finanza regionale e locale valdostana nonche' quello relativo alla
disciplina fiscale dei diversi livelli di governo rispetto alla
normativa statale dovevano essere realizzati unicamente attraverso lo
strumento della normativa di attuazione, ad esclusione di qualsiasi
intervento ad opera di altre fonti.
Il Governo non era quindi autorizzato a dettare unilateralmente,
con decreto legislativo, una disciplina articolata e puntuale in tema
di meccanismi sanzionatori e premiali relativi agli enti territoriali
direttamente applicabile alla Regione valdostana.
Tale profilo di illegittimita' costituzionale del decreto
legislativo impugnato trova ulteriore conferma nella violazione della
norma interposta costituita dall'art. 1, comma 2, della legge n.
42/2009, in base al quale: «Alle regioni a statuto speciale ed alle
province autonome di Trento e di Bolzano si applicano, in conformita'
con gli statuti, esclusivamente le disposizioni di cui agli articoli
15, 22 e 27».
La stessa Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi
sull'argomento, ha chiaramente riconosciuto, nella sentenza n. 201
del 2010, che «la clausola di esclusione contenuta nel citato art. 1,
comma 2, della legge n. 42 del 2009 stabilisce univocamente che gli
unici principi della delega sul federalismo fiscale applicabili alle
Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome sono quelli
contenuti negli artt. 15, 22 e 27». Pertanto, l'art. 13 del d.lgs. n.
149 del 2011 - adottato in attuazione degli articoli 2, 17 e 26 della
legge n. 42/2009 e, dunque, di disposizioni che non sono riferibili
alle Autonomie speciali - e' da ritenere manifestamente illegittimo
nella parte in cui non esclude - anzi, pretende di estendere -
l'applicabilita' delle norme recate dal medesimo decreto legislativo
alla Regione autonoma Valle d'Aosta.
Cio' determina la violazione dei parametri normativi sopra
invocati, con conseguente lesione delle competenze costituzionalmente
garantite in capo alla Regione ricorrente sotto una molteplicita' di
profili che investono l'autonomia legislativa, amministrativa e
finanziaria dell'Ente.
i) Anzitutto, paiono lesive dell'autonomia della Regione
ricorrente le previsioni contenute negli artt. 1 e 3 del decreto
legislativo impugnato.
L'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 149/2011 dispone quanto segue:
«Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il
rispetto dell'unita' economica e giuridica della Repubblica, il
principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, le
Regioni sono tenute a redigere una relazione di fine legislatura».
Tale relazione, sottoscritta dal Presidente della Regione non oltre
il novantesimo giorno antecedente la data di scadenza della
legislatura, deve contenere «la descrizione dettagliata delle
principali attivita' normative e amministrative svolte durante la
legislatura» (art. 1, comma 4), con particolare riferimento alle
eventuali carenze riscontrate nella gestione degli enti comunque
sottoposti al controllo della regione, inclusi quelli del servizio
sanitario regionale (lett. c), alle eventuali azioni intraprese per
il contenimento della spesa, anzitutto quella sanitaria (lett. d),
nonche' alla situazione economica e finanziaria, in particolare del
settore sanitario (lett. e). L'art. 3 del d.lgs. n. 149/2011
stabilisce, dal canto suo, l'automatica decadenza dei direttori
generali e, previa verifica delle rispettive responsabilita' del
dissesto, dei direttori amministrativi e sanitari degli enti del
Servizio sanitario regionale, del dirigente responsabile
dell'assessorato regionale competente, nonche' dei componenti del
collegio dei revisori dei conti, nel caso si verifichi una situazione
di «grave dissesto finanziario». Nei confronti dei medesimi soggetti
e' prevista, inoltre, l'interdizione da qualsiasi carica in Enti
vigilati o partecipati dagli Enti pubblici, per un periodo non
superiore a dieci anni.
Cio' premesso, gli artt. 1 e 3 del decreto legislativo impugnato,
nella parte in cui prevedono la redazione di una relazione di fine
legislatura conforme ai contenuti previsti nel medesimo decreto
legislativo, e secondo uno schema-tipo adottato dallo Stato, nonche',
nel caso di grave dissesto finanziario in materia sanitaria di cui
all'articolo 2 del d.lgs. n. 149/2011, la decadenza automatica e
l'interdizione delle figure apicali sopra richiamate, ledono
anzitutto le competenze legislative della Regione Valle d'Aosta di
cui gli articoli 2, comma 1, lett. a), 3, comma 1, lett. l), e 4
dello Statuto valdostano, approvato con l. cost. n. 4/1948, nonche'
il particolare regime di finanziamento del servizio sanitario
regionale, secondo quanto stabilito dagli articoli 34 e 36 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica).
Le citate disposizioni statutarie attribuiscono alla Regione
ricorrente, rispettivamente, potesta' legislativa in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e
stato giuridico ed economico del personale» (art. 2, comma 1, lett.
a), di «igiene e sanita', assistenza ospedaliera e profilattica»
(art. 3, comma 1, lett. l) ed una corrispondente autonomia
amministrativa nei medesimi ambiti materiali (art. 4).
E' di immediata evidenza che l'applicabilita' degli artt. 1 e 3
del d.lgs. n. 149/2011 alla Regione Valle d'Aosta determinerebbe la
lesione delle competenze legislative ed amministrative ad essa
spettanti nelle materie contemplate nei citati parametri statutari.
L'obbligo di redigere una relazione di fine legislatura, accompagnato
dalla previsione dei contenuti che tale relazione deve assumere, fino
alla previsione di uno schema-tipo deciso unilateralmente dallo
Stato, costituiscono infatti indebite invasioni del legislatore
statale in ambiti ad esso costituzionalmente preclusi. L'illegittima
violazione delle attribuzioni regionali risulta peraltro ancor piu'
palese se si considera che il legislatore regionale, nelle materie
contemplate negli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1, dello Statuto, non
puo' essere in alcun modo limitato dall'intervento del legislatore
statale, essendo venuto meno, al riguardo, il limite del rispetto dei
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, dell'interesse
nazionale e delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, in
virtu' della previsione di cui all'art. 10 della l. cost. n. 3 del
2001. D'altra parte, la previsione, contenuta nel decreto legislativo
impugnato, di forme di decadenza automatica e di interdizione rivolte
ad alcune figure apicali dell'amministrazione regionale, si
riflettono, altresi', in una significativa lesione dell'autonomia
amministrativa spettante alla Regione, in virtu' del principio del
parallelismo di cui all'art. 4 dello Statuto, nei medesimi ambiti
materiali.
A quanto fin qui osservato devono aggiungersi alcune
considerazioni concernenti il particolare regime di finanziamento del
servizio sanitario regionale. Le disposizioni impugnate, infatti,
incidono anche sulla gestione finanziaria sanitaria della Regione
ricorrente, la quale, diversamente da quanto accade in altre Regioni,
e' posta interamente a carico del bilancio regionale, secondo quanto
stabilito dalle legge n. 724/1994.
Proprio in relazione al particolare sistema di finanziamento del
servizio sanitario regionale valdostano, questa ecc.ma Corte ha
sottolineato in piu' occasioni come esso costituisca uno degli
aspetti caratterizzanti l'autonomia finanziaria della Regione, la cui
disciplina potrebbe essere modificata soltanto con l'accordo tra lo
Stato e la Regione stessa. Nella sentenza n. 341/2009 viene anzitutto
evidenziato come lo Stato, quando non concorre al finanziamento della
spesa sanitaria - come accade, appunto, nel territorio della Regione
Valle d'Aosta - «neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento
finanziario» (sentenza n. 341/2009). Piu' di recente, nella sentenza
n. 133/2010, la Corte ha affermato che la disciplina dell'ordinamento
finanziario della Regione Valle d'Aosta puo' essere modificata solo
con l'accordo della Regione stessa, in virtu' degli artt. 48-bis e 50
dello Statuto speciale nonche' della legge 26 novembre 1981, n. 690
(Revisione dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta),
e successive modificazioni, con la quale si e' innovato il quadro dei
rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Valle d'Aosta,
introducendo una nuova disciplina dell'ordinamento finanziario della
Regione stessa.
Alla luce delle considerazioni svolte, appare del tutto evidente
che gli artt. 1 e 3 del d.lgs. n. 149/2011, nella parte in cui
impongono una relazione di fine legislatura al fine di garantire, tra
l'altro, il coordinamento della finanza pubblica» (art. 1, comma 1) e
dispongono specifici adempimenti connessi anche alla situazione
economica e finanziaria del settore sanitario ed alla gestione degli
enti del servizio sanitario regionale, introducendo misure
sanzionatorie conseguenti a situazioni di grave dissesto finanziario
con riferimento al disavanzo sanitario, viola l'autonomia finanziaria
della Regione ricorrente. Del tutto illegittimo deve pertanto
considerarsi l'intervento del legislatore statale volto ad incidere
unilateralmente sull'ordinamento finanziario della Regione, in
violazione delle disposizioni statutarie e delle relative norme di
attuazione che presiedono, come gia' osservato, ai rapporti tra lo
Stato e la Regione in tale ambito.
ii) Considerazioni analoghe devono svolgersi in relazione agli
articoli 4 e 6 del decreto legislativo n. 149/2011. La prima
disposizione prevede infatti l'obbligo per le province ed i comuni di
redigere una relazione di fine mandato, sottoscritta, rispettivamente
dal presidente della provincia o dal sindaco. Anche tale relazione
deve contenere, ai sensi dell'art. 4, comma 4, una descrizione
dettagliata delle principali attivita' normative ed amministrative
svolte durante il mandato; ed anche in tale ipotesi il legislatore
statale individua analiticamente i contenuti di tale relazione
concernenti, tra l'altro, le azioni intraprese per il rispetto dei
saldi di finanza pubblica programmati, la situazione finanziaria e
patrimoniale, le azioni intraprese per contenere la spesa. L'art. 6
del d.lgs. n. 149/2011, dedicato alla responsabilita' politica del
presidente di provincia e del sindaco, nel modificare il comma 5
dell'art. 248 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali), dispone, tra l'altro, l'incandidabilita' dei sindaci e dei
presidenti di provincia, ritenuti responsabili di dissesto
finanziario, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco,
di presidente di provincia, di presidente di Giunta regionale,
nonche' di membro dei consigli comunali, provinciali, delle assemblee
e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo.
La disciplina dettata dagli articoli 4 e 6 del decreto
legislativo impugnato, nella parte in cui prevedono l'obbligo per i
Comuni di redigere la relazione di fine mandato, sottoscritta dal
sindaco, conforme ai contenuti previsti dall'articolo 4, comma 4, del
medesimo decreto, e secondo uno schema-tipo adottato dallo Stato, e
sanciscono la responsabilita' politica del sindaco in caso di
dissesto finanziario e l'ineleggibilita' per dieci anni alle citate
cariche elettive a livello comunale, regionale, nazionale ed europeo,
sono anch'essi lesivi dell'autonomia legislativa ed amministrativa
della Regione Valle d'Aosta. L'applicazione degli articoli 4 e 6 del
d.lgs. 149/2011 alla Regione ricorrente, infatti, determinerebbe la
violazione degli articoli 2, comma 1, lett. b), e 4 dello Statuto
speciale, che riconoscono alla Valle d'Aosta potesta' legislativa
primaria in materia di «ordinamento degli enti locali», ivi compresa
la legislazione elettorale, nonche' le corrispondenti funzioni
amministrative.
iii) Parimenti lesivi dell'autonomia legislativa e finanziaria
della Regione Valle d'Aosta, anche con riguardo ai propri enti
locali, appaiono gli articoli 5 e 7 del d.lgs. n. 149/2011, che
prevedono, rispettivamente, la possibilita' per lo Stato, attraverso
il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato, di attivare verifiche sulla
regolarita' della gestione amministrativo-contabile (art. 5) nonche'
l'applicazione di una serie di misure sanzionatorie a carico della
«Regione» o della «Provincia autonoma inadempiente» in caso di
mancato rispetto del patto di stabilita' interno (art. 7). Altresi'
lesive dell'autonomia finanziaria regionale si palesano le
disposizioni contenute nel capo II del medesimo decreto, avente ad
oggetto una molteplicita' di meccanismi premiali, correlati, tra
l'altro, al contrasto all'evasione fiscale.
Tutte le disposizioni richiamate violano gli articoli 2, comma 1,
lettere a) e b), 3, comma 1, lettera f), 12 e 50 dello Statuto
speciale e le relative norme di attuazione, e segnatamente la legge
n. 690/1981, la quale garantisce alla Regione potesta' legislativa in
materia di ordinamento contabile e di finanze regionali e comunali,
attribuendo in via esclusiva alle norme di attuazione, adottate nel
rispetto delle procedure di cui all'art. 48-bis dello Statuto, la
determinazione della misura della compartecipazione della Regione ai
tributi statali.
Valgano in proposito i seguenti rilievi.
Anzitutto, l'«ordinamento contabile», come espressamente
affermato da codesta ecc.ma Corte sin dalla sentenza n. 107/1970, va
ricondotto nella materia «ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del
personale», in ordine alla quale la Regione ricorrente gode, come
gia' osservato, di competenza legislativa ai sensi dell'art. 2, comma
1, lettera a) dello Statuto speciale. Spetta quindi alla Regione
ricorrente «il potere di regolare [...] la gestione del bilancio e
l'erogazione delle spese in esso stanziate» (cfr. sent. n. 107/1970).
Analoga competenza legislativa e' riconosciuta alla Regione Valle
d'Aosta in materia di «ordinamento degli enti locali» (art. 2, comma
1, lett. b). Conseguentemente, nella relativa disciplina, la Regione
valdostana non puo' essere limitata dall'intervento del legislatore
statale, essendo peraltro venuti meno, come gia' osservato, i limiti
del rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica, dell'interesse nazionale e delle norme fondamentali di
riforma economico-sociale, in virtu' della previsione di cui all'art.
10 della l. cost. 3 del 2001. E non vi e' dubbio che l'intervento
statale realizzato attraverso le citate disposizioni del decreto
impugnato incida altresi' su tale ambito materiale, atteso che la
disciplina introdotta dal legislatore statale riguarda, tra l'altro,
il controllo sulla regolarita' della gestione
amministrativo-contabile anche degli enti locali e si riflette sui
bilanci di questi ultimi.
Inoltre, le disposizioni censurate si pongono in contrasto anche
con l'art. 3, comma 1, lett. f), dello Statuto, che riconosce alla
Valle la potesta' di legiferare, nell'ambito dei principi individuati
con legge dello Stato, in materia di «finanze regionali e comunali».
Come noto, il citato art. 3, comma 1, lett. f), letto alla luce dei
novellati articoli 117, comma 3 e 119, comma 2, Cost., (i quali
risultano parimenti lesi dalle disposizione censurate), qualifica la
competenza normativa regionale in materia di finanza locale non piu'
come meramente suppletiva rispetto a quella statale.
Ebbene, il fatto che la Valle d'Aosta goda di autonomia
finanziaria costituzionalmente garantita, fa si' che alla stessa
possa essere richiesto unicamente il rispetto dei principi e delle
norme fondamentali in materia di finanza pubblica e non anche, come
accade nel caso di specie, l'adeguamento, tanto piu' automatico, alle
disposizioni statali attuative della legge delega sul federalismo
fiscale volte a definire minuziosamente i meccanismi sanzionatori e
premiali da applicare agli enti territoriali.
D'altro canto, poiche' la normazione statale nelle materie di cui
si e' detto (ordinamento contabile proprio e dei propri enti locali,
finanza regionale e locale) non puo' non incidere (limitandole)
sull'esercizio delle funzioni amministrative regionali nei medesimi
ambiti, ne risulta altresi' violato l'art. 4 dello Statuto speciale
della Regione Valle d'Aosta, ai sensi del quale «la Regione esercita
le funzioni amministrative sulle materie nelle quali ha potesta'
legislativa a norma degli articoli 2 e 3» dello Statuto stesso.
Deve inoltre osservarsi che l'art. 48-bis dello Statuto
disciplina, com'e' noto, il procedimento di approvazione dei decreti
legislativi di attuazione statutaria, prevedendo, al secondo comma,
che «Gli schemi dei decreti legislativi sono elaborati da una
commissione paritetica composta da sei membri nominati,
rispettivamente, tre dal Governo e tre dal consiglio regionale della
Valle d'Aosta e sono sottoposti al parere del consiglio stesso».
L'art. 50, comma 5, dello Statuto attribuisce alla legge dello Stato,
in accordo con la Giunta regionale, il compito di stabilire, a
modifica degli artt. 12 e 13 dello Statuto, un ordinamento
finanziario della Regione.
In ossequio alla previsione statutaria, la legge 26 novembre
1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della regione
Valle d'Aosta), e successive modificazioni, ha innovato il quadro dei
rapporti finanziari con lo Stato ed ha dettato una nuova disciplina
dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta. Il
successivo decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta) ha poi
statuito, all'art. 1, che «Le norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Valle d'Aosta [...] nonche' l'ordinamento
finanziario della regione stabilito, ai sensi dell'art. 50, comma 3,
dello statuto speciale, con la legge 26 novembre 1981, n. 690 e con
l'art. 8, comma 4, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, possono
essere modificati solo con il procedimento di cui all'art. 48-bis del
medesimo statuto speciale».
Dal quadro normativo fin qui richiamato puo' dedursi - come
affermato da questa ecc.ma Corte nella sentenza n. 133 del 2010 - che
«le modifiche dell'ordinamento finanziario della Regione Valle
d'Aosta devono avvenire con il procedimento previsto dall'art. 48-bis
dello Statuto, prescritto per l'approvazione dei decreti legislativi
di attuazione statutaria, e quindi a seguito dei lavori della
commissione paritetica e del parere del Consiglio della Valle».
Illegittima deve dunque ritenersi ogni previsione legislativa statale
tesa a modificare unilateralmente l'ordinamento finanziario della
Regione Valle d'Aosta.
Alla luce di quanto sin qui osservato, e' evidente che
l'applicazione degli articoli 5 e 7 nonche' dell'intero capo II del
decreto legislativo n. 149/2011, oggetto del presente ricorso, alla
Regione ricorrente determinerebbe un'illegittima compressione
dell'autonomia finanziaria regionale. La disciplina statale incide
infatti sull'ordinamento finanziario della Regione, e degli enti
locali compresi nel proprio territorio, in modo unilaterale, in
aperta violazione delle previsioni contenute nello Statuto speciale e
nelle relative norme di attuazione.
iv) Anche l'art. 2 del d.lgs. n. 149/2011, rubricato
«Responsabilita' politica del Presidente della giunta regionale»,
pare chiaramente lesivo delle competenze della Regione Valle d'Aosta,
ponendosi in aperto contrasto con la disciplina statutaria in materia
di organi della Regione.
L'art. 2, infatti, dopo aver disciplinato le condizioni che
determinano la fattispecie di grave dissesto finanziario, con
riferimento al disavanzo sanitario, stabilisce, al comma 2, che il
«grave dissesto finanziario» di cui al comma 1 costituisce grave
violazione di legge ai sensi dell'art. 126 Cost. e determina lo
scioglimento del Consiglio regionale nonche' la rimozione del
Presidente della Giunta regionale. Ai sensi del comma 3 dello stesso
articolo, il Presidente rimosso e' incandidabile per un periodo di
tempo di dieci anni. Per lo stesso periodo non puo' essere nominato
quale componente di alcun organo o carica di governo degli enti
locali, delle Regioni, dello Stato e dell'Unione europea.
La disciplina dettata dall'art. 2 del d.lgs. n. 149/2011,
imponendo lo scioglimento del Consiglio regionale nonche' la
rimozione del Presidente della Regione per responsabilita' politica
nel caso in cui sia accertato il grave dissesto finanziario con
riferimento al disavanzo sanitario, nonche' l'ineleggibilita' del
Presidente della Regione rimosso alle cariche elettive locali,
regionali, nazionali e europee per dieci anni, lede le prerogative
statutarie in materia di disciplina degli organi della Regione e di
impedimenti elettorali ed integra, con mera legge ordinaria, la
disciplina, invero di rango costituzionale, in materia di
scioglimento e di rimozione sanzionatori degli organi regionali.
Risultano pertanto violati sia l'art. 15, comma 2, sia l'art. 48
dello Statuto valdostano.
L'art. 15, comma 2, dello Statuto, attribuisce infatti ad una
legge regionale, in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica, il compito di
determinare «la forma di governo della Regione e, specificatamente,
le modalita' di elezione del Consiglio della Valle, del Presidente
della Regione e degli assessori, i casi di ineleggibilita' e di
incompatibilita' con le predette cariche, i rapporti tra gli organi
della Regione [...]», in tal modo precludendo ogni intervento della
legge statale volto ad incidere sulla disciplina degli organi della
Regione e sulle cause di ineleggibilita' dei loro componenti.
L'art. 48 dello Statuto, dal canto suo, definisce le ipotesi di
scioglimento del Consiglio della Valle e quelle di rimozione del
Presidente della Regione, disciplinando i relativi procedimenti. E'
pertanto evidente che lo Stato non puo' in alcun modo derogare o
integrare con mera legge ordinaria una disciplina di rango
costituzionale, determinando altrimenti una palese violazione delle
particolari condizioni di autonomia riconosciute alla Regione
ricorrente.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si richiede a
questa ecc.ma Corte di dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'intero decreto legislativo n. 149 del 2011 e, in particolare,
dell'art. 13, per violazione del combinato disposto di cui agli artt.
27, commi 1 e 3, e 1, comma 2, della legge delega n. 42/2009, letti
congiuntamente all'art. 76 Cost., giacche' tale decreto, nella parte
in cui non esclude dall'applicabilita' delle proprie norme la Regione
autonoma della Valle d'Aosta, si riflette in una lesione indiretta
delle competenze ad essa spettanti, radicando in tal modo l'interesse
processuale della Regione.
II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 13 del d.lgs. n. 149 del
2011 per violazione del combinato disposto di cui agli articoli 27,
commi 1 e 2, lettere z) e aa), 3 e 5 della legge delega, letti
congiuntamente agli artt. 5, 76 e 120 Cost., anche con riferimento al
mancato raggiungimento dell'intesa in sede di Conferenza unificata in
data 18 maggio 2011 ed alla relazione deliberata dal Consiglio dei
ministri in data 19 maggio 2011.
Fermo restando quanto sin qui rilevato, si evidenzia
ulteriormente come l'art. 13 del d.lgs. n. 149 del 2011 violi
altresi' gli articoli 2, commi 1 e 2, lettere z) e aa), 3 e 5 della
legge n. 42/2009, letti congiuntamente agli articoli 5, 76 e 120
Cost., nella parte in cui prevedono che il Governo e' tenuto ad
adottare i decreti legislativi attuativi del federalismo fiscale
«previa intesa da sancire in sede di Conferenza unificata» (art. 2,
comma 3, legge n. 42/2009), nonche' assicurando, «nella
predisposizione dei decreti legislativi [...] piena collaborazione
con le regioni e gli enti locali» (art. 2, comma 5, legge n.
42/2009). e che, in mancanza di intesa, come avvenuto per il decreto
legislativo n. 149/2011, il Consiglio dei ministri delibera
approvando una relazione da trasmettere alle Camere ed alla stessa
Conferenza unificata in cui sono «indicate le specifiche motivazioni
di difformita' dall'intesa» (art. 2, comma 4, legge n. 42/2009).
Alla luce delle disposizioni legislative da ultimo citate - e
tenuto conto che il Governo, come gia' ricordato in narrativa, ha
approvato il decreto legislativo in mancanza del raggiungimento
dell'intesa, trasmettendo alle Camere una relazione priva delle
specifiche motivazioni richieste dalla legge delega - appare evidente
che la clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 13 del d.lgs. n.
149/2011, imponendo alle Regione ricorrente l'adattamento a tutte le
disposizioni del medesimo decreto e non soltanto ai sui principi, si
pone in contrasto col principio di leale collaborazione di cui agli
artt. 5 e 120 Cost., e determina altresi' la violazione dell'art. 76,
per mancato rispetto delle norme procedurali contenute nelle norme
interposte di cui all'articolo 2, commi 1, 2, lettere z) e aa), 3 e 5
della legge delega.
In particolare, dalla lettura della predetta relazione, relativa
al d.lgs. n. 149/2011, adottata il 19 maggio 2011, emerge una
motivazione del tutto generica e carente, essendosi il Governo
limitato ad affermare l'intenzione di voler comunque procedere, anche
senza intesa, ritenendo il decreto conforme alla Costituzione, oltre
ai principi e criteri direttivi della legge delega n. 42/2009, e al
fine di rispettare i termini previsti dalla medesima legge per
l'esercizio della delega, di imminente scadenza.
Le «affermazioni» addotte dal Governo nella citata relazione
appaiono pertanto del tutto inidonee ad assolvere l'obbligo
motivazionale previsto dalla legge delega, risolvendosi in mere
asserzioni di conformita' al parametro costituzionale ed alla legge
delega, oltre che in autoevidenti attestazioni dell'imminente
scadenza della delega contenuta nella legge n. 42/2009. Al contrario,
l'obbligo di motivazione previsto dalla legge, proprio perche'
finalizzato ad assicurare un sostanziale inveramento del principio di
leale collaborazione tra i diversi livelli di Governo, avrebbe
richiesto una puntuale disamina delle ragioni che hanno determinato
il mancato raggiungimento dell'intesa nonche' una articolata
individuazione dei profili di difformita' emersi nelle posizioni
sostenute dallo Stato e dalle altre autonomie territoriali. Ma di
tutto cio' non si rinviene traccia nella relazione governativa, con
conseguente violazione del parametro di costituzionalita' poc'anzi
invocato.
A tale riguardo puo' ancora osservarsi che l'assoluta carenza e
genericita' della motivazione addotta dal Governo, come sottolineato
nella giurisprudenza di questa ecc. ma Corte (si veda in particolare
la sentenza n. 225/2009), costituisce un vizio del procedimento di
formazione dell'atto delineato dalla legge di delegazione
legislativa, tale da determinarne l'illegittimita' costituzionale per
violazione indiretta dell'articolo 76 Cost. oltre che del principio
di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost.
Pertanto, la disposizione censurata viola i vincoli procedurali
posti dalla legge n. 42/2009 a tutela della leale collaborazione tra
i diversi livelli di governo, con conseguente lesione degli artt. 5,
120 e 76 Cost., idonea a tradursi, per quanto gia' chiarito nel punto
I delle considerazioni in diritto del presente ricorso, in una
lesione dell'autonomia legislativa, finanziaria ed amministrativa
della Regione Valle D'Aosta.
Anche sotto tale ultimo profilo, quindi, la illegittimita'
dell'art. 13 del d.lgs. n. 149/2011, si mostra di tutta evidenza.