Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con delibere della Giunta regionale n. 1245 del
27 novembre 2011, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dall'avv. Lucia Bora, domiciliato presso lo studio
dell'avv. Marcello Cecchetti, in Roma, Via A. Mordini 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 6; 7,
comma 1; 16; 17; 22; 23, comma 1; 29 e 30 del decreto legislativo 8
ottobre 2011, n. 176, per violazione dell'art. 117, commi 1 e 3
nonche' dell' art. 118 Cost.
Nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 258 del 5 novembre
2011 e' stato pubblicato il d.lgs. 8 ottobre 2011, n. 176, recante
«Attuazione della direttiva 2009/54/CE, sull'utilizzazione e la
commercializzazione delle acque minerali naturali».
Le impugnate disposizioni sono lesive delle competenze regionali
per i seguenti motivi di
Diritto
1. - Illegittimita' costituzionale artt. 6 e 7, comma 1, nonche'
degli artt. 22 e 23, comma 1, nella parte in cui disciplinano
l'utilizzazione di una sorgente d'acqua minerale naturale ovvero di
un'acqua di sorgente stabilendo che detta utilizzazione e'
subordinata all'autorizzazione regionale, la quale e' rilasciata
previo accertamento dei requisiti previsti dallo stesso decreto, per
violazione degli artt. 117, comma 3 e 118 Cost.
Le disposizioni in esame disciplinano l'utilizzazione,
rispettivamente, di una sorgente d'acqua minerale naturale e/o di
acqua di sorgente.
In particolare e' stabilito che detta utilizzazione e/o
immissione in commercio e' subordinata all'autorizzazione regionale,
la quale e' rilasciata previo accertamento che gli impianti destinati
all'utilizzazione siano realizzati in modo da escludere ogni pericolo
di inquinamento e da conservare all'acqua le proprieta',
corrispondenti alla sua qualificazione, esistenti alla sorgente, e -
per le acque minerali - fatte salve le modifiche apportate con i
trattamenti di cui all'articolo 7, comma 1, lettere b), c) e d) dello
stesso decreto; mentre - per le acque di sorgente - allorche'
sussistano le condizioni di cui all'articolo 23, tenendo conto delle
operazioni consentite dall'articolo 24.
Dette norme ripropongono integralmente quanto gia' previsto
dall'art. 5 del previgente d.lgs. n. 105/1992, attuativo della
precedente Direttiva 80/777/CE in materia di acque minerali e
dall'art. 3 attuativo della direttiva 96/70/CE in materia di acque di
sorgente.
Tuttavia a seguito del citato d.lgs. n. 105, e soprattutto a
seguito dei Regolamenti comunitari in materia di igiene dei prodotti
alimentari (Regolamenti comunitari numeri 852 e 853 del 2004), la
Regione Toscana aveva gia' provveduto - con L.R. n. 38/2004 e
relativo regolamento attuativo n. 1/R del 2009 - a disciplinare
l'iter autorizzativo relativo all'avvio dell'attivita' di
utilizzazione dell'acqua minerale e/o di sorgente attraverso lo
strumento della DIA. L'art. 41 della citata legge regionale n. 38
dispone, infatti, che «L'avvio di un'attivita' di utilizzazione
dell'acqua minerale naturale e di sorgente e' assoggettato ad una
dichiarazione di inizio attivita', presentata al comune, attestante
il possesso dei requisiti previsti dall'articolo 42 e dal regolamento
(CE) 852/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile
2004 sull'igiene dei prodotti alimentari. L'attivita' puo' essere
avviata dalla data di ricevimento della dichiarazione».
La disciplina oggetto del d.lgs. n. 176 in esame e' senz'altro
riconducibile alle materie della tutela della salute e della
alimentazione, entrambe ricomprese nell'elenco delle materie di
competenza concorrente regionale di cui all'art. 117, comma 3, Cost.
Peraltro, fin dal d.P.R. n. 616/77 (combinato disposto degli
artt. 50 e 61) sono state trasferite alle Regioni le funzioni
amministrative relative alla materia «acque minerali e termali», le
quali - secondo il disposto dei citati articoli - concernono la
ricerca e l'utilizzazione delle acque minerali e termali e la
vigilanza sulle attivita' relative, ivi comprese la pronuncia di
decadenza del concessionario.
Cio' e' stato successivamente confermato con la legge Bassanini,
legge n. 59/1997, all'art. 22, secondo cui «Sono trasferite alle
regioni le funzioni amministrative dello Stato in materia di ricerca
e utilizzazione delle acque minerali e termali e la vigilanza sulle
attivita' relative».
Alla luce di tutto quanto sopra, le norme in esame, nella parte
in cui disciplinano puntualmente gli iter autorizzativi per l'avvio
dell'utilizzazione delle acque minerali e/o di sorgente,
rappresentano senz'altro un inammissibile passo indietro rispetto
alle attribuzioni regionali cosi' come delineate anche dal sistema
normativo antecedente la riforma del Titolo V della Costituzione (in
tal senso si veda la sentenza della Corte costituzionale n. 200 del
2009). In ogni caso, trattandosi di materie (la tutela della salute e
l'alimentazione) di competenza concorrente, lo Stato dovrebbe
limitarsi ad indicare i principi fondamentali. Per contro, andare a
disciplinare cosi' nel dettaglio il momento autorizzativo, si traduce
in una lesione delle prerogative regionali costituzionalmente
garantite, cio' in violazione degli artt. 117, comma 3 e 118 Cost.
Va infine rilevato che gia' in sede di Conferenza Stato-Regioni,
le Regioni avevano rilevato i suddetti profili di
incostituzionalita'; lo Stato, controdeducendo agli emendamenti
proposti dalle Regioni in ordine a dette norme, avrebbe richiamato
quale elemento ostativo all'accoglimento delle proposte regionali
quanto previsto all'Allegato II della direttiva 2009/54/CE, secondo
cui «1. L'utilizzazione di una sorgente d'acqua minerale naturale e'
subordinata all'autorizzazione dell'autorita' responsabile del Paese
in cui l'acqua e' stata estratta, previo accertamento della sua
conformita' ai criteri di cui all'allegato I, parte 1».
A tal proposito si osserva innanzitutto che l'autorizzazione cui
si riferisce la direttiva comunitaria deve essere intesa in senso
lato, tale da ricomprendere tutti gli strumenti autorizzatori tra cui
anche la DIA e/o la SCIA.
Inoltre, l'allegato I, parte I della direttiva 2009/54/CE, cui fa
riferimento la norma comunitaria citata, definisce le caratteristiche
che devono presentare le acque minerali naturali e /o le acque di
sorgente per essere classificate come tali, specificando quindi i
principi fondamentali alla base della definizione. Tali principi sono
stati recepiti nel d.lgs. n. 176/2011 all'art. 2, mentre le altre
sezioni dell'Allegato I della direttiva 2009/54/CE sono recepite
nell'articolo 3 che rimanda ad un successivo decreto del Ministro
della salute, sentito il Consiglio superiore di sanita', con cui
saranno determinati i criteri di valutazione delle caratteristiche
delle acque minerali naturali.
La valutazione delle caratteristiche delle acque minerali
naturali, di cui all'Allegato I, parte I della direttiva 2009/54/CE,
e' dunque alla base del riconoscimento ministeriale disciplinato
dagli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 176/2011.
Pertanto, la previsione indicata nella parte 1 dell'Allegato II
della direttiva 2009/54/CE in ordine alla necessita' che siano
previamente accertati i «criteri di cui all'allegato I, parte I», e'
riferito al procedimento di riconoscimento di acqua minerale
naturale, senza che cio' contempli da parte dell'Autorita' sanitaria
locale specifici accertamenti di natura tecnico-professionale. Tale
adempimento e' quindi compatibile con lo strumento autorizzatorio
regionale che contempla la DIA e/o SCIA.
Ed ancora, la previsione dell'autorizzazione formale contrasta,
peraltro, con il regime delle liberalizzazioni gia' avviato con il
d.l. n. 138/2011 (art. 3) ed oggi portato a compimento con il d.l. n.
201/2011, il quale all'art. 34 prevede «2. La disciplina delle
attivita' economiche e' improntata al principio di liberta' di
accesso, di organizzazione e di svolgimento, fatte salve le esigenze
imperative di interesse generale, costituzionalmente rilevanti e
compatibili con l'ordinamento comunitario, che possono giustificare
l'introduzione di previ atti amministrativi di assenso o
autorizzazione o di controllo, nel rispetto del principio di
proporzionalita'. [...] 4. L'introduzione di un regime amministrativo
volto a sottoporre a previa autorizzazione l'esercizio di
un'attivita' economica deve essere giustificato sulla base
dell'esistenza di un interesse generale, costituzionalmente rilevante
e compatibile con l'ordinamento comunitario, nel rispetto del
principio di proporzionalita'. [...] 6. Quando e' stabilita, ai sensi
del comma 4, la necessita' di alcuni requisiti per l'esercizio di
attivita' economiche, la loro comunicazione all'amministrazione
competente deve poter essere data sempre tramite autocertificazione e
l'attivita' puo' subito iniziare, salvo il successivo controllo
amministrativo, da svolgere in un termine definito; restano salve le
responsabilita' per i danni eventualmente arrecati a terzi
nell'esercizio dell'attivita' stessa. 7. Le Regioni adeguano la
legislazione di loro competenza ai principi e alle regole di cui ai
commi 2, 4 e 6.».
In conclusione le disposizioni in esame rappresentano
un'illegittima lesione delle prerogative regionali costituzionalmente
garantite in quanto disciplinano in maniera puntuale il procedimento
autorizzativo con riferimento a materie, quali la tutela della salute
e l'alimentazione, di competenza concorrente, in relazione alla quale
lo Stato deve limitarsi a dettare esclusivamente i principi
fondamentali; cio' in violazione degli artt. 117, comma 3 e 118 Cost.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1, lettera
a) e dell'art. 23, comma 1, lettera a), nella parte in cui prevedono
tra i criteri per il rilascio dell'autorizzazione di cui si tratta,
tra le altre cose, l'accertamento che la sorgente o il punto di
emergenza siano protetti contro ogni pericolo di inquinamento e siano
applicate, ai fini della tutela dei corpi idrici, le disposizioni di
cui alla parte terza del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
per violazione degli artt. 117, comma 3 e 118 Cost.
Si rileva ulteriormente l'incostituzionalita' degli artt. 7,
comma 1, lettera a) e 23, comma 1, lettera a), sotto altro profilo,
ancorche' in via meramente cautelativa, nella parte in cui prevedono
tra i criteri per il rilascio dell'autorizzazione di cui si tratta,
tra le altre cose, l'accertamento che la sorgente o il punto di
emergenza siano protetti contro ogni pericolo di inquinamento e siano
applicate, ai fini della tutela dei corpi idrici, le disposizioni di
cui alla parte terza del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
In particolare, detto ultimo periodo non appare conforme al
dettato costituzionale, nella misura in cui il riferimento alla Parte
Terza del decreto legislativo n. 152/2006 non possa essere
considerato dalle Regioni (solo) come livello minimo di protezione.
In altri termini detta disposizione appare violare la competenza
regionale ex art. 117, comma 3, in materia di tutela della salute ed
alimentazione, ove dovesse essere interpretata nel senso di ritenere
precluso per le Regioni l'applicazione di misure di protezione piu'
rigorose.
Infatti, l'invocata disciplina della Parte Terza del d.lgs. n.
152/2006 (art. 94) e' relativa alle aree di salvaguardia delle acque
superficiali e sotterranee destinate al consumo umano (acque
disciplinate dal d.lgs. n. 31/2001, di recepimento della direttiva
98/83/CE), per le quali e' previsto un trattamento di
potabilizzazione; al contrario, per le acque minerali naturali e/o di
sorgente non e' ammesso alcun trattamento di potabilizzazione,
pertanto le misure del d.lgs. n. 152/2006 potrebbero non essere
sufficienti a garantire la protezione del giacimento di acque
minerale. Non potrebbe pertanto (legittimamente) escludersi la
possibilita' per le Regioni di valutare, sulla base di criteri piu'
restrittivi rispetto a quelli imposti dal d.lgs. n. 152/2006,
l'identificazione delle necessarie aree di salvaguardia.
La Corte Costituzionale a tal proposito ha affermato che «L'esame
di alcune delle censure proposte nei ricorsi presuppone che si
risponda all'interrogativo se i valori-soglia (limiti di esposizione,
valori di attenzione, obiettivi di qualita' definiti come valori di
campo), la cui fissazione e' rimessa allo Stato, possano essere
modificati dalla Regione, fissando valori-soglia piu' bassi, o regole
piu' rigorose o tempi piu' ravvicinati per la loro adozione.
La risposta richiede che si chiarisca la ratio di tale
fissazione. Se essa consistesse esclusivamente nella tutela della
salute», come e' evidentemente nel caso delle autorizzazioni di cui
al d.lgs. n. 176/2011 qui contestato, «potrebbe invero essere lecito
considerare ammissibile un intervento delle Regioni che stabilisse
limiti piu' rigorosi rispetto a quelli fissati dallo Stato, in
coerenza con il principio, proprio anche del diritto comunitario, che
ammette deroghe alla disciplina comune, in specifici territori, con
effetti di maggiore protezione dei valori tutelati (cfr. sentenze n.
382 del 1999 e n. 407 del 2002)» (cfr. sentenze nn. 307/2003). Ed
ancora, «le disposizioni [rectius regionali] censurate contengono
prescrizioni cautelative volte ad incidere, in primo luogo, sugli
strumenti urbanistici generali e sulle loro varianti, con riguardo
alle distanze tra le aree destinate a nuove costruzioni residenziali,
scolastiche e sanitarie e le linee elettriche aeree esterne, nonche',
al tempo stesso, sulle distanze che vanno mantenute fra le medesime
linee elettriche, ove di nuova installazione, e le costruzioni
esistenti.
L'espresso riferimento della legge agli strumenti urbanistici
dimostra come la Regione si mantenga, pur sempre, nell'ambito di
attribuzioni sue proprie ed in particolare nell'ambito di competenze
che - anche a trascurare il piu' recente intervento normativo
rappresentato dagli artt. 51 e seguenti del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 - attengono, secondo la definizione di urbanistica
enucleabile dall'art. 80 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla
«disciplina del territorio comprensiva di tutti gli aspetti
conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di
salvaguardia e di trasformazione del suolo nonche' la protezione
dell'ambiente».
Come si evince dalla disposizione teste' riportata, alla funzione
di governo del territorio si riallaccia anche una competenza in
materia di interessi ambientali, da reputare costituzionalmente
garantita e funzionalmente collegata, secondo quanto gia' a suo tempo
evidenziato da questa Corte (sentenza n. 183 del 1987), alle altre
spettanti alla Regione, tra cui, oltre all'urbanistica, quale
funzione ordinatrice dell'uso e delle trasformazioni del suolo,
quella dell'assistenza sanitaria, intesa come complesso degli
interventi positivi per la tutela e promozione della salute umana.
Nell'ambito di un tale assetto ordinamentale, la Regione, come
ente rappresentativo della molteplicita' degli interessi legati alla
dimensione territoriale, non puo' non reputarsi titolare anche del
potere di verifica della compatibilita' degli interventi che, attuati
dai vari soggetti, comportano effetti sul territorio. Ed e' questa
indubbiamente la prospettiva nella quale appare collocarsi la legge
denunciata, che rimane nell'ambito delle competenze regionali, anche
se comporta l'imposizione di distanze superiori a quelle richieste
per il rispetto dei limiti massimi di esposizione ai campi elettrico
e magnetico, quali stabiliti dallo Stato nell'esercizio delle
attribuzioni ad esso riservate dall'art. 4 della legge n. 833 del
1978 e dall'art. 2, comma 14, della legge n. 349 del 1986. Ma tali
attribuzioni non possono indurre a ritenere incostituzionale la
denunciata disciplina, specie a considerare che essa se, da un canto,
implica limiti piu' severi di quelli fissati dallo Stato, non
vanifica, dall'altro, in alcun modo gli obiettivi di protezione della
salute da quest'ultimo perseguiti» (cfr. in tal senso sentenza n.
382/1999).
Si rileva pertanto la lesione delle competenze regionali
costituzionalmente garantite in materia di tutela della salute e
alimentazione, da parte delle norme in esame, ove i richiamati limiti
di cui alla Parte Terza del d.lgs. n. 152/2006 dovessero considerarsi
inderogabili dalle Regioni a favore di misure piu' rigorose, con
conseguente violazione degli arti. 17, comma 3, e 118 Cost.
3. - Illegittimita' costituzionale degli artt. 16 e 17 nonche'
degli artt. 29 e 30, nella parte in cui disciplinano puntualmente
l'attivita' di vigilanza sulle utilizzazioni e sul commercio,
rispettivamente, delle acque minerali e delle acque di sorgente, per
violazione dell'art. 117, commi 1 e 3, e art. 118 Cost.
Le disposizioni richiamate disciplinano l'attivita' di vigilanza
sulle utilizzazioni e sul commercio, rispettivamente, delle acque
minerali e delle acque di sorgente, riproducendo nella sostanza la
disciplina contenuta nei previgenti d.lgs. n. 105/1992 (artt. 14 e
15) e d.lgs. n. 339/1999 (artt. 11 e 12). La riproposizione delle
disposizioni in tema di vigilanza cosi' come previste dai su citati
decreti del 1992 e del 1999 (disciplina peraltro non contenuta nella
direttiva 2009/54/CE, cui il d.lgs. n. 176/2011 da' attuazione),
finiscono per configurare un doppio sistema di controllo, uno
specifico sulle acque minerali naturali e/o di sorgente, disciplinato
dal decreto legislativo in esame ed uno sulla sicurezza alimentare,
derivante dal regolamento CE 882/20004, nel cui ambito di
operativita' vanno evidentemente ricondotti anche i controlli in
ordine alle acque di cui si tratta. Tale duplicazione non trova
giustificazioni normative, amministrative, tecniche e sanitarie e
determina un aggravio di costi per i sistemi sanitari regionali,
senza alcun beneficio in punto di tutela della salute pubblica.
Tali norme appaiono, in primo luogo, lesive delle attribuzioni
regionali in quanto intervengono, con una disciplina puntuale, a
regolamentare le funzioni di vigilanza attribuite da sempre alle
Regioni (si vedano le considerazioni gia' svolte al punto 1 del
presente ricorso), ed attinenti - come visto - alla materia della
tutela della salute e dell'alimentazione in cui lo Stato puo'
intervenire solo con disposizioni di principio; cio' in contrasto con
gli artt. 117, comma 3, e 118 Cost.
Inoltre, si ripete, la disciplina in esame delinea un sistema di
vigilanza e di controllo mututato dalla vecchia normativa statale la
quale, evidentemente, non tiene in alcun conto della disciplina nel
frattempo adottata a livello comunitario con il regolamento CE
882/2004, recante Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio
relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformita'
alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla
salute e sul benessere degli animali, che regola la disciplina
igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e
delle bevande, nonche' con il Regolamento CE n. 178/2002, recante
Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i
principi e i requisiti generali della legislazione alimentare,
istituisce l'Autorita' europea per la sicurezza alimentare e fissa
procedure nel campo della sicurezza alimentare, che prevede un
procedimento di allerta per alimenti e mangimi, non conforme a quello
previsto dal decreto legislativo n. 176 in esame.
A titolo esemplificativo si evidenzia che:
all'art. 17 e all'art. 30, si richiamano, in quanto
compatibili, le norme vigenti in materia di disciplina igienica della
produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande
(di cui al Reg. CE 882/2004), solo con riferimento alle modalita' da
osservare per le denunce all'autorita' sanitaria e giudiziaria, per i
sequestri da effettuare a tutela della salute pubblica e per le
revisioni di analisi che, tuttavia, rappresentano soltanto alcune
delle attivita' riguardanti il controllo ufficiale;
ed ancora, gli artt. 16, comma 6, e 29, comma 6, dispongono
che nel caso in cui venga accertato che un'acqua minerale naturale
e/o di sorgente, proveniente da uno Stato membro dell'Unione europea,
non risulti conforme alle disposizioni del presente decreto o
presenti un pericolo per la salute pubblica, ferma restando
l'adozione di provvedimenti urgenti a tutela della salute pubblica,
e' fatto obbligo alle autorita' competenti di darne immediata
comunicazione al Ministero della salute precisando i motivi dei
provvedimenti adottati. Detta procedura contrasta con il sistema
rapido di allerta per alimenti e mangimi vigente in ambito di
sicurezza alimentare.
Sotto questo profilo puo' evidenziarsi quindi l'ulteriore
violazione dell'art. 117, comma 1, Cost., in quanto la normativa
statale di cui si tratta contrasta con quanto disposto a livello
comunitario.
Anche in tal caso, poi, come per il regime autorizzativo, la
disciplina statale in esame e' difforme da quanto ha disposto la
Regione Toscana, conformemente alla su citata normativa comunitaria,
con l'art. 46 della l.r. n. 38/2004 (poi specificato negli artt. 25 e
ss. del DPGR 11/R/2009), ove si legge:
«1. Il controllo ufficiale sull'attivita' di utilizzazione delle
acque minerali naturali e di sorgente e' effettuato dalle aziende USL
in conformita' alle disposizioni del regolamento (CE) n. 882/2004 del
Parlamento e del Consiglio, del 29 aprile 2004 relativo ai controlli
ufficiali intesi a verificare la conformita' alla normativa in
materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul
benessere degli animali.
1-bis. Con regolamento d'attuazione sono individuate le modalita'
di svolgimento del controllo ufficiale sulle acque minerali naturali
e di sorgente, e in particolare:
a) le procedure e le modalita' del prelievo dei campioni
delle acque minerali naturali e di sorgente e dell'esecuzione delle
relative analisi compresi i criteri e le modalita' per
l'aggiornamento anticipato delle analisi in etichetta;
b) le modalita' di trasporto dei campioni e la definizione
del personale competente all'esecuzione dei prelievi e delle
ispezioni;
c) le frequenze minime di controllo nelle varie parti della
filiera;
d) le modalita' di effettuazione dei controlli, ivi compresi
quelli analitici, e di ripartizione dei costi;
e) i metodi analitici per la determinazione dei parametri
chimici, chimico-fisici e microbiologici;
f) le procedure per l'emissione del giudizio di
accettabilita' sui campioni prelevati e per l'invio dei referti
analitici;
g) le procedure di verifica della corretta applicazione del
piano di autocontrollo.».
Le norme in esame violano pertanto gli artt. 117, commi 1 e 3, e
118 Cost.