Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i
cui Uffici domicilia in Roma, Via dei Portoghesi, 12 nei confronti
della Regione autonoma della Sardegna, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della legge della Regione autonoma
della Sardegna del 21/11/2011, n. 21 pubblicata sul BUR n° 35 del
29/11/2011 recante: "Modifiche e integrazioni alla legge regionale n.
4 del 2009, alla legge regionale n. 19 del 2011, alla legge regionale
n. 28 del 1998 e alla legge regionale n. 22 del 1984, ed altre norme
di carattere urbanistico".
Quanto:
- all'art. 7, comma 1, lettera f), della legge regionale n.
21/2011 per contrasto con gli articoli: 9; 117, primo comma; 117,
secondo comma, lettere l) e s), della Costituzione;
- all'art. 18 per contrasto con l'articolo 117, secondo comma,
lettera s) della Costituzione;
- all'articolo 20 per contrasto con gli articoli 9 e 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione;
- all'art. 23, commi 6 e 7, perche' eccede dalle competenze
statutarie di cui all'articolo 3 dello statuto speciale di autonomia
della Regione Sardegna adottato con legge costituzionale n. 3 del
1948 e contrasta con gli articoli 117, comma 2 lettera s), e 118,
terzo comma, della Costituzione.
La predetta legge della Regione autonoma della Sardegna viene
impugnata con riferimento alle norme sopra indicate giusta delibera
del Consiglio dei Ministri in data 20 gennaio 2012 allegata in
estratto al presente ricorso.
Motivi
1) L'art. 7, comma 1, lettera f), della legge regionale n.
21/2011 e' illegittimo per contrasto con gli articoli: 9; 117, primo
comma; 117, secondo comma, lettere l) e s), della Costituzione.
Com'e' noto la Regione Sardegna ha potesta' legislativa di tipo
primario in materia di urbanistica ed edilizia, ai sensi
dell'articolo 3, comma 1, lettera t) dello Statuto speciale di
autonomia, l.cost. n. 3/1948. La Regione e', altresi', titolare di
competenza esclusiva in materia di «piani territoriali paesistici»,
in base all'articolo 6, comma 2, del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480,
di approvazione delle Nuove norme di attuazione dello Statuto.
Sul piano legislativo la Regione nell'esercitare la propria
competenza esclusiva e', tuttavia, tenuta ad osservare i limiti
espressamente individuati nell'art. 3 dallo Statuto in riferimento
alle materie affidate alla potesta' legislativa primaria della
Regione e cioe' l'armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e il rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche' delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
In relazione a quest'ultimo limite, codesta Corte, anche con
riferimento alla Regione Sardegna, ha, invero, avuto modo di
affermare che:
- il legislatore statale conserva il potere di vincolare la
potesta' legislativa primaria della Regione speciale attraverso
l'emanazione di leggi qualificabili come "riforme economico-sociali",
e cio' anche sulla base del titolo di competenza legislative nella
materia "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali",
di cui all'art. 117, secondo comma, lettere s), della Costituzione,
comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanta della tutela del
beni ambientali o culturali; con la conseguenza che le norme
fondamentali contenute negli atti legislativi statali emanati in tale
materia potranno continuare ad imporsi al necessario rispetto del
legislatore della Regione Sardegna che eserciti la propria competenza
statutaria nella materia "edilizia ed urbanistica" (Corte
Costituzionale sentenza n. 51 del 2006, riferita proprio alla Regione
Sardegna; v. anche sentenza n. 536 del 2002);
- la potesta' normativa della Regione autonoma, che deve
esercitarsi «in armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento, nonche' delle norme fondamentali e di riforma
economico-sociale», deve rispettare quali norme «di grande riforma
economico-sociale» le disposizioni della c.d. legge "Galasso" ed in
specie l'elenco delle aree tutelate per legge contenuto nell'odierno
art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004 (sentenza n. 164 del 2009 che ha
accolto un ricorso in via d'azione dello Stato avverso una legge
della Regione autonoma della Valle d'Aosta).
Cio' detto in linea generale, la legge regionale n. 21/2011,
nell'intervenire sulla legge regionale n. 4/2009 ("Disposizioni
straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del
settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di
valenza strategica per lo sviluppo"), apporta, fra le altre, delle
significative modifiche alla disciplina degli interventi di
adeguamento ed ampliamento del patrimonio edilizio esistente (art.
2), di ampliamento per le costruzioni in zona agricola (art. 3), di
ampliamento degli immobili a finalita' turistico-ricettiva (art. 4) e
di demolizione e ricostruzione (art. 5).
L'articolo 7, comma 1, lettera f), della legge n. 21 prevede,
inoltre, che gli interventi edilizi di cui ai novellati articoli 2,
3, 4, 5 e all'art. 6 (riferito al patrimonio edilizio pubblico) siano
realizzabili non solo "in deroga alle previsioni dei regolamenti
edilizi e degli strumenti urbanistici comunali vigenti", ma in deroga
anche "alle vigenti disposizioni normative regionali". Viene fatto
"salvo il rispetto delle disposizioni del codice civile e i diritti
dei terzi".
Tale disposizione, nel consentire di effettuare gli interventi in
deroga non solo alle previsioni dei regolamenti edilizi e degli
strumenti urbanistici comunali, ma anche alle vigenti disposizioni
regionali, con il solo limite del rispetto del codice civile e dei
terzi, senza alcuna ulteriore clausola di salvaguardia, appare
suscettibile di essere interpretata secondo un'accezione ampia. tale
da ricomprendere nella deroga anche normative che afferiscono ad
ambiti di legislazione statale esclusiva.
Dall'ampia accezione della norma conseguono pertanto le
violazioni che si vanno ed esporre.
1.1. In primo luogo. la generica locuzione "disposizione
normative regionali" e' suscettibile di essere interpretata in modo
ampio. comprensivo anche della disciplina di uso del territorio
stabilita dal piano paesaggistico regionale, con la conseguenza che
si ha una incostituzionale riduzione della tutela paesaggistica, agli
effetti della realizzazione del piano casa, allo stesso livello degli
strumenti urbanistici ed edilizi.
Cio' comporta un diretto contrasto con la norma di grande riforma
economico-sociale posta dall'art. 5 dei decreto legge n. 70 del 2011
(convertito, con modificazioni, nella legge n. 106 del 2011), che ha
posto i principi fondamentali sui cosiddetti "piani - casa" (legge
nazionale quadro per la riqualificazione incentivata delle aree
urbane), chiarendo, senza ombra di dubbio, che resta fermo il
rispetto delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e
del paesaggio (in linea, del resto, con i contenuti dell'intesa
sancita in sede di Conferenza Stato-Regioni in data 1 aprile 2009,
che ha fissato gli ambiti e i limiti di intervento generali dei piani
casa regionali, salvaguardando le reciproche competenze dello Stato e
delle regioni nelle materie della tutela ambientale e
dell'urbanistica).
Di conseguenza, la disciplina dettata dalla legge della Regione
Sardegna in esame, consentendo, nell'accezione prospettata, una
deroga generale alle vigenti disposizioni normative e regolamentari
che disciplinano l'attivita' edilizia senza tener conto della
disciplina statale paesaggistica ed in particolare dei vincoli
paesaggistici, contrasta in generale con i principi di tutela dei
beni paesaggistici contenuti nel Codice dei beni culturali e dei
paesaggio (art. 131 e ss., parte terza del codice di settore).
Ne deriva che l'art. 7, viola gli artt. 9 e 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, di cui dette disposizioni
costituiscono diretta attuazione.
1.2. L'art. 7, comma 1, lett. f), inoltre, contrasta anche con i
principi dell'ordinamento civile laddove nell'autorizzare
genericamente, attraverso la norma in esame, interventi edilizi "in
deroga alle previsioni dei regolamenti edilizi e degli strumenti
urbanistici comunali vigenti", e in generale in deroga anche "alle
vigenti disposizioni normative regionali", facendo salvo il rispetto
del solo codice civile e dei diritti dei terzi, non impone il
rispetto del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, contenente
disposizioni in materia di distanze e altezze degli edifici.
In proposito, la giurisprudenza amministrativa ha sempre ritenuto
che gli artt. 8 e 9 del predetto decreto ministeriale in tema di
distanze tra edifici per la genesi del decreto (e' stata adottato ex
art. 41-quinquies, comma 8, della legge 17.08.1942 n. 1150) e per la
sua funzione igienico-sanitaria (evitare intercapedini malsane
mediante la fissazione di valori minimi inderogabili), costituiscono
un principio inderogabile della materia anche per le regioni e
province autonome che, in base agli statuti di autonomia, siano
titolari di competenza esclusiva nella materia urbanistica (cfr. ex
pluribus, Consiglio di Stato, sez. IV, sentenze 7731/2010 e n.
4374/2011).
In proposito codesta Corte, sin dalla sentenza n. 120 del 1996,
ha ritenuto che "la predetta norma sulle distanze tra edifici, deve
considerarsi integrativa di quelle previste dal codice civile (art.
873 cod. civ. e segg.)" e che "le disposizioni sulle distanze fra
costruzioni sono giustificate dal fatto di essere preordinate, non
solo alla tutela degli interessi dei due frontisti ma, in una piu'
ampia visione, anche al rispetto di una serie di esigenze generali,
tra cui i bisogni di salute pubblica, sicurezza, vie di comunicazione
e buona gestione del territorio. Si tratta, quindi, di una normativa
che prevale sulla potesta' legislativa regionale, in quanto integra
la disciplina privatistica delle distanze" (cfr. anche Corte
Costituzionale 16 giugno 2005, n. 232)".
Nella sentenza 16 giugno 2005, n. 232, codesta Corte ha avuto
modo, peraltro, di precisare che le normative locali (regionali o
comunali) possono si' prevedere distanze inferiori alla misura minima
di cui all'art. 9 del D.M 1444/1968, ma entro precisi limiti:
l'introduzione di deroghe e' consentita solo nell'ambito della
pianificazione urbanistica, come nell'ipotesi espressamente prevista
dall'art. 9 comma 3 del DM 1444/1968, che riguarda edifici tra loro
omogenei perche' inseriti in un piano particolareggiato o in un piano
di lottizzazione.
Ne consegue che l'articolo 7, comma 1 lettera f), della legge
regionale in esame, laddove, non prevede la salvezza anche delle
disposizioni in materia di altezze e distanze di cui al citato
decreto ministeriale n. 1444/1968, contrasta con l'articolo 117,
secondo comma, lettera 1). della Costituzione, che riserva alla
competenza esclusiva statale la materia dell'ordinamento civile.
1.3. Infine, lo stesso art. 7, comma 1, lettera f), nella sua
ampia accezione gia' ricordata, derogatoria delle -previsioni dei
regolamenti edilizi e degli strumenti urbanistici comunali vigenti",
e in generale delle "vigenti disposizioni normative regionali",
consente che gli interventi edilizi di cui agli articoli 2, 3, 4, 5 e
6 siano realizzabili senza fare salve le misure di controllo
dell'urbanizzazione stabilite dalla normativa in materia di rischi di
incidenti rilevanti previste dal decreto legislativo 17 agosto 1999,
n. 334, recante attuazione della direttiva 96182/CE (Seveso).
Al riguardo, il decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334, e
successive modifiche, recante attuazione della direttiva 96/82/CE
(c.d. direttiva Seveso), relativa al controllo dei rischi di
incidenti rilevanti causati da determinate sostanze pericolose, detta
disposizioni vincolanti in materia di assetto del territorio e
controllo dell'urbanizzazione.
A tal fine il D.M. 9 maggio 2001, che stabilisce i requisiti
minimi di sicurezza in materia di pianificazione urbanistica e
territoriale per le zone interessate da stabilimenti a rischio di
incidente rilevante, prevede che le autorita' responsabili della
gestione del territorio recepiscono negli strumenti di
regolamentazione territoriale ed urbanistica e negli atti
autorizzativi dell'attivita' edilizia. nelle aree interessate dagli
effetti degli scenari incidentali ipotizzabili in relazione alla
presenza di stabilimenti a rischio di incidente rilevante, le
informazioni fornite dai gestori sulle aree di danno e le valutazioni
di compatibilita' degli interventi fornite dall'autorita' tecnica
competente.
La suesposta normativa statale e', pertanto, inderogabile e trova
fondamento nella disciplina recata dalla direttiva 96/82/CE, ed in
particolare nell'art. 12 della stessa direttiva che stabilisce misure
in materia di controllo dell'urbanizzazione.
Sulla scorta delle suesposte argomentazioni la norma in esame
viola, pertanto, l'art. 117, comma 1, della Costituzione nella misura
in cui contrasta con la normativa comunitaria e l'art. 117, comma 2.
lett. s), della Costituzione nella misura in cui dispone in modo
difforme della normativa nazionale di riferimento afferente alle
materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» nella quale lo
Stato ha competenza legislativa esclusiva.
2) L'art. 18 della l.r. n. 21/2011 e' illegittimo per contrasto
con l'articolo 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.
L'art. 18 della legge regionale n. 21/2011 inserisce, dopo
l'articolo 5 della legge regionale n. 28 del 1998, il seguente: «Art.
5-bis (Semplificazione delle procedure di autorizzazione
paesaggistica per gli interventi di lieve entita').
1. In sede di prima applicazione, gli interventi di lieve entita'
da realizzarsi su aree o immobili sottoposti alle norme di tutela di
cui alla parte III del decreto legislativo n. 42 del 2004, e
successive modifiche, ed indicati nell'elenco allegato al decreto del
Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139 (Regolamento
recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per
gli interventi di lieve entita', a norma dell'articolo 146, comma 9,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive
modifiche), sempre che comportino un'alterazione dei luoghi e
dell'aspetto esteriore degli edifici, sono assoggettati al
procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica cosi' come
disciplinato nel regolamento emanato con il citato decreto
presidenziale.
2. La Giunta regionale, con direttiva adottata previa
deliberazione, puo' individuare ulteriori forme di semplificazione
del procedimento di autorizzazione paesaggistica in conformita' ai
principi contenuti nel decreto del Presidente della Repubblica n. 139
del 2010.».
In sintesi l'art. 18 prevede che, dopo la prima applicazione
(fase nella quale si applica il d.P.R. n. 139 del 2010), la Giunta
regionale per gli interventi di lieve entita' possa individuare
ulteriori forme di semplificazione del procedimento di autorizzazione
paesaggistica in conformita' ai principi contenuti nel decreto del
Presidente della Repubblica n. 139 del 2010.
Appare dunque evidente l'irragionevolezza della disposizione
regionale ed il contrasto con le disposizioni del Codice dei beni
culturali e del paesaggio e segnatamente della disciplina statale
sull'autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del Codice di settore.
Essa costituisce una norma di grande riforma economico-sociale
perche' assicura su tutto il territorio nazionale, in una fase cosi
delicata come quella della tutela preventiva, una uniformita' di
trattamento su tutto il territorio nazionale, e dunque in tutte le
regioni, ivi incluse quelle che godono di autonomia speciale.
La norma regionale. cosi disponendo, esercita una potesta'
legislativa che appartiene in via esclusiva alla Stato. al quale
spetta di disciplinare la materia della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema e, per l'effetto, viola l'articolo 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione che riserva al legislatore
statale la predetta materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema».
3) L'articolo 20 e' illegittimo per contrasto con gli articoli 9
e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
L'articolo 20 della legge in esame introduce modifiche alla legge
regionale n. 22 del 1984 ("Norme per la classificazione delle aziende
ricettive"), riformulando l'art. 4-bis, come inserito dalla l.r. n.
3/2009.
La nuova formulazione dell'articolo 4-bis, prevede che «nelle
aziende ricettive all'area aperta regolarmente autorizzate e nei
limiti della ricettivita' autorizzata gli allestimenti mobili di
pernottamento, quali tende, roulotte, caravan, mobil-home,
maxicaravan o case mobili e pertinenze ed accessori funzionali
all'esercizio dell'attivita' sono diretti a soddisfare esigenze di
carattere turistico meramente temporanee e, anche se collocati in via
continuativa, non costituiscono attivita' rilevante a fini
urbanistici, edilizi e paesaggistici. A tal fine tali allestimenti
devono:
a) conservare i meccanismi di rotazione in funzione;
b) non possedere alcun collegamento di natura permanente al
terreno e gli allacciamenti alle reti tecnologiche, gli accessori e
le pertinenze devono essere rimovibili in ogni momento.".
Non spetta, tuttavia, alla normativa regionale qualificare alcuni
interventi come paesaggisticamente irrilevanti, ampliando la
previsione dell'articolo 149 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Peraltro, sul piano concreto, l'estensione dell'ambito degli
interventi qualificati come paesaggisticamente irrilevanti, contenuta
nella nuova formulazione dell'articolo 4-bis (la precedente si
limitava agli "allestimenti mobili di pernottamento"), pone seri
problemi di impatto paesaggistico.
Occorre, infatti, considerare che:
- per "aziende ricettive" si intendono villaggi turistici e
campeggi e, quindi, la previsione riguarda aree assai importanti dal
punto di vista paesaggistico;
- la definizione delle "case mobili" e' incerta, e rischia di
costituire motivo di elusione dell'intera disciplina di tutela del
territorio, comportando la disapplicazione delle regole di
edificazione stabilite nella legge e negli strumenti di
pianificazione; tanto piu' che la disposizione in questione vanifica
la necessaria sussistenza delle caratteristiche tecniche individuate
quali indici di precarieta' e temporaneita' (esistenza dei
"meccanismi di rotazione" in funzione, "rinnovabilita' degli
allacciamenti alle reti tecnologiche"), poiche' qualifica detti
interventi come comunque «diretti a soddisfare esigenze di carattere
turistico meramente temporanee» anche e nonostante questi risultino «
collocati in via continuativa»;
- tra le «pertinenze ed accessori funzionali all'esercizio
dell'attivita'» ricettiva, potrebbero rientrare strutture
edificatorie (ad esempio, quelle dei servizi e degli spazi comuni dei
villaggi vacanze) di grande dimensione e di grande impatto
paesaggistico, che altrimenti dovrebbero indubbiamente essere
sottoposte ad una piena valutazione di compatibilita' paesaggistica
(oltre che di compatibilita' urbanistico-edilizia).
Si aggiunga che interventi del tutto analoghi, se non
sostanzialmente coincidenti con quelli che la l.r. n. 21 del 2011
intende "liberalizzare", sono compresi tra quelli soggetti al
procedimento di autorizzazione paesaggistica, seppure in forma
semplificata, dal d.P.R. n. 139 del 2010, attuativo della previsione
dell'articolo 146, comma 9, del Codice di settore (vedi, tipologie di
cui al n. 38 e, soprattutto, al n. 39, dell'Allegato) e che il Piano
Paesaggistico Regionale, all'articolo 20, comma 1, lettera b), n. 3
("Fascia costiera"), detta una disciplina di tutela che esclude la
realizzazione di detti interventi.
Appare dunque evidente, anche in questo caso, l'irragionevolezza
della disposizione regionale ed il contrasto con le disposizioni del
Codice dei beni culturali e del paesaggio e segnatamente
dell'autorizzazione ex art. 146, che costituisce una nonna di grande
riforma economico-sociale perche' assicura su tutto il territorio
nazionale, in una fase cosi' delicata come quella della tutela
preventiva, una uniformita' di trattamento su tutto il territorio
nazionale. e dunque in tutte le regioni, ivi incluse quelle che
godono di autonomia speciale.
Un'analoga questione, del resto, e' stata gia' esaminata e
accolta da codesta Corte Costituzionale con sentenza n. 235 del 19
luglio 2011, che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale degli
arti. 1, comma 1, e 2 della legge della Regione Campania 25 ottobre
2010, n. 11. nella parte in cui, nel disciplinare le strutture
turistiche presso gli stabilimenti balneari, prevedendo, tra l'altro,
«la permanenza delle istallazioni e delle strutture, realizzate per
l'uso balneare, per l'intero anno solare», differiva dal Codice dei
beni culturali e del paesaggio, con particolare riguardo alla
pianificazione paesaggistica e al regime dell'autorizzazione
paesaggistica. "La normativa censurata - ha osservato la Corte -
prevede sia deroghe alla pianificazione paesaggistica, sia apposite
procedure di autorizzazione paesaggistica. Vi e', quindi, una
invasione nella competenza legislativa statale, in quanto le
disposizioni impugnate intervengono in materia di tutela del
paesaggio, ambito riservato alla potesta' legislativa dello Stato, e
sono in contrasto con quanto previsto dal decreto legislativo n. 42
del 2004 (da ultimo, sentenze n. 101 del 2010 e n. 272 del 2009)".
La norma in esame viola, pertanto, gli articoli 9 e 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
4) L'articolo 23, commi 6 e 7, eccede dalle competenze statutarie
di cui all'articolo 3 dello statuto speciale di autonomia della
Regione Sardegna e contrasta con gli articoli 117, comma 2 lettera
s), e 118, terzo comma, Cost.,
L'articolo 23, commi 6 e 7, della l.r. in esame, sostituendo
l'articolo 5, commi 4 e 5, della l.r. n. 19 del 2011, ha previsto che
la Giunta regionale sia autorizzata ad adeguare il Piano
paesaggistico regionale consentendo la realizzazione nella fascia
costiera, entro la fascia di 1.000 metri dalla linea di battigia (500
metri per le isole minori) di nuove strutture residenziali e
ricettive connesse ai campi da golf e disponendo che per tali
finalita' si applica la procedura di cui all'articolo 11 della legge
regionale 23 ottobre 2009, n. 4 che si conclude con una deliberazione
della Giunta.
Segnatamente l'art. 23, ai commi 6 e 7, cosi dispone: "6. Il
comma 4 dell'articolo 5, e' sostituito dal seguente:
"4. La Giunta regionale, entro trenta giorni dall'entrata in
vigore della presente legge, attiva la procedura di cui all'articolo
11 della legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni
straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del
settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di
valenza strategica per lo sviluppo), proponendo gli adeguamenti al
Piano paesaggistico regionale necessari per consentire la
realizzazione di nuove strutture residenziali e ricettive connesse ai
campi da golf anche in ambito costiero, sino alla distanza di 1.000
metri dalla linea di battigia, 500 metri per le isole minori.".
7. Il comma 5 dell'articolo 5, e' sostituito dal seguente:
"5. In considerazione della valenza strategica degli interventi
di promozione e realizzazione di un sistema di campi da golf previsto
della presente legge, i termini del procedimento di cui al comma 4
sono eccezionalmente ridotti alla meta'.".
Ebbene, il principio della pianificazione necessariamente
congiunta (Stato-Regione) sui beni paesaggistici, contenuto negli
artt. 135 e 143 del Codice dei beni culturali e del paesaggio
approvato con d.lgs. n. 42/2004 (e successivi decreti correttivi del
2006 e del 2008) costituisce senz'altro una norma di grande riforma
economico-sociale (o norma fondamentale di riforma economico-sociale
della Repubblica), che si impone, in quanto tale - come anticipato
nell'esposizione del primo motivo di ricorso - uniformemente su tutto
il territorio nazionale, e dunque in tutte le regioni, ivi incluse
quelle che godono di autonomia speciale.
Nella nuova disciplina di tutela e valorizzazione del paesaggio,
introdotta dal codice dei 2004, la pianificazione paesaggistica, come
strumento di tutela dinamica del territorio, rappresenta, invero, il
cuore del sistema, rispetto al quale ruotano sia i vincoli che gli
strumenti autorizzatori e sanzionatori di gestione e controllo, e nel
quale la partecipazione statale assume particolare rilievo in via
preventiva soprattutto attraverso la pianificazione in conformita' a
standard uniformi di tutela su tutto il territorio nazionale.
La partecipazione statale in sede di pianificazione nel
consentire di assicurare proprio la ridetta uniformita' di tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali su tutto il
territorio impedisce, in altre parole, che le Regioni, con propria
legge regionale. possano in ipotesi adottare piani paesaggistici che
compromettono il bene primario del paesaggio.
Cio' detto in linea di principio. l'articolo 23, commi 6 e 7, -
al pari del sostituito art. 5, commi 4 e 5, della legge regionale n.
19/2011, invero dal contenuto non dissimile e gia' oggetto di
impugnativa in via diretta pendente presso codesta Corte - contrasta
con la norma di grande riforma economico-sociale di cui agli artt.
135 e 143 del d.lgs. n. 42/2004 sulla pianificazione congiunta
Stato-Regione in materia di piani paesaggistici.
Il comma 6, invero, senza che in alcun modo la Stato abbia
partecipato alla scelta a monte di adeguare il piano paesaggistico
per la realizzazione delle strutture connesse ai campi da golf e di
adeguarlo entro specifici limiti, stabilisce gia' in via legislativa
che il piano va adeguato e le distanze dalla battigia: "La Giunta
regionale... attiva la procedura di cui all'articolo 11 della legge
regionale 23 ottobre 2009, n. 4 ... ...proponendo gli adeguamenti al
Piano paesaggistico regionale necessari per consentire la
realizzazione di nuove strutture residenziali e ricettive connesse ai
campi da golf anche in ambito costiero, sino alla distanza di 1.000
metri dalla linea di battigia, 500 metri per le isole minori".
Sempre il comma 6 ed il comma 7, dispongono, inoltre, secondo
quale procedimento e quali tempi il piano paesaggistico deve essere
modificato in via amministrativa atteso che «"La Giunta regionale...
attiva la procedura di cui all'articolo 11 della legge regionale 23
ottobre 2009, n. 4 " e che "In considerazione della valenza
strategica degli interventi di promozione e realizzazione di un
sistema di campi da golf previsto della presente legge, i termini del
procedimento di cui al comma 4 sono eccezionalmente ridotti alla
meta' (...) con i termini ridotti alla meta'».
L'art. 11 disciplina, infatti, il procedimento di «aggiornamento
e revisione del Piano paesaggistico regionale», che si conclude con
una deliberazione della Giunta, senza alcuna partecipazione
dell'Amministrazione statale, con la conseguenza che anche sotto
l'aspetto procedimentale amministrativo di modificazione del piano
l'art. 6 non attribuisce alcun ruolo allo Stato.
Si tratta di modifiche al piano paesaggistico che assumono gia'
in linea programmatica particolare rilievo ove si consideri che, ai
sensi dell'articolo 19 delle norme tecniche di attuazione del PPR
vigente, la "fascia costiera", cosi' come perimetrata nella
cartografia del PPR, rientra nella categoria dei beni paesaggistici
d'insieme ed e' considerata risorsa strategica fondamentale per lo
sviluppo sostenibile del territorio sardo e che l'articolo 20, comma
1, lett. b), n. 1), delle stesse N.T.A, stabilisce che nella fascia
costiera «non e' comunque ammessa la realizzazione di nuovi campeggi
e strutture ricettive connesse a campi da golf».
Sulla base di quanto premesso le norme censurate sono
all'evidenza illegittime perche' la vigente pianificazione
paesaggistica, non puo' essere modificata se non secondo le modalita'
("intese" ed "accordi") previste dall'articolo 143 del Codice,
essendo quello della pianificazione congiunta un principio cardine
del sistema di tutela del paesaggio, assicurato dal Codice in diretta
attuazione del principio fondamentale espresso dall'articolo 9,
secondo comma, della Costituzione.
Invero, la Regione Sardegna, con le disposizioni normative
censurate, pretende di modificare unilateralmente, con lo strumento
legislativo, le misure di tutela concordate con lo Stato e
consacrate, in attuazione degli artt. 135 e 143 del Codice di
settore, nel previgente piano paesaggistico del 2006, quando, invece,
avrebbe dovuto concordare le modifiche nella appropriata sede della
nuova concertazione di riforma e modifica congiunta del piano
medesimo.
La scelta ed il limite entro il quale consentire i campi da golf
e annesse strutture ricettive deve, in altri termini, tradursi e
operarsi attraverso una modifica congiunta del piano paesaggistico,
con l'accordo dello Stato, mentre viene ad essere anticipata e
compiuta unilateralmente dalla legge regionale censurata; del pari il
concreto adeguamento del piano paesaggistico vigente secondo le linee
direttive dettate con il comma 6 non puo' essere rimesso alla
procedura individuata dai commi 6 e 7, ma deve passare attraverso un
accordo con lo Stato.
La violazione del principio di pianificazione congiunta si
presenta, peraltro, di particolare rilievo, atteso che il piano
paesaggistico e' stato definito nel 2006 con l'accordo dello Stato e
viene ora ad essere ridefinito, con la legge regionale in esame, in
base all'esclusiva volonta' regionale.
In questa ottica ogni Regione con il succedersi delle giunte
regionali, potrebbe, in via di mera ipotesi, fare e disfare ogni
volta a propria discrezione i piani paesaggistici concordati con lo
Stato, svuotando di ogni contenuto le norme del Codice dei beni
culturali e del paesaggio sopra richiamate.
In proposito giova, per mera completezza, chiarire sin d'ora che
non si intende in questa sede in alcun modo discutere o contrastare
nel merito le scelte della Sardegna in ordine alla opportunita' e
convenienza di promuovere i campi da golf o la realizzazione delle
annesse strutture ricettive turistico - alberghiere, ma
esclusivamente difendere il rispetto dei principi fondamentali di
grande riforma economico-sociale della materia, che impongono che le
modifiche ai piani paesaggistici, concordati in ossequio al Codice di
settore, siano definite anch'esse con lo Stato.
Cio' tanto piu' se, come nella specie, le misure contenute nella
legge regionale, oltre alla realizzazione dei campi da golf,
consentono, all'interno della aree paesaggistiche qualificate dal
vigente piano come di rispetto della "fascia costiera", la
realizzazione di cospicui interventi edificatori
(turistico-residenziali) fino a 75.000 mc. (per ciascun impianto), di
cui il 50 per cento a tipologia di villa unifamiliare (art. 6, comma
1, lettera d)), oltre 4.000 mc. per "club house" e altri locali di
servizio, volumi che possono essere poi considerevolmente aumentati
al ricorrere di determinati presupposti (fino al 30% nel caso di
impianti di prima categoria e di un altro 25% in caso di riutilizzo
di volumi - anche a destinazione rurale - preesistenti: art. 6, commi
2, 5 e 3).
La disposizione regionale nell'eliminare in radice forme di
intesa e di coordinamento tra la Regione e lo Stato viola, altresi',
l'art. 118, comma terzo, Cost, che affida alla competenza legislativa
statale le "forme di intesa e di coordinamento nella materia della
tutela dei beni culturali".
Per quanto detto, l'art. 23, commi 6 e 7, e' illegittimo per
violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale di autonomia della
Regione Sardegna adottato con la legge costituzionale n. 3 del 1948,
e degli articoli 117, comma 2 lettera s, e 118, terzo comma, della
Costituzione.