Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587) in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato (C.F. 80224030587) per il ricevimento degli
atti, FAX 06.96514000 e PEC ags_m2@mailcertavvocaturastato.it, presso
i cui Uffici ha legale domicilio in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Liguria, in persona del Presidente della Giunta
in carica, con sede in Genova;
Per la declaratoria di incostituzionalita' e conseguente
annullamento della legge della Regione Liguria 7 febbraio 2012, n. 2,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Liguria - parte
prima - n. 1 del giorno 15 febbraio 2012, recante la «Disciplina
regionale in materia di demanio e patrimonio» e, in particolare,
degli articoli 1, 4, 5, 6, 16 e 17; dell'articolo 7, comma 3;
dell'articolo 8; dell'articolo 11, lett. c); dell'articolo 14;
dell'articolo 15, comma 3: tutti per violazione dell'articolo 117,
della Costituzione. Inoltre, dell'articolo 15, comma 2), per
violazione dell'articolo 117, secondo comma, lett. e) ed i), e terzo
comma, Cost.; dell'articolo 38, comma 5, lett. a) e c), per
violazione dell'articolo 117, secondo comma, lett. 1), e terzo comma,
a seguito della determinazione del Consiglio dei ministri di
impugnativa della predetta legge regionale, assunta nella seduta del
6 aprile 2012.
l. Nel Bollettino Ufficiale della Regione Liguria - parte prima -
del giorno 15 febbraio 2012, risulta pubblicata la legge 7 febbraio
2012, n. 2, recante la «Disciplina regionale in materia di demanio e
patrimonio». Tale legge regionale e' composta da nove titoli. Il
titolo I, riguarda la finalita' e l'ambito di applicazione della
legge; il titolo II, le disposizioni generali; il titolo III, il
demanio; il titolo IV, il patrimonio disponibile e indisponibile; il
titolo V, le scritture patrimoniali; il titolo VI, l'acquisizione dei
beni; il titolo VII, le alienazioni, le permute e le valorizzazioni;
il titolo VIII, le concessioni e le locazioni; il titolo IX, le
disposizioni finali e transitorie.
2. La lettura delle numerose norme impugnate, che sono
disseminate in tutti i titoli della stessa, (ad eccezione di quello
riguardante le disposizioni transitorie e finali), permette
agevolmente di rilevare che la legge n. 2/2012 della Regione Liguria,
gia' considerata nella sua impostazione sistematica viola l'articolo
117, secondo comma, lett. l), della Costituzione, perche' interviene
nella materia del demanio e del patrimonio, ossia in una materia
riguardante l'ordinamento civile, riservata in via esclusiva allo
Stato.
La dedotta illegittimita' costituzionale della legge regionale
trova conforto nella circostanza che, come codesta Corte
Costituzionale ha piu' volte avuto modo di precisare, la titolarita'
di funzioni legislative e amministrative della Regione relativa
all'utilizzazione di determinati beni non puo' incidere sulle
facolta' che spettano allo Stato in quanto proprietario; inoltre, la
disciplina degli aspetti dominicali del demanio statale rientra nella
materia dell'ordinamento civile e, pertanto, e' materia di competenza
esclusiva dello Stato (sentenze n. 370, n. 102 e n. 94 del 2008; n.
286 del 2004; n. 343 del 1995).
Con particolare riferimento al demanio marittimo, gia' codesta
Corte ha posto in evidenza che le prerogative dello Stato precedono
logicamente la ripartizione delle competenze ed ineriscono alla
capacita' giuridica dell'ente, secondo i principi dell'ordinamento
civile (sentenza n. 427 del 2004): pertanto, la competenza regionale
in materia deve arrestarsi di fronte a quella dello Stato.
3. Fermo restando quanto sopra evidenziato con riferimento
all'intera legge regionale, occorre altresi' rilevare che sussiste la
violazione dell'articolo 117 della Costituzione da parte delle
numerose sue specifiche disposizioni indicate in epigrafe.
A tal fine, giova fare innanzitutto presente che l'articolo 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382, recante norme sull'ordinamento
regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione,
delegava al governo l'emanazione di uno o piu' decreti diretti a:
«a) a completare il trasferimento delle funzioni
amministrative, considerate per settori organici, inerenti alle
materie indicate nell'articolo 117 della Costituzione ...;
b) a trasferire le funzioni inerenti alle materie indicate
nell'articolo 117 della Costituzione ...;
c) a delegare, a norma dell'articolo 118, secondo comma,
della Costituzione, le funzioni amministrative necessarie per rendere
possibile ...;
d) ... (Omissis) ...;
e) ad attribuire alle province, ai comuni e alle comunita'
montane ai sensi dell'articolo 118, primo comma della Costituzione,
le funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale nelle
materie indicate dall'articolo 117 della Costituzione ...».
Successivamente, l'articolo 1 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, recante l'attuazione della delega
di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382, disponeva il
trasferimento e conferiva le deleghe delle funzioni amministrative
dello Stato alle regioni. L'articolo 59 dello stesso D.P.R. in
materia di demanio marittimo stabiliva, inoltre, che «sono delegate
alle regioni le funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle
aree demaniali immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio
lacuale e fluviale...».
Dall'esame delle citate disposizioni emerge chiaramente la
separazione tra le funzioni che sono state delegate alle Regioni, le
quali hanno natura amministrativa e le competenze spettanti allo
Stato, le quali riguardano la proprieta' dei beni, indipendentemente
dalla loro utilizzazione.
L'indicata separazione risulta tuttora vigente anche in presenza
dell'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 28 maggio 2010, n.
85, (recante attribuzione a comuni, province, citta' metropolitane e
regioni di un proprio patrimonio), il quale prevede il trasferimento
alle Regioni dei beni del demanio marittimo. Il trasferimento di tali
beni, infatti, e' subordinato all'emanazione di uno o piu' decreti
del Presidente del Consiglio dei ministri: ma questi non sono stati
ancora emanati.
Le disposizioni contenute nella legge n. 382/1975 e nel D.P.R. n.
616/1977, permettono quindi di comprendere che le impugnate
disposizioni della legge della Regione Liguria, disciplinando - in
attesa del perfezionamento del descritto iter normativo di
attribuzione alle Regioni di un proprio patrimonio demaniale - la
proprieta' di beni non ancora trasferiti alla Regione, si pongono in
contrasto con l'ordinamento giuridico nazionale. Sussiste,pertanto la
violazione dell' articolo 117, secondo comma, lett. 1), della
Costituzione, da pare dei numerosi articoli della legge regionale in
esame.
Precisamente, risultano illegittimi, per violazione dell'appena
indicata disposizione costituzionale, gli articoli 1, 4, 5, 6, 16 e
17, nelle parti in cui la Regione Liguria disciplina aspetti
dominicali del demanio, cosi' esorbitando dalle sue competenze, che
sono limitate alla gestione amministrativa dei beni, alla stregua di
quanto stabilito dalla legge n. 382/1975, dal D.P.R. n. 616/1977 e
del decreto legislativo n. 85/2010.
Per le medesime gia' evidenziate ragioni, violano l'articolo 117,
secondo comma, lett. l), anche:
l'articolo 7, comma, 3 riguardante l'istituto della consegna
il quale, ai sensi degli articoli 34 del Codice della navigazione e
36 del relativo regolamento, attiene ad aspetti afferenti alla
dominicalita' del demanio marittimo, essendo relativo a modalita' di
esercizio dell'uso diretto da parte dello Stato, nella qualita' di
proprietario. Rientra dunque nell'esclusiva competenza dello Stato,
ed in particolare dell'Amministrazione marittima centrale, la
possibilita' di emanare tale atto;
l'articolo 11, con riferimento ai beni demaniali marittimi.
Infatti l'elencazione di tali beni contemplati nell'impugnato
articolo non tiene conto del fatto che, ai sensi dell'articolo 5,
comma 2, del decreto legislativo n. 85 del 2010, sono esclusi dal
trasferimento in proprieta' agli enti territoriali le seguenti
categorie di beni, che rimangono in proprieta' dello Stato: a)
immobili demaniali marittimi in uso, per comprovate ed effettive
finalita' istituzionali, a tutte le Amministrazioni dello Stato,
anche ad ordinamento autonomo, agli enti pubblici destinatari di beni
immobili dello Stato in uso governativo ed alle Agenzie di cui al
decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 300, e successive
modificazioni; b) porti di rilevanza economica nazionale ed
internazionale; c) demanio marittimo rientrante all'interno dei
parchi nazionali e riserve naturali statali; d) demanio marittimo ove
insistono strade ferrate in uso i proprieta' dello Stato; e) demanio
marittimo ove insistono reti stradali di interesse statale e demanio
marittimo appartenente al patrimonio culturale; demanio marittimo
c.d. energetico di interesse nazionale, secondo quanto gia' chiarito
con pregresse istruzioni; g) demanio marittimo costituente la
dotazione della Presidenza della Repubblica, nonche' il demanio
marittimo in uso, a qualsiasi titolo al Senato della Repubblica, alla
Camera dei Deputati, alla Corte Costituzionale, nonche' agli organi
di rilevanza costituzionale;
l'articolo 14, in relazione al cosiddetto potere di
autotutela amministrativa di cui la Regione si dichiara titolare in
virtu' del principio di dominicalita': questo, infatti, costituirebbe
oggetto di contestazione, in quanto costituzionalmente illegittimo
per le ragioni indicate in precedenza;
l'articolo 15, comma 3, che attiene all'istituto della
sclassifica, prevista dall'articolo 35 del codice della navigazione.
Al riguardo, si rileva che lo stesso introduce altresi' il cosiddetto
istituto della sclassifica tacita e implicita. Si consente, infatti,
a differenza di quanto stabilito nell'ordinamento vigente, alla
stregua anche dei principi costituzionali vigenti in materia di
proprieta' pubblica, che il transito dei beni demaniali marittimi in
altro patrimonio possa avvenire con procedure diverse da quelle
previste dall'articolo 35 del codice della navigazione.
4. Ulteriori profili di illegittimita' costituzionale, per
violazione degli articoli 117, secondo comma, lett. e) ed s), e 117,
terzo comma, della Costituzione riguardano le seguenti norme:
l'art. 15, comma 2, dispone che la sdemanializzazione dei
beni del demanio idrico avvenga mediante provvedimento adottato dalla
Giunta regionale, previo parere della competente provincia, ai sensi
dell'articolo 92, comma 1, lett. n), della legge regionale 21 giugno
1999, n. 18 (recante l'adeguamento delle discipline e conferimento
delle funzioni agli enti locali in materia di ambiente, difesa del
suolo ed energia) e successive modificazioni e integrazioni.
Tale disposizione, nel prevedere la sdemanializzazione dei beni
asserviti al servizio idrico integrato, si pone in contrasto con
quanto disposto dal decreto legislativo n. 152/2006 (norme in materia
ambientale) che al comma 1 dell'articolo 143, concernente le
dotazioni dei soggetti gestori del servizio idrico integrato, prevede
che «1. Gli acquedotti, le fognature, gli impianti di depurazione e
le altre infrastrutture idriche di proprieta' pubblica, fino al punto
di consegna e/o misurazione, fanno parte del demanio ai sensi degli
articoli 822 e seguenti del codice civile e sono inalienabili se non
nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge».
Pertanto, la norma in esame, nel permettere la sdemanializzazione
di beni non consentita dalla normativa statale, viola l'articolo 117,
secondo comma, lett. s), della Costituzione, che riserva in via
esclusiva allo Stato la materia della tutela dell'ambiente;
l'articolo 26 disciplina la custodia e la gestione temporanea
delle acque minerali, stabilendo che il dirigente in materia di
demanio e patrimonio «puo' affidare, in via temporanea e precaria, la
custodia e la gestione dei beni e delle relative pertinenze» al
richiedente, qualora sia presentata un'unica istanza di concessione
ovvero, in caso di piu' istanze, a uno dei richiedenti che offra
adeguate garanzie tecniche ed economiche, sulla base dei criteri che
saranno individuati in un apposito regolamento attuativo della legge.
La disposizione in esame non specifica le modalita' di
affidamento della gestione delle acque minerali e non prevede una
durata massima dell'affidamento: essa, pertanto, contrasta con il
decreto del Presidente della Repubblica n. 296/2005 recante il
«Regolamento concernente i criteri e le modalita' di concessione in
uso e in locazione dei beni immobili appartenenti allo Stato».
Questo, infatti al comma 3 dell'articolo 4, concernente le condizioni
delle concessioni e delle locazioni, dispone che «la durata della
concessione e della locazione e' stabilita in anni sei. Puo' essere
stabilito un termine superiore ai sei anni, e comunque non eccedente
i diciannove...».
Pertanto, la norma in esame, nella parte in cui prevede un
generico affidamento temporaneo, senza specificazioni in merito alle
modalita' di affidamento ed alla relativa durata, viola l'articolo
117, secondo comma, lett. e) e s) della Costituzione, che riservano
allo Stato la materia della tutela della concorrenza e dell'ambiente,
nonche' l'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, il quale
riserva allo Stato i principi di governo del territorio;
l'articolo 38, comma 5, disciplina i casi in cui si procede
all'alienazione dei beni immobili regionali mediante trattativa
privata con un unico interlocutore. In particolare le fattispecie
individuate dalle lett. a) e c) del suddetto comma 5, le quali
prevedono la vendita a un soggetto privato che opera senza fini di
lucro o a soggetti che possono far valere un diritto di prelazione,
contrastano con l'articolo 3, comma 1, della legge n. 783/1908
recante «unificazione dei sistemi di alienazione e di amministrazione
dei beni immobili patrimoniali dello Stato». Tale legge, infatti,
dispone che «la vendita dei beni si fa mediante pubblici incanti
sulla base del valore di stima, previe le pubblicazioni, affissioni
ed inserzioni da ordinarsi dall'Amministrazione demaniale in
conformita' del regolamento per la esecuzione della presente legge».
La disposizione in esame, inoltre, contrasta con le disposizioni
contenute nel regolamento attuativo della suddetta legge n. 783/1908,
approvato con regio decreto n. 454/1909, il quale disciplina i casi
in cui la vendita puo' avvenire mediante trattativa privata.
Pertanto la norma in esame, nel derogare alle disposizioni
statali in materia di alienazione dei beni immobili dello Stato,
viola l'articolo 117, secondo comma, lett. e) della Costituzione, il
quale riserva allo Stato la materia della tutela della concorrenza;
l'articolo 47 concernente l'uso particolare dei beni
demaniali e dei beni patrimoniali indisponibili, stabilisce, al comma
9, che le norme in materia di sub concessione saranno determinate
dall'apposito regolamento attuativo della legge.
Tale disposizione contrasta con il decreto del Presidente della
Repubblica n. 296/2005, recante il «regolamento concernente i criteri
e le modalita' di concessione in uso e in locazione dei beni immobili
appartenenti allo Stato», Infatti, il comma 3 dell'articolo 5,
riguardante la decadenza e la revoca della concessione, dispone che
«la sub-concessione del bene, totale o parziale, e' vietata e la
violazione di detto divieto comporta la decadenza immediata dalla
concessione».
Pertanto la norma in esame, nella parte in cui prevede l'istituto
della sub-concessione viola sia l'articolo 117, secondo comma, lett.
1), della Costituzione che riserva allo Stato la competenza esclusiva
in materia di ordinamento civile, sia l'articolo 117, terzo comma,
della Costituzione.
In definitiva, l'intera legge regionale e le specifiche norme
impugnate, intervenendo su materie di competenza dello Stato e non
rispettando la normativa statale, che fissa uniformi criteri di
tutela validi per l'intero territorio nazionale, violano la
Costituzione, e precisamente l'articolo 117, secondo comma, lett. e),
l) ed s) nonche' il terzo comma.
Esse meritano, dunque, di essere annullate.