Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, e' domiciliato (giusta delibera del
Consiglio dei Ministri del 13 aprile 2012);
Contro la Regione Lombardia in persona del suo Presidente;
Per la dichiarazione della illegittimita' costituzionale degli
artt. 2, comma 2 e 19; dell'art. 3, comma 4; dell'art. 14; dell'art.
18 della legge regionale 27 febbraio 2012, n. 3, recante:
«Disposizioni in materia di artigianato e commercio e attuazioni
della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 12 dicembre 2006 (Disciplina della vendita da parte delle imprese
artigiane di prodotti alimentari di propria produzione per il consumo
immediato nei locali dell'azienda) e alla legge regionale 2 febbraio
2012, n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio
e fiere) (B.U.R. 29 febbraio 2012, n. 9 Supplemento), con riferimento
all'art. 117, comma 1, comma 2, lettere a) b) e) o), comma 3 Cost.
La legge regionale in esame, recante disposizioni in materia di
artigianato e commercio e attuazione della direttiva 2006/123/CE
relativa ai servizi sul mercato interno, nonche' modifiche alle leggi
regionali 30 aprile 2009, n. 8 (Disciplina della vendita da parte
delle imprese artigiane di prodotti alimentari di propria produzione
per il consumo immediato nei locali dell'azienda) e 2 febbraio 2010,
n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e
fiere) presenta i seguenti diversi aspetti di illegittimita'
costituzionale.
1. - L'art. 2 comma 2 introduce, con l'art. 4-bis della l.r. n.
8/2009, una disciplina specifica per «cittadini di paesi non europei
e dell'"Unione Europea", affermando che "nella comunicazione di avvio
dell'attivita' deve essere altresi' attestato il possesso da parte
del soggetto che esercita effettivamente l'attivita', a fronte di
motivi imperativi di interesse generale, in particolare tutela dei
consumatori e sanita' pubblica, di uno dei documenti di cui
all'articolo 67, comma 2-bis, della l.r. n. 6/2010." Viene altresi'
disposto che, "qualora il soggetto richiedente che esercita
effettivamente l'attivita' non attesti il possesso di nessuno dei
documenti di cui all'articolo 67, comma 2-bis, della l.r. n. 6/2010,
e' tenuto a frequentare e superare positivamente un corso per
valutare il grado di conoscenza di base della lingua italiana presso
la Camera di Commercio territorialmente competente per il comune dove
intende svolgere l'attivita' di somministrazione non assistita, o
comunque un corso istituito o riconosciuto dalla Regione Lombardia,
dalle altre regioni o dalle Province autonome di Trento e Bolzano. La
Giunta regionale delibera i criteri, lo durata e la modalita' del
corso".
I documenti di cui all'art. 67, comma 2-bis della richiamata
legge regionale n. 6/2010, norma introdotta dall'art. 19 della l.r.
n. 3/2012, sono: «a) un certificato di conoscenza della lingua
italiana, Certificazione Italiano Generale (CELI), a tal fine e'
sufficiente un CELI di livello A2 Common European Framework: livello
di contatto definibile in termini di competenza relativa a routine
memorizzate; b) un attestato che dimostri di aver conseguito un
titolo di studio presso una scuola italiana legalmente riconosciuta o
in alternativa un attestato che dimostri di avere frequentato, con
esito positivo, un corso professionale per il commercio relativo al
settore merceologico alimentare o per la somministrazione di alimenti
e bevande istituito o riconosciuto dalla Regione Lombardia, dalle
altre regioni o dalle Province autonome di Trento e di Balzano».
Gli artt. 2, comma 2 e 19 della l.r. n. 3 del 2012 si pongono in
contrasto con l'art. 117, comma 1 della Costituzione, in quanto
disattendono i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario,
violando altresi' l'articolo 117, comma 2 sia alla lett. a) della
Costituzione, che riserva allo Stato la competenza in materia di
condizione giuridica di cittadini di Stati non appartenenti
all'Unione Europea, e sia alla lett. e) della Costituzione, che
riconosce allo Stato la competenza in materia di tutela della
concorrenza.
Ed infatti, le disposizioni impugnate configurano una evidente
diretta discriminazione nei confronti di soggetti stranieri, sia
comunitari che extracomunitari, in ragione della loro cittadinanza.
Nei confronti dei soggetti comunitari, infatti, la disciplina
regionale rappresenta una violazione del Trattato UE, laddove
stabilisce (art. 49, ex art. 43 del TCE) che «le restrizioni alla
liberta' di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel
territorio di un altro Stato membro vengono vietate... La liberta' di
stabilimento importa l'accesso alle attivita' autonome e al loro
esercizio, nonche' la costituzione e la gestione di imprese... alle
condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei
confronti dei propri cittadini, fatte salve le disposizioni del capo
relativo ai capitali».
Le previsioni regionali, inoltre, non sono conformi alla
direttiva Servizi 2006/123/CE, la quale prevede, all'art.15, che
anche qualora l'ordinamento giuridico dello Stato membro subordini
«l'accesso a un'attivita' di servizi o il suo esercizio al rispetto
dei requisiti non discriminatori» diversi da quelli «relativi alle
questioni disciplinate dalla direttiva 2005/36/CE o da quelli
previsti in altre norme comunitarie, che riservano l'accesso alle
attivita' di servizi in questione a prestatori particolari a motivo
della natura specifica dell'attivita'», deve essere comunque
assicurata la conformita' dei requisiti stessi a condizioni di non
discriminazione (i requisiti non devono essere direttamente o
indirettamente discriminatori in funzione della cittadinanza),
necessita' (presenza di un motivo imperativo di interesse generale) e
proporzionalita' (i requisiti devono essere tali da garantire la
realizzazione dell'obiettivo perseguito, non devono andare al di la'
di quanto e' necessario per raggiungere tale obiettivo, non deve
essere possibile sostituire questi requisiti con altre misure meno
restrittive che permettono di conseguire lo stesso risultato).
L'accesso alle attivita' economiche (sia pure quelle che prevedano il
possesso di particolari requisiti professionali) non puo', quindi,
prevedere condizioni diverse di accesso in base alla cittadinanza; il
d.lgs. n. 206/2007, attuativo della menzionata direttiva 2005/36/CE
non si basa, infatti, sulla cittadinanza del soggetto, ma sul fatto
che il titolo professionale sia stato conseguito al di fuori
dell'Italia, e prevede comunque procedure di mutuo riconoscimento;
solo una volta intervenuto il riconoscimento, l'eventuale possesso di
conoscenze linguistiche puo' rilevare (e non comunque sulla base
della cittadinanza) richiedendosi, ove necessario, una prova
specifica, la quale, tuttavia, deve risultare proporzionale al tipo
di attivita' da svolgere (e non consistere nel possesso di un titolo
professionale o di studio rilasciato in Italia).
Le disposizioni regionali in parola, inoltre, introducendo
l'obbligo, per i cittadini di paesi non europei o dell'Unione
Europea, del possesso della documentazione sopra indicata, sono
suscettibili di determinare distorsioni di natura concorrenziale in
quanto introducono un ingiustificato ostacolo all'esercizio
dell'attivita' di somministrazione di alimenti e bevande e
dell'attivita' di vendita da parte delle imprese artigiane di
prodotti alimentari di produzione propria.
Gli obblighi previsti dalla impugnata disposizione, infatti, non
appaiono proporzionati ne' necessari a garantire il perseguimento
degli interessi genericamente richiamati dal legislatore regionale,
quali quello della tutela dei consumatori e della sanita' pubblica.
E' dunque evidente come gli artt. 2, comma 2, e 19 della l.r. n.
3 del 2012 siano in contrasto sia con l'art. 117, comma 1 della
Costituzione, giacche' disattendono i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario, che con quanto previsto al successivo
comma 2 del medesimo art. 117 Cost. sia alla lett. a), che riserva
allo Stato la competenza in materia di condizione giuridica di
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione Europea, sia alla
lett. e), che riconosce allo Stato la competenza in materia di tutela
della concorrenza.
2. - L'art. 3 - riguardante la disciplina dell'attivita' di
estetista - prevede, al comma 4 che «Ogni attivita' che comporti
prestazioni, trattamenti e manipolazioni sulla superficie del corpo
umano, ivi compresi i massaggi estetici e rilassanti, finalizzate al
benessere fisico, al miglioramento estetico della persona o alla cura
del corpo priva di effetti terapeutici, con esclusione delle
attivita' esercitate dagli operatori iscritti al registro di cui
all'articolo 2 della legge regionale 1° febbraio 2005, n. 2 (Norme in
materia di discipline bio-naturali) e' da intendersi attivita' ai
sensi della legge n. 1/1990 sia che si realizzi con tecniche manuali
e corporee sia che si realizzi con l'utilizzo di specifici
apparecchi».
La norma in esame prevede, dunque, un trattamento differenziato
qualora le medesime attivita' siano svolte da operatori iscritti al
registro di cui alla l.r. n. 2/2005, ovvero da operatori non
iscritti. Solo nel secondo caso, tali attivita' devono essere
ricondotte nell'ambito della legge statale n. 1/1990 (Disciplina
dell'attivita' di estetista) che prevede necessariamente il possesso
della qualifica professionale di estetista.
La disposizione impugnata travalica le competenze regionali, in
quanto conferisce valore particolare, abilitativo all'esercizio di
un'attivita' professionale, ad un registro introdotto da una legge
regionale. Seppure l'art. 2 della citata l.r. n. 2/2005, che
istituisce il registro regionale degli operatori di discipline
bio-naturali, al comma 3 stabilisce che «l'iscrizione nel registro
non costituisce comunque condizione necessaria per l'esercizio
dell'attivita' sul territorio regionale da parte degli operatori», il
richiamo operato dalla norma in esame conferisce invece
all'iscrizione a tale registro una valenza sostanziale di titolo
abilitante. In diverse occasioni codesta ecc.ma Corte, chiamata a
scrutinare - con riferimento alla dedotta violazione del riparto di
competenze in materia di professioni previsto dall'art. 117, terzo
comma, Cost. - la legittimita' costituzionale di leggi regionali
volte a disciplinare l'ordinamento di cosiddette «professioni
emergenti» (L. 32/06 Piemonte, 6/2006 Liguria e 19/2006 Veneto,
18/2004 Liguria, 13/2004 Piemonte) ha dichiarato illegittime tali
leggi in quanto miranti, di fatto, a individuare nuove figure
professionali, definendone il relativo percorso formativo e
istituendo un registro o elenco degli operatori abilitati.
In particolare ha affermato codesta Corte che «la potesta'
legislativa regionale nella materia concorrente delle professioni
deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle
figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, e'
riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato,
rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli
aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realta'
regionale. Tale principio, al di la' della particolare attuazione ad
opera dei singoli precetti normativi, si configura quale limite di
ordine generale, invalicabile dalla legge regionale. Da cio' deriva
che non e' nei poteri delle Regioni dar vita a nuove figure
professionali ... l'istituzione di un registro professionale e la
previsione delle condizioni per l'iscrizione ad esso hanno, gia' di
per se' una funzione individuatrice della professione, preclusa alla
competenza regionale... anche prescindendo dal fatto che la
iscrizione nel suddetto registro si ponga come condizione necessaria
ai fini dell'esercizio della attivita' da esso contemplata».
(sentenze 11 aprile 2008, n. 93; n. 300 e n. 57 del 2007, n. 424 e n.
153 del 2006).
La norma all'esame determina, dunque, una disparita' tra
operatori iscritti e non iscritti ad un registro regionale, violando
i principi fondamentali in materia di professioni stabiliti dallo
Stato con la menzionata legge statale n. 1/1990, in contrasto con
l'art. 117 comma 3, della Costituzione.
3. - L'art. 14 definisce i criteri per il rilascio e il rinnovo
di concessioni dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree
pubbliche, prevedendo la possibilita' di individuarli anche in deroga
a quanto disposto con il d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, che costituisce
attuazione della «direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel
mercato interno».
In particolare, l'art. 16 del citato decreto delegato n. 59/2010,
riproducendo l'art. 12 della direttiva europea stabilisce che:
«1. Nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatori
disponibili per una determinata attivita' di servizi sia limitato per
ragioni correlate alla scarsita' delle risorse naturali o delle
capacita' tecniche disponibili, le autorita' competenti applicano una
procedura di selezione tra i candidati potenziali ed assicurano la
predeterminazione e la pubblicazione, nelle forme previste dai propri
ordinamenti, dei criteri e delle modalita' atti ad assicurarne
l'imparzialita', cui le stesse devono attenersi.
2. Nel fissare le regole della procedura di selezione le
autorita' competenti possono tenere conto di considerazioni di salute
pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della
sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione
dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri
motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto
comunitario.
3. L'effettiva osservanza dei criteri e delle modalita' di cui al
comma I deve risultare dai singoli provvedimenti relativi al rilascio
del titolo autorizzatorio.
4. Nei casi di cui al comma 1 il titolo e rilasciato per una
durata limitata e non puo' essere rinnovato automaticamente, ne'
possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre
persone, ancorche' giustificati da particolari legami con il primo».
La norma recepisce il principio contenuto al punto 62 del
Considerando premesso alla direttiva 2006/123/CE , ove si afferma
appunto che «nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili
per una determinata attivita' sia limitato per via della scarsita'
delle risorse naturali o delle capacita' tecniche, e' opportuno
prevedere una procedura di selezione tra diversi candidati
potenziali, al fine di sviluppare, tramite la libera concorrenza, la
qualita' e le condizioni di offerta di servizi a disposizione degli
utenti. Tale procedura dovrebbe offrire garanzie di trasparenza e di
imparzialita' e l'autorizzazione cosi' rilasciata non dovrebbe avere
una durata eccessiva, non dovrebbe poter essere rinnovata
automaticamente o conferire vantaggi al prestatore uscente. In
particolare, la durata dell'autorizzazione concessa dovrebbe essere
fissata in modo da non restringere o limitare la libera concorrenza
al di la' di quanto e' necessario per garantire l'ammortamento degli
investimenti e la remunerazione equa dei capitali investiti. La
presente disposizione non dovrebbe ostare a che gli Stati membri
limitino il numero di autorizzazioni per ragioni diverse dalla
scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche. Le
autorizzazioni in questione dovrebbero comunque ottemperare alle
altre disposizioni della direttiva relative ai regimi di
autorizzazione». Deve inoltre considerarsi che il commercio ambulante
puo' svolgersi solo su suolo pubblico disponibile a tal fine e, visto
il carattere circoscritto di tale risorsa, le norme comunitarie e
nazionali impongono, al fine di consentire un accesso al mercato su
base paritaria, che le autorizzazioni alla vendita nei mercati
ambulanti abbiano durata limitata. Il periodo per il quale vengono
concesse le autorizzazioni deve essere tale da consentire al
prestatore di recuperare il costo degli investimenti e ottenerne un
giusto rendimento, ma e' comunque necessario attuare una procedura di
selezione specifica per il rilascio di dette autorizzazioni, allo
scopo di garantire imparzialita' e trasparenza, nonche' condizioni di
concorrenza aperta.
E' innegabile come la norma regionale, con l'espresso suo
richiamo al potere di deroga ai principi comunitari, sia idonea a
consentire l'introduzione di criteri potenzialmente restrittivi e
contrari alle previsioni poste a tutela della concorrenza contenute
al citato art. 16 del d.lgs. n. 59/2010, con particolare riferimento
a quelle che stabiliscono che l'attribuzione di autorizzazioni debba
avvenire solo per una durata limitata, senza rinnovo automatico ne'
individuazione di vantaggi in favore del prestatore uscente.
Sotto tale profilo, e' ravvisabile il contrasto della norma
regionale con i principi comunitari contenuti nelle menzionate norme
della direttiva 2006/123/CE, nonche' del d.lgs. n. 59/2010, in
violazione quindi dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, per
mancato rispetto dei vincoli comunitari, nonche' della competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione.
4. - L'art. 18, rubricato «Disposizione in materia di
attestazione degli adempimenti contributivi ai fini del
riconoscimento del requisito professionale», prevede che il possesso
del requisito professionale individuato dalla legge statale (art. 71
comma 6 d.lgs. n. 54/2010, lett. b), ripreso dagli artt. 20, comma 6,
lett. b) e 66, comma 6, lett. b) della l.r. n. 6/2010, sia
«comprovato, oltre che dalla iscrizione all'Istituto Nazionale
Previdenza Sociale, dall'attestazione degli adempimenti contributivi
minimi previsti da parte della previdenza sociale nazionale». La
disposizione viene ricondotta ai motivi imperativi di interesse
generale di cui all'art. 8, lettera h) del d.lgs. n. 59/2010, tra i
quali viene citata la «tutela dei lavoratori e la protezione sociale
dei lavoratori».
La norma, richiedendo il raggiungimento degli «adempimenti
contributivi minimi previsti dalla previdenza sociale nazionale» ai
fini del riconoscimento del requisito professionale, introduce un
elemento restrittivo ulteriore, che oltre a porsi in contrasto con
l'art. 117, terzo comma della Costituzione, giacche' introduce un
ulteriore requisito non previsto dalla norma statale di principio in
materia di professioni, viola la competenza statale in materia di
tutela della concorrenza, di cui all'art. 117 comma 2 lett. e) della
Costituzione .
E' appena il caso di rilevare come la disposizione viola l'art.
117 comma 2, lett. o) della Costituzione, che attribuisce allo Stato
la competenza legislativa esclusiva in materia di «previdenza
sociale», nonche' le lettere a) e b) dello stesso comma 2 dell'art.
117, nella misura in cui incide sulla condizione giuridica del
cittadino non italiano, al quale si richiede un quid pluris rispetto
a quanto e' chiesto al cittadino italiano per l'attivita' di lavoro
da svolgere in Italia.