Ricorso del Presidente del consiglio dei Ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato presso cui e'
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Contro regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente
pro tempore della Giunta regionale, per la declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2 della legge
regionale della Regione Friuli-Venezia Giulia del 9 marzo 2012, n. 3,
pubblicata nel BUR n. 11 del 14 marzo 2012 della Regione recante
«Norme urgenti in materia di autonomie locali».
La legge regionale della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 9
marzo 2012 contiene norme urgenti in materia di autonomie locali.
La predetta legge all'art. 1 detta disposizioni sulla competenza
della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di legislazione
elettorale,organi di governo e funzioni fondamentali degli enti
locali, nei successivi articoli detta disposizioni in materia di
trasferimenti a favore dei Comuni (art. 2), in materia di proroghe
della tempistica di approvazione dei documenti contabili dei comuni e
altre norme in materia di coordinamento della finanza pubblica (art.
3), in materia di centrali uniche di committenza (art. 4), altre
norme di interesse degli enti locali (art. 5), di incremento dello
stanziamento a favore delle Associazioni di enti locali di cui alla
legge regionale n. 22/1976 (art. 6) e infine disciplina l'entrata in
vigore (art. 7).
Nell'art. 1, commi 1 e 2, in particolare il legislatore regionale
disciplina la competenza della Regione Friuli-Venezia Giulia in
materia di «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali degli enti locali».
Piu' precisamente, al primo comma stabilisce che «Nella Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, in conformita' all'articolo 4, primo
comma, numero 1-bis), della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n.
1 (Statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) e
agli articoli 2 e 8 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9
(Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni), al fine di valorizzare gli strumenti
di autonomia normativa e le forme di rappresentanza delle comunita'
locali, perseguendo il contenimento e la razionalizzazione della
spesa pubblica, nonche' nelle more della attuazione della riforma
dell'ente Provincia nell'ambito dell'ordinamento costituzionale, si
applica la legislazione regionale in materia elettorale, sugli organi
di governo e sulle funzioni fondamentali dei Comuni, delle Province e
delle Citta' metropolitane del Friuli-Venezia Giulia.»
Al comma 2 dispone «Fino al recepimento nell'ordinamento
regionale della riforma costituzionale di cui al comma 1, sono
confermate le vigenti modalita' di elezione, la formazione e la
composizione degli organi di governo dei Comuni e delle Province del
Friuli-Venezia Giulia, nonche' le funzioni comunali e provinciali e
le relative modalita' di esercizio».
La disposizione dell'art. l, commi 1 e 2, della legge sopra
riportata appare costituzionalmente illegittima, sotto i profili che
verranno ora evidenziati, per i seguenti
Motivi
1. Violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.
L'art. 1, comma 1 della legge in esame prevede che nella Regione
Autonoma Friuli-Venezia Giulia al fine di contenere la spesa pubblica
e nelle more dell'attuazione della riforma dell'ente Provincia
nell'ambito dell'ordinamento costituzionale si applica «la
legislazione regionale in materia elettorale, sugli organi di governo
e sulle funzioni fondamentali dei comuni, delle Province e delle
Citta' metropolitane del Friuli-Venezia Giulia».
L'art. 1 comma 2 prevede poi in particolare che «fino al
recepimento nell'ordinamento regionale della riforma costituzionale
di cui al comma 1, sono confermate le vigenti modalita' di
elezione,la formazione e la composizione degli organi di governo dei
comuni e delle Province del Friuli-Venezia Giulia, nonche' le
funzioni comunali e provinciali e le relative modalita' di
esercizio».
Le predette disposizioni non sono conformi all'art. 23, commi
16-20-bis, del decreto-legge n. 201/2001, convertito in legge n.
214/2011.
L'art. 23 dispone la riduzione dei costi di finanziamento delle
autorita' di Governo, del Cnel, delle Autorita' indipendenti e, per
la parte che qui interessa, delle province.
In particolare l'art. 23 cit nei commi 15 e segg disciplina gli
organi della Provincia: il comma 16 prevede che siano organi di
governo della provincia il Consiglio provinciale ed il Presidente
della Provincia e che il Consiglio provinciale sia composto da non
piu' di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei comuni
ricadenti nel territorio della provincia. Le modalita' di elezione
sono stabilite con legge dello Stato entro il 31 dicembre 2012.
Il comma 17 dispone in particolare che il Presidente della
provincia venga eletto dal Consiglio provinciale tra i suoi
componenti secondo le modalita' stabilite dalla legge statale di cui
al comma 16.
Il comma 20 del predetto art. 23 dispone inoltre che per gli
organi provinciali che devono essere rinnovati entro il 31 dicembre
2012 si proceda alla nomina di un commissario straordinario in attesa
della definizione delle nuove modalita' delle elezioni stabilite con
legge dello Stato entro il 31 dicembre 2012, in applicazione
dell'art. 141 del d.lgs. n. 267/2000,mentre viene disposta una
proroga degli organi provinciali, qualora gli stessi debbano essere
rinnovati successivamente al 31 dicembre 2012.
Il comma 20-bis infine prevede che le regioni a statuto speciale
debbano adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni in esame
entro sei mesi dall'entrata in vigore del decreto legge.
Da quanto esposto si rileva che l'art. 23 nel configurare la
trasformazione delle amministrazioni provinciali in enti di secondo
livello si pone come principio fondamentale della legislazione
statale e come tale da valere sull'intero territorio nazionale
nell'ottica di una diversa organizzazione degli enti locali connessa
alla riduzione della spesa pubblica.
Tale disposizione costituisce quindi una precisa esplicazione
della competenza statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario di cui all'art. 117, 3 comma Cost.
In tale contesto, le disposizioni della legge regionale in esame
prevedono per le province modalita' di elezione e di composizione
dell'organo difformi da quelle indicate dall'art. 23 della citata
legge statale n. 214/2011, che costituisce norma interposta di
coordinamento finanziario; le disposizioni impugnate si pongono
quindi in contrasto con il principio di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario di cui all'art. 117 comma 3 Cost
per il quale la Regione ha competenza concorrente ai sensi dell'art.
10, l. cost. n. 3/2001.
L'art. 23 cit infatti si pone come principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica.
Pur avendo quindi la Regione, in base al proprio statuto,
approvato con legge costituzionale n. 1 del 31 gennaio 1963, potesta'
legislativa in materia di ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni, le disposizioni dell'art. 1 della legge
regionale in esame eccedono dalla competenza statutaria in quanto si
pongono in contrasto con il ricordato principio di «coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario.»
Tale principio si deve ritenere applicabile anche alle Regioni ad
autonomia speciale in quanto sussiste l'obbligo generale di tutte le
Regioni di contribuire all'azione di risanamento della finanza
pubblica (sentenze 289/2008, 190/2008;169 e 82 del 2007). E' invero
evidente che l'applicazione dell'art. 1 commi 1 e 2 della legge
regionale impugnata comporterebbe l'avocazione integrale alla
legislazione regionale della materia della riorganizzazione delle
Province, ben oltre i limiti segnati dallo Statuto, che si limitano
all'ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni,
cioe' alla determinazione degli ambiti di competenza materiale e
territoriale degli enti locali; e soprattutto, nella misura in cui
comporta la conservazione a tempo indeterminato dell'attuale
disciplina organizzativa delle Province, vanificherebbe del tutto
l'applicazione nella Regione Friuli-Venezia Giulia del ricordato
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, in
forza del quale le Province costituiscono enti di secondo livello
organizzate in forma «duale» (Presidente e Consiglio), e della
disciplina transitoria strettamente connessa al nuovo principio. Tale
disciplina, per accelerare l'attuazione del principio in
considerazione dell'urgente necessita' per la finanza pubblica di
ridurre i costi di funzionamento delle Province, prevede infatti il
commissariamento delle Province fino al 31 dicembre 2012 (data entro
la quale sara' approvata la nuova legge elettorale).
La proroga dell'attuale organizzazione e' consentita dalla
disciplina transitoria solo per i consigli provinciali da rinnovare
oltre la data del 31 dicembre 2012.
Ne' si potrebbe obiettare che la disciplina statale, che non si
applica direttamente alle regioni a statuto speciale perche' prevede
che siano queste ad adeguare ai suddetti principi la propria attuale
legislazione, priva tali regioni di qualsiasi spazio discrezionale.
La competenza in materia di ordinamento degli enti locali non
puo' infatti impedire l'esplicazione di una competenza tipicamente
trasversale come il coordinamento della finanza pubblica statale e
locale, considerato che l'ordinamento degli enti locali ha un
indubbio impatto sugli equilibri di tale finanza. Anche interventi
puntuali non sono infatti da escludere, qualora siano coerenti con le
finalita' di coordinamento finanziario che intendono perseguire.
Nella fattispecie, il legislatore statale ha individuato, con
valutazione che non puo' essere censurata in questa sede e che,
comunque, rientra nella sua discrezionalita', nel numero
eccessivamente elevato dei consiglieri provinciali e nella presenza
delle giunte provinciali le ragioni per cui il costo di funzionamento
degli enti provincia e' divenuto insostenibile per le finanze
pubbliche. E' quindi coerente e non invasivo della sfera riservata
alla legislazione regionale il principio per cui le Province nella
propria organizzazione non debbono prevedere le giunte, e il
Presidente e' considerato organo esecutivo sufficiente; e per cui il
numero di consiglieri non deve essere superiore a dieci.
La sentenza n. 237/2009 di codesta Corte costituzionale ha
chiarito che sono legittimi gli interventi del legislatore statale
volti ad imporre alle Regioni vincoli per ragioni di coordinamento
finanziario idonee a salvaguardare l'equilibrio unitario della
finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di
obiettivi nazionali condizionati anche da obblighi comunitari.
Tali misura non escludono interventi puntuali,necessari a
realizzare in concreto, sul piano operativo, tali finalita' (Corte
cost. n. 284/2009).
Nel caso in esame, peraltro, la legge statale, una volta
prescritto che le Province divengano enti di secondo grado (in cio'
ravvisando la sola alternativa alla soppressione immediata di tale
categoria di enti), ha individuato solo il numero massimo dei
consiglieri provinciali, con cio' salvaguardando un autonomo spazio
del legislatore regionale nel regolare, attraverso l'indicazione
concreta del numero dei consiglieri provinciali (entro il massimo
fissato dalla legge statale), la funzionalita' e la
rappresentativita' dei consigli provinciali.