Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale
della Presidenza del Consiglio dei ministri 80188230587),
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato,
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Contro la Provincia Autonoma di Bolzano - Alto Adige, in persona
del Presidente in carica per l'impugnazione della legge provinciale
della Provincia Autonoma di Bolzano - Alto Adige 16 marzo 2012, n. 7,
pubblicata nel B.U.R. n. 7 del 20 marzo 2012, recante
«Liberalizzazione dell'attivita' commerciale», in relazione ai suoi
articoli 5, commi 1, 2, 3, 4 e 7, e 6.
La legge provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano - Alto
Adige 16 marzo 2012, n. 7, recante «Liberalizzazione dell'attivita'
commerciale», agli articoli 5, commi 1. 2, 3, 4 e 7, e 6 dispone:
Art. 5:
«1. - Stante la scarsita' di aree idonee all'esercizio di
attivita' produttive e di commercio all'ingrosso e in considerazione
del prevalente interesse generale di salvaguardia delle esigenze
dell'ambiente urbano, della pianificazione ambientale e del traffico,
e di quelle culturali e sociali, finalizzato all'integrazione del
commercio al dettaglio nelle zone residenziali, il commercio al
dettaglio nelle zone produttive e' ammesso solo quale eccezione nei
casi di seguito elencati.
2. - Le merci che per il loro volume ed ingombro e per la
difficolta' connessa alla loro movimentazione, nonche' a causa di
eventuali limitazioni al traffico, non possono essere offerte in
misura sufficiente a soddisfare la richiesta ed il fabbisogno nelle
zone residenziali, possono essere vendute al dettaglio nelle zone
produttive senza limitazioni di superficie.
Queste sono:
a) autoveicoli a due o piu' ruote, incluse macchine edili;
b) macchinari e prodotti per l'agricoltura;
c) materiali edili, macchine utensili e combustibili;
d) mobili;
e) bevande in confezioni formato all'ingrosso.
3. - Possono altresi' essere venduti gli accessori alle merci di
cui al comma 2. La Giunta provinciale determina gli accessori
ammessi. (...).
4. - Sono fatte salve le strutture di vendita al dettaglio che
all'entrata in vigore della presente legge sono gia' state
autorizzate o hanno gia' iniziato la loro attivita' nelle aree
produttive nelle quali vengono vendute merci diverse da quelle
elencate al comma 2. Tali strutture possono continuare la loro
attivita', ma non possono essere ampliate, trasferite o concentrate.
5. - (...).
6. - (...).
7. La possibilita' di esercitare l'attivita' di commercio al
dettaglio di cui al comma 4 decade, se cessa l'attivita' di commercio
al dettaglio».
Art. 6:
«1. - La Giunta provinciale e' autorizzata ad emanare appositi
indirizzi in materia di orari di apertura al pubblico degli esercizi
di vendita al dettaglio. Tali indirizzi dovranno garantire
un'effettiva tutela degli usi e costumi ai sensi dell'art. 8 dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, la tutela dei lavoratori
autonomi e dipendenti ed il rispetto delle esigenze di ordine
pubblico e della tutela della salute».
Tali norme sono illegittime per i seguenti
M o t i v i
1) In relazione all'art. 117, comma 2, lettera e) violazione
della potesta' legislativa esclusiva dello Stato nella materia della
tutela della concorrenza. Violazione degli artt. 4, 5, 8 e 9 dello
Statuto del Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670/1972).
Costituisce oramai consolidato insegnamento di codesta Corte
quello secondo il quale rientrano nel concetto di concorrenza
contemplato dall'art. 117, comma 2, lettera e), tra le altre, le
misure «che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l'apertura,
eliminando barriere all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al
libero esplicarsi della capacita' imprenditoriale e della
competizione tra imprese» (cosi' le sentenza nn. 401/2007 e
430/2007): in una battuta, fanno parte del concetto di concorrenza
tutelato in Costituzione non solo le misure di tutela in senso
proprio, ma anche quelle pro-concorrenziali.
Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 5 della legge
provinciale impugnata, singolarmente considerate ed in combinato
disposto - nel prevedere che il commercio al dettaglio nelle zone
produttive sia ammesso solo quale eccezione, nei limiti delle
categorie merceologiche individuate e dei relativi accessori, questi
ultimi a loro volta individuati da una successiva deliberazione della
Giunta provinciale - traducendosi in disposizioni restrittive della
concorrenza (nell'accezione che emerge dalla giurisprudenza sopra
richiamata), si pongono in contrasto con i principi e le regole
dettate dall'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201/2011 (conv. in legge
n. 214/2011), introdotto dal legislatore statale nell'esercizio della
competenza di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) Cost.
Come noto, il citato art. 31, comma 2, sancisce il principio, nel
rispetto della disciplina comunitaria in materia di concorrenza,
liberta' di stabilimento e libera prestazione dei servizi, della
liberta' dell'apertura di nuovi esercizi commerciali, senza
contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra
natura: le uniche restrizioni ammesse attengono alla tutela della
salute, dei lavoratori, dell'ambiente (ivi incluso l'ambiente urbano)
e dei beni culturali.
La previsione in parola si conclude con l'indicazione cogente
alle Regioni ed agli enti locali di adeguare i propri ordinamenti ai
principi cosi' declinati entro il 30 settembre 2012.
Appare evidente che le limitazioni previsti dall'art. 5, commi 1
e 2, della legge impugnata risultano essere in palese contrasto con
le disposizioni statali appena sopra richiamate, traducendosi le
stesse nell'introduzione di restrizioni all'apertura di nuovi
esercizi di commercio al dettaglio nelle zone produttive, ammessa
soltanto per la vendita di alcune categorie merceologiche.
Il che non puo' che integrare gli estremi di un vincolo
inammissibile, non essendo lo stesso giustificato in ragione degli
interessi espressamente indicati nell'art. 31, comma 2, cit. quali
uniche ipotesi legittimanti la permanenza di limitazioni alla
liberta' di apertura di esercizi commerciali.
E' appena il caso di osservare, infatti, che l'apodittico
riferimento contenuto nelle norme impugnate alla esigenza di tutelare
l'ambiente urbano, la pianificazione ambientale e culturale (pur
volendo prescindere dalla vaghezza dei concetti richiamati) non vale
a rendere tali norme conformi al principio in materia di
liberalizzazione dettati dal legislatore nazionale: e cio', da un
lato, proprio in ragione della rilevata assenza di motivazione alcuna
in ordine alla necessita' di prevedere limiti all'apertura di
esercizi di commercio al dettaglio al fine di salvaguardare gli
interessi indicati dal legislatore provinciale: dall'altro, in
considerazione della circostanza che non risulta comprensibile in che
modo possa venire in rilievo l'esigenza di tutelare «l'ambiente
urbano» e «la pianificazione ambientale e culturale» in zone gia'
destinate agli insediamenti produttivi, vale a dire di per se' a
vocazione tipicamente commerciale.
Le disposizioni in esame risultano, peraltro, palesemente in
contrasto anche con l'art. 3, comma 1, lettera c) del d.l. n.
223/2006 (conv. con moditicazioni nella legge n. 248/2006), ai sensi
del quale le attivita' commerciali (quali individuate dal d.lgs. n.
114/1998, nonche' quelle di somministrazioni di alimenti e bevande)
si svolgono senza limitazioni quantitative all'assortimento
merceologico offerto negli esercizi.
Ne' potrebbe obiettarsi che la materia disciplinata dalla legge
in esame, siccome relativa al «commercio», quindi di competenza
regionale, non potrebbe essere utilmente censurata da parte del
ricorrente per la violazione delle regole sul riparto di competente
tra legislatore nazionale e provinciale.
Come, infatti, ormai chiarito dalla giurisprudenza di codesta
Corte, anche se una disciplina regionale sia riconducibile alla
materia del commercio «... e' comunque necessario valutare se la
stessa, nel suo contenuto, determini o meno un vulnus alla tutela
della concorrenza, tenendo presente che e' stata riconosciuta la
possibilita', per le Regioni, nell'esercizio della potesta'
legislativa nei loro settori di competenza, di dettare norme che,
indirettamente, producano effetti pro-concorrenziali. Infatti la
materia "tutela della concorrenza", di cui all'art. 117, secondo
comma lettera e), Cost., non ha solo un ambito oggettivamente
individuabile che attiene alle misure legislative di tutela in senso
proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli atti e i
comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto
concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalita' di
controllo, ma, dato il suo carattere "finalistico", anche una portata
piu' generale e trasversale, non preventivamente delimitabile, che
deve essere valutata in concreto al momento dell'esercizio della
potesta' legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie
di loro rispettiva competenza» (Corte cost., sentenza n. 150/2011).
Nella medesima pronuncia e' stato altresi' chiarito che «Se (...)
e' ammessa una disciplina che determini effetti pro-concorrenziali
"sempre che tali effetti siano marginali o indiretti e non siano in
contrasto con gli obiettivi delle norme statali che disciplinano il
mercato, tutelano e promuovono la concorrenza" (sentenza n. 430 del
2007), al contrario, e' illegittima una disciplina che, se pure in
astratto riconducibile alla materia commercio di competenza
legislativa delle Regioni, produca, in concreto, effetti che
ostacolino la concorrenza, introducendo nuovi o ulteriori limiti o
barriere all'accesso al mercato e alla libera esplicazione della
capacita' imprenditoriale» (detti principio sono stati confermati
nella recentissima sentenza n. 18/2012 di codesta Corte).
E che nel caso di specie le disposizioni dettate dal legislazione
provinciale si traducano nella violazione dei principi
pro-concorrenziali dettati dal legislatore nazionale appare
indubitabile alla luce delle considerazioni piu' sopra espresse.
Quanto sopra vale a maggior ragione con riferimento al comma 3,
che, ai fini dell'individuazione degli accessori delle categorie
merceologiche di cui e' ammessa la vendita, rinvia addirittura ad una
determinazione della Giunta provinciale, in tal modo operando una
delegificazione della materia che rende ancora piu' evidente
violazione dell'ambito di competenza statale nella materia in esame.
La Provincia Autonoma di Bolzano, esercita, ai sensi dell'art. 8,
comma 1, numeri 3), 4), 5), 9) e 12) del d.P.R. n. 670/1972 (recante
approvazione delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), potesta' legislativa primaria
in materia di tutela e conservazione del patrimonio storico,
artistico e culturale, usi e costumi locali, urbanistica,
artigianato, fiere e mercati.
Inoltre, ai sensi dell'art. 9, n. 3), esercita potesta'
legislativa concorrente in materia di commercio.
Ad avviso del ricorrente le norme impugnate ricadono
pacificamente nella materia del «commercio», essendo destinate a
regolare (in modo illegittimo, come visto) le modalita' di apertura
di attivita' di vendita al dettaglio.
Ne consegue che, essendo esercitabile la potesta' legislativa in
materia di commercio, ai sensi dell'art. 9 dello Statuto, nei limiti
indicati dall'art. 5 (tra cui il rispetto dei principi stabiliti da
leggi dello Stato), risulta chiaro il contrasto delle previsioni
oggetto del presente ricorso con il combinato disposto dei citati
artt. 5 e 9 dello Statuto.
La natura di principio degli interventi del legislatore statale
in materia di concorrenza emerge da quanto sopra esposto e non e',
comunque, revocabile in dubbio.
Ne' la conclusione muta invocando l'applicazione dell'art. 10
della legge cost. 3 del 2001, ai sensi del quale le disposizioni del
nuovo Titolo V si applicano anche alle Regioni ad autonomia speciale
per le parti in cui prevedono «forma di autonomia piu' ampie di
quelle gia' attribuite»: in ogni caso, infatti, la potesta'
legislativa della Provincia deve essere esercitata nel rispetto dei
limiti imposti dalla Costituzione e dell'ordinamento comunitario;
cosi' come chiarito dalla giurisprudenza di codesta Corte, ove la
potesta' legislativa regionale (o provinciale) interferisce con la
materia della «tutela della concorrenza», attribuita ex art. 117,
comma 2, lettera e) Cost. alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, la stessa deve ritenersi illegittimamente esercitata qualora -
come pacificamente nella specie - produca effetti restrittivi della
concorrenza (cfr. sent. nn. 18/2012; 326/2008; 1/2008; 443/2007).
Sulla scorta della medesima giurisprudenza devono ritenersi, del
pari, illegittime le norme censurate anche ove dovesse ritenersi che
la materia disciplinata dalle stesse rientri tra quelle di cui
all'art. 8 dello Statuto, in relazione alle quali la competenza
legislativa va esercitata nei limiti di cui all'art. 4, vale a dire
nel rispetto della Costituzione e dei principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali nonche' delle norme di riforma economico -
sociale della Repubblica, nel cui novero non sembra dubitabile che
rientrino le disposizioni dettate nell'art. 31 del d.l. n. 201/2011 a
tutela della concorrenza.
D'altronde, codesta Corte ha ripetutamente chiarito (si vedano,
fra le altre, le sentt. nn. 536 del 2002 e 447 del 2006) che, nel
caso in cui una materia attribuita dallo Statuto speciale alla
potesta' primaria delle Regioni a statuto speciale o delle Province
autonome interferisca in tutto o in parte con un ambito spettante, ai
sensi dell'art. 117, comma 2, Cost., alla potesta' legislativa
esclusiva statale, il legislatore nazionale puo' incidere sulla
materia di competenza regionale qualora l'intervento sia volto a
garantire standard minimi ed uniformi ed ad introdurre limiti
unificanti che rispondano ad esigenze riconducibili ad ambiti
riservati alla competenza esclusiva dello Stato, con una prevalenza
della competenza esclusiva statale su quella primaria delle Regioni
speciali e delle Province autonome.
Risulta chiaro, dunque, che le norme impugnate risultano viziate
anche dalla violazione delle norme statutarie.
In definitiva, quindi, le disposizioni di cui all'art. 5, commi
1, 2 e 3, della legge provinciale impugnata violano l'art. 31, comma
2, del d.l. n. 201/2011 (conv. in legge n. 214/2011), l'art. 3, comma
1, lettera c) del d.l. n. 223/ 2006 (conv. con modificazioni nella
legge n. 248/2006), e, di conseguenza, l'articolo 117, comma 2,
lettera e), della Costituzione, in materia di tutela della
concorrenza, nonche' gli artt. 4, 5, 8 e 9 dello Statuto del
Trentino-Alto Adige.
2) In relazione all'art. 117, comma 2, lettera o violazione della
potesta' legislativa esclusiva dello Stato nella materia delle tutela
della concorrenza. In relazione all'art. 41 violazione della liberta'
di iniziativa economica. Violazione degli artt. 4, 5, 8 e 9 dello
Statuto del Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670/1972).
Tutte le considerazioni sopra svolte valgono anche per il comma 4
dell'art. 5, che, nel fare salve dall'applicazione dei primi tre
commi le strutture di vendita al dettaglio gia' autorizzate o gia' in
esercizio in cui - nelle aree interessate - vengono vendute merci
diverse da quelle elencate nel comma 2, stabilisce che dette
strutture, pur potendo continuare la loro attivita', non possono
essere ampliate, trasferite o concentrate.
Non appare necessario diffondersi in analisi particolarmente
estese al fine di evidenziare come la disposizione in parola
rappresenti un'ingiustificata restrizione al libero svolgimento
dell'attivita' di commercio al dettaglio delle merci differenti da
quelle ammesse, risolvendosi in una sorta di «congelamento» delle
attivita' in essere - che non possono essere in alcun modo modificate
nelle loro modalita' di svolgimento fino, sostanzialmente, al loro
esaurimento, come dimostra la disposizione di cui al successivo comma
7, ai sensi della quale, nel momento in cui una dette attivita' di
cui al comma 4 decade, viene meno la possibilita' di esercitare
l'attivita' stessa.
Se possibile i commi in esame si pongono ancor piu' di quelli
precedenti in palese contrasto con l'art. 31, comma 2, del citato
d.l. n. 201/2011, impedendo di fatto che le attivita' in essi
contemplate possano adattarsi alle eventualmente mutate esigenze del
mercato, con evidenti riflessi anticoncorrenziali, e che, al cessare
delle stesse, per qualunque motivo, le attivita' possano essere
nuovamente in futuro esercitate.
L'evidente restrizione della concorrenza rende chiara, quindi, la
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e) Cost. - di cui il
citato art. 31, comma 2 -, e' espressione, e cio' alla luce della
giurisprudenza di codesta Corte sopra richiamata, cosi' come
altrettanto chiara e' la violazione del principio di liberta'
nell'iniziativa economica di cui all'art. 41 Cost., essendo i vincoli
in commento un evidente ostacolo alla possibilita' di adottare
strategie differenziate da parte degli esercenti, dunque un ostacolo
all'ampliamento dell'offerta a beneficio dei consumatori, nonche' al
potenziale aumento o, quanto meno, mantenimento del proprio giro
d'affari.
In definitiva, le norme di cui ai commi 4 e 7 dell'art. 5 hanno
il chiaro scopo di avvantaggiare la chiusura degli esercizi in
essere, imponendo loro vincoli che ne rendono piu' difficile la
sopravvivenza ed impedendo che, nel momento in cui quelle attivita',
per qualunque motivo, cessino, possano negli stessi esercizi essere
avviate nuove attivita'.
In tal modo le stesse si pongono in palese contrasto con l'art.
31, comma 2, del ripetuto d.l. n. 201/2011 - espressione dell'opposto
principio della piena liberta' di apertura di nuovi esercizi sul
territorio nazionale -, quindi con l'art. 117, comma 2, lettera e)
Cost., nonche' con l'art. 41 Cost.
Si richiama, inoltre, quanto sopra detto in ordine alla
violazione da parte delle norme impugnate anche delle norme dello
Statuto dei Trentino-Alto Adige (in particolare, degli artt. 4, 5, 8
e 9).
3) In relazione all'art. 117, comma 2, lettera e) violazione
della potesta' legislativa esclusiva dello Stato nella materia della
tutela della concorrenza. Violazione degli artt. 4, 5, 8 e 9 dello
Statuto del Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670/1972).
Parimenti contrario al parametro indicato in rubrica risulta,
infine, l'art. 6 della legge regionale impugnata, ai sensi del quale
la Giunta provinciale e' autorizzata ad emanare appositi indirizzi in
materia di orari di apertura al pubblico degli esercizi di
vendita al dettaglio, indirizzi che dovranno garantire un'effettiva
tutela degli usi e costumi ai sensi dell'art. 8 dello Statuto del
Trentino-Alto Adige, la tutela dei lavoratori autonomi e dipendenti
ed il rispetto delle esigenze di ordine pubblico e di tutela della
salute.
Tale norma, benche' non introduca nell'immediato disposizioni
vincolanti, favorisce l'adozione di iniziative locali idonee a
reintrodurre vincoli che la normativa nazionale di liberalizzazione
ha abolito dall'ordinamento.
Infatti, l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201/2011, nel modificare
l'art. 3, comma 1, lettera d-bis) del d.l. n. 223/2006, stabilisce
che le attivita' commerciali (come individuate dal d.lgs. n. 114/1998
e di somministrazioni di alimenti e bevande) si svolgono senza
limitazioni e prescrizioni quanto al rispetto degli orari di apertura
e di chiusura, dell'obbligo di chiusura domenicale e festiva, nonche'
di quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale.
Risulta evidente che attribuire alla Giunta la facolta' di
reintrodurre in ambito provinciale le suddette prescrizioni comporta
una potenziale limitazione alla possibilita' di differenziare il
servizio adattandolo alle caratteristiche della domanda, con
conseguente possibilita' di peggioramento delle condizioni
dell'offerta e della liberta' di scelta dei consumatori, senza che di
cio' venga, nella norma di legge, fornita un'adeguata
giustificazione.
Quanto detto trova ancora una volta conforto nella giurisprudenza
di codesta Corte che, nella gia' citata sentenza n. 150/2011, con
riguardo proprio alla tematica degli orari e della chiusura degli
esercizi commerciali, ha evidenziato che, in ambito regionale (o
provinciale) «Se (...) e' ammessa una disciplina che determini
effetti pro-concorrenziali "sempre che tali effetti siano marginali o
indiretti e non siano in contrasto con gli obiettivi delle norme
statali che disciplinano il mercato, tutelano e promuovono la
concorrenza" (sentenza n. 430 del 2007), al contrario, e' illegittima
una disciplina che, se pure in astratto riconducibile alla materia
commercio di competenza legislativa delle Regioni, produca, in
concreto, effetti che ostacolino la concorrenza, introducendo nuovi o
ulteriori limiti o barriere all'accesso al mercato e alla libera
esplicazione della capacita' imprenditoriale. (...) ... nelle recenti
decisioni n. 288 del 2010, n. 283 del 2009, n. 431 e n. 430 del 2007,
nelle quali questa Corte e' stata chiamata a valutare disposizioni
legislative regionali che, adottate nell'ambito della potesta'
legislativa concorrente o residuale, venivano comunque ad incidere
sul complesso ed articolato sistema di principi e regole che
attengono alla "concorrenza", si e' affermato che esse non violavano
quanto previsto dall'art. 117 Cost. in quanto avevano, anche se
marginalmente ed indirettamente, "una valenza pro-competitiva". Cio'
non si verifica nel caso in esame. L'art. 2 della legge regionale n.
38 del 2010 impone, infatti, agli esercizi commerciali che vogliano
usufruire della facolta' di derogare all'obbligo di chiusura
domenicale e festiva, di "compensare" ogni giornata di apertura
facoltativa domenicale o festiva con una corrispondente giornata di
chiusura infrasettimanale. Tale norma, contrariamente alla precedente
che pure pretende di interpretare, invece di ampliare o, comunque, di
non modificare la portata della liberalizzazione introdotta a partire
dal d.lgs. n. 114 del 1998, viene a regolamentare in modo piu'
restrittivo la materia degli orari degli esercizi commerciali e della
facolta' di apertura nelle giornate domenicali e festive,
traducendosi in una misura che contrasta con l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.».
Anche alla luce della giurisprudenza citata, quindi, appare
evidente l'incostituzionalita' della norma impugnata, in quanto
sicuramente idonea a determinare effetti anti-concorrenziali.
Tenuto, peraltro, conto della formulazione chiaramente
inderogabile della norma di cui all'art. 31, comma 1, cit. - non
ammettendo previsto nella stessa alcun margine di intervento in senso
restrittivo rispetto al suo disposto - e' evidente che il legislatore
provinciale non puo' legiferare in senso (anche potenzialmente)
modificativo rispetto alla stessa.
Di qui l'evidente contrarieta' dell'art. 6 della legge impugnata
con l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201/201 l e con l'art. 117, comma
lettera e) Cost.
Si richiama, inoltre, quanto sopra detto in ordine alla
violazione da parte delle norme impugnate anche delle norme dello
Statuto del Tremino-Alto Adige (in particolare, degli artt. 4, 5, 8 e
9).