Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, (c.f.
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Generale dello Stato, (c.f. 80224030587), fax 06/96514000 e PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, presso cui e' domiciliato in Roma
alla via dei Portoghesi n. 12, ex delibera del Consiglio dei Ministri
22 maggio 2012, avente ad oggetto conflitto di attribuzioni dello
Stato (art. 39 legge n. 53/87), nei confronti della Regione Autonoma
Valle d'Aosta - Vallee d'Aoste, in persona del Presidente della
Giunta Regionale pro tempore in relazione e avverso deliberazione n.
584 del 23 marzo 2012 della Giunta Regionale, avente ad oggetto:
«Autorizzazione, ai sensi dell'art. 13 della l.r. n. 21/1980, alla
Banca di Credito Cooperativo Valdostana ad apportare modificazioni ed
integrazioni al proprio Statuto sociale, previo recepimento dei
rilievi evidenziati dall'Amministrazione Regionale».
Fatto
Nel settembre 2011 la Banca di Credito Cooperativo Valdostana
(d'ora in poi BCC Valdostana) sottoponeva alla Banca d'Italia un
progetto di modifica dello Statuto sociale nel quale tra l'altro si
attribuiva alla Giunta Regionale della Valle d'Aosta il potere di
nominare un componente in ciascuno degli organi collegiali della
Banca (doc. 1).
La Banca d'Italia faceva pero' presente che tale modifica non era
assentibile, in quanto si poneva in contrasto con la «sana e prudente
gestione» e confliggeva con il principio di imprenditorialita'
dell'attivita' bancaria previsto espressamente dall'art. 10, comma 1,
T.U.B. (Testo Unico Bancario), di diretta derivazione comunitaria,
violando, in particolare, gli artt. 33 e 150-bis, T.U.B. (doc. 2).
La BCC Valdostana si adeguava alle suddette osservazioni e con
nota 6 marzo 2012 sottoponeva alla Banca d'Italia un nuovo testo
conforme a quanto rilevato dall'Autorita' di vigilanza (doc. 3).
A questo punto, la Banca d'Italia dava parere favorevole al nuovo
testo, ai sensi dell'art. 159, comma 2, T.U.B., con lettera 13 marzo
2012, n. 225436, e lo trasmetteva alla Regione Autonoma Valle d'Aosta
(competente ad autorizzare le modifiche statutarie, ex art. 13, l.r.
13 maggio 1980, n. 21) con nota 14 marzo 2012 (doc. 4).
La G.R. della Valle d'Aosta, peraltro, nella seduta del 23 marzo
2012, pur consapevole del citato parere favorevole della Banca
d'Italia (menzionato nella premessa), con delibera pubblicata
nell'Albo in data 26 marzo 2012, riteneva di subordinare
l'autorizzazione alle modifiche statutarie al previo recepimento di
due rilievi concernenti l'uno la nomina (e non solo la designazione)
da parte della Regione dei propri rappresentanti in seno ai tre
organi sociali della BCC Valdostana e l'altro le modalita' per la
nomina del presidente del Consiglio di Amministrazione (doc. 5).
Avverso tale delibera, gravemente lesiva delle attribuzioni
statali in materia di vigilanza bancaria, si propone il seguente
conflitto.
Diritto
Il Presidente del Consiglio dei ministri denunzia la patente
invasione da parte della Regione Valle d'Aosta dei poteri di
vigilanza prudenziale spettanti allo Stato, e per esso alla Banca
d'Italia, sul sistema bancario, quale risulta conformato a seguito
dell'attuazione della normativa comunitaria, con il T.U. bancario
(d.lgs. 1° settembre 1993, n. 385 e succ. modif.).
La delibera impugnata e' infatti oggettivamente idonea a
condizionare la modifica statutaria in contrasto con il potere
statuale di controllo ed e' quindi autonomamente suscettibile di
violare la ripartizione delle rispettive competenze (v. C.cost., n.
191/2007).
Invero, la Giunta Regionale, con la delibera contestata, ha
consapevolmente inteso, non solo perpetrare una indebita ingerenza
politica nell'assetto organizzativo della BCC Valdostana, attraverso
la nomina diretta di amministratori, sindaci e probiviri. ma anche
attribuirsi un potere di controllo svincolato dalle valutazioni della
Banca d'Italia, cui solo compete, disattendendole peraltro senza
alcuna motivazione - nonostante il loro carattere vincolante, in
violazione dell'art. 159 T.U.B., norma di derivazione comunitaria e
del sistema costituzionale nel suo insieme.
L'art. 159 T.U.B. (d.lgs. 1° settembre 1993, n. 385) infatti
testualmente dispone:
«159. Regioni a statuto speciale.
1. Le valutazioni di vigilanza sono riservate alla Banca
d'Italia.
2. Nei casi in cui i provvedimenti previsti dagli articoli 14,
31, 36, 56 e 57 sono attribuiti alla competenza delle regioni, la
Banca d'Italia esprime, a fini dl vigilanza, un parere vincolante.
3. Sono inderogabili e prevalgono sulle contrarie disposizioni
gia' emanate le norme dettate dai commi I e 2 nonche' dagli articoli
15, 16, 26 e 47. Restano peraltro ferme le competenze attribuite agli
organi regionali nella materia disciplinata dall'art. 26.
4. Le regioni a statuto speciale, alle quali sono riconosciuti,
in base alle norme di attuazione dei rispettivi statuti, poteri nelle
materie disciplinate dalla direttiva n. 89/646/CEE, provvedono a
emanare norme di recepimento della direttiva stessa nel rispetto
delle disposizioni di principio non derogabili contenute nei commi
precedenti».
Per la esatta comprensione dell'origine e della portata di questa
norma, si riporta di seguito la ricostruzione dell'iter approvativo
del T.U.B. contenuto nella sentenza 8 giugno 1994, n. 224, di codesta
ecc.ma Corte costituzionale:
«La prima fase di tale iter si collega alla direttiva
approvata dal Consiglio delle comunita' europee il 15 dicembre 1989
(89/646/CEE), relativa al coordinamento delle disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'accesso e
l'esercizio delle attivita' degli enti creditizi. Questo testo
(comunemente qualificato come «seconda direttiva» in materia
bancaria), sviluppando e modificando la precedente direttiva CEE del
12 dicembre 1977 (77/780) - recepita nel diritto interno con il
decreto legislativo 27 giugno 1985, n. 350 - ha posto alcuni principi
di notevole portata innovativa. In particolare la «seconda
direttiva», al fine di consentire la libera concorrenza tra le
imprese bancarie nell'ambito comunitario, ha, tra l'altro, disposto:
a) il reciproco riconoscimento e la validita' su scala europea delle
autorizzazioni rilasciate dagli Stati membri per l'esercizio
dell'attivita' bancaria; b) la subordinazione del reciproco
riconoscimento alla armonizzazione minima delle condizioni relative
all'accesso all'attivita' bancaria ed al suo esercizio, condizioni
specificate nei titoli II e IV della stessa direttiva; c)
l'affidamento della «vigilanza prudenziale» alle autorita' competenti
dello Stato membro di origine, cui viene riconosciuto il compito di
valutare l'adeguatezza della organizzazione amministrativa e
contabile delle singole banche e di sorvegliare sulla loro gestione e
situazione finanziaria; d) la possibilita' per le banche aventi sede
nella comunita' di aprire succursali negli Stati membri senza
necessita' di autorizzazioni particolari (c.d. «liberta' di
stabilimento»), nonche' di svolgere liberamente i propri servizi in
settori regolati dalla stessa direttiva (c.d. «libera prestazione dei
servizi»). In un secondo momento, con la legge 18 febbraio 1992, n.
142 (Legge comunitaria per il 1991) il Governo veniva delegato ad
attuare la direttiva CEE 89/646, nel rispetto dei principi elencati
al primo comma dell'art. 25. Contestualmente, con il secondo comma
dello stesso articolo, il Governo riceveva anche la delega ad
emanare, entro diciotto mesi un testo unico delle disposizioni che
sarebbero state adottate, ai sensi del primo comma, in attuazione
della direttiva, testo da coordinare «con le altre disposizioni
vigenti nella stessa materia, apportandovi le modifiche necessarie a
tal fine». Veniva, quindi, emanato il decreto legislativo 14 dicembre
1992, n. 481, di attuazione della direttiva 89/646, dove i principi
della stessa venivano adattati al contesto italiano con riferimento
sia all'esercizio dell'attivita' bancaria (riservata agli enti
creditizi) che allo svolgimento dell'attivita' di vigilanza
(riservata alla Banca d'Italia). In tale decreto la sfera delle
attribuzioni spettanti alle Regioni a statuto speciale in materia
creditizia veniva disciplinata dall'art. 46, dove si attribuiva alle
stesse Regioni il potere di emanare, entro centottanta giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto, norme di recepimento della
direttiva comunitaria. Con lo stesso articolo si introduceva anche la
previsione di un parere vincolante della Banca d'Italia, per gli
aspetti rilevanti ai fini della vigilanza, sull'esercizio dei poteri
regionali in tema di autorizzazione all'attivita' bancaria, di
modificazioni degli statuti degli enti creditizi, di fusioni e
scissioni interessanti gli stessi enti (secondo comma), nonche'
l'indicazione del carattere inderogabile, rispetto alla legislazione
regionale, di una serie di norme formulate nello stesso decreto
legislativo (terzo comma). Veniva, infine, approvato il decreto
legislativo I settembre 1993 n. 385, recante testo unico delle norme
in materia bancaria e creditizia, che, oltre a recepire i contenuti
del decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481, riordinava
organicamente l'assetto della materia, sostituendo pressoche'
integralmente - sulla scorta di principi fortemente innovativi - il
complesso di norme varato con la c.d. «legge bancaria» del 1936-38.
La nuova disciplina posta dal testo unico n. 385 si e' venuta,
dunque, a caratterizzare sia come disciplina direttamente attuativa
di una direttiva comunitaria (per lo stretto collegamento esistente
tra testo unico ed il decreto attuativo n. 481 del 1992), sia come
legge di grande riforma economico-sociale».
Si aggiunge che il d.lgs. 18 aprile 2006, n. 171, recante
«Ricognizione dei principi fondamentali in materia di Casse di
risparmio, Casse rurali, Aziende di credito a carattere regionale»,
emanato in base alla legge n. 103/2005, attuativa del Titolo V della
Costituzione, espressamente sancisce che:
«2. Costituiscono principi fondamentali le disposizioni
contenute nell'art. 159 del testo unico delle disposizioni in materia
bancaria e creditizia, di cui al d.lgs. 1° settembre 1993, n. 385.
3. In applicazione di quanto previsto al comma 2, la legge
regionale puo', in particolare, disciplinare:
a) l'istituzione di un albo delle banche a carattere
regionale;
b) l'adozione, previo parere vincolante della Banca d'Italia
ai fini di vigilanza, dei provvedimenti relativi all'autorizzazione
dell'attivita' bancaria, alle modifiche statutarie, ...;
c) la modalita' di verifica dei requisiti di esperienza e
onorabilita' degli esponenti aziendali».
Dalla disamina legislativa che precede, risulta con evidenza che
la titolarita' delle attribuzioni in materia di vigilanza prudenziale
sugli enti creditizi, anche a carattere regionale - come quello in
questione - spetta, nell'ordinamento, allo Stato e per esso alla
Banca d'Italia e non alla Regione, quand'anche a statuto speciale.
A questa compete soltanto un potere residuale, e formale, da
esercitarsi previo parere vincolante della Banca d'Italia, che e'
l'Autorita' competente ai sensi della succitata normativa nazionale e
comunitaria.
Pertanto, la delibera della G.R. impugnata, nel prescrivere
modifiche statutarie in contrasto con il parere della Banca d'Italia
(circa la nomina regionale, in luogo della mera designazione, di
componenti degli organi societari) o in difetto di questo (quanto ai
requisiti per la nomina a Presidente del C.A.), integra una
arbitraria invasione nelle attribuzioni statali, trattandosi di atti
che interagiscono sulla organizzazione e sulla gestione della banca e
accedono quindi all'area della vigilanza prudenziale, spettante allo
Stato e per esso alla Banca d'Italia.
La delibera percio' confligge gravemente con l'attuale assetto
dell'ordinamento bancario e creditizio, ispirato a principi di
concorrenzialita' ed imprenditorialita', di diretta derivazione
comunitaria (ed infatti la raccolta del risparmio e l'esercizio del
credito sono espressamente definiti come attivita' di impresa
dall'art. 10 T.U.B.), viola l'art. 159 del T.U.B. sull'attribuzione
allo Stato della vigilanza prudenziale e sul carattere vincolante del
parere (oltre agli artt. 33 e 150-bis T.U.B.), non trova fondamento
nello Statuto speciale (art. 3, lett. b) e nelle norme di attuazione
dello Statuto speciale della Valle d'Aosta, approvate con legge 16
maggio 1978, n. 196 (il cui art. 25 parla di «rappresentante
designato dalla Regione»), mentre ogni contraria disposizione, anche
di legge regionale valdostana (artt. 7 e 11 l.r. n. 21/80), non puo'
«giustificare la sopravvivenza di competenze (provinciali) quali
quelle in esame, una volta che le stesse vengano a contrastare con
discipline adottate in sede comunitaria, nonche' con il riassetto
organico dell'intera materia operata, in attuazione della normativa
comunitaria, nell'ambito del diritto interno» (sent. n. 224/1994
cit., punto 5) e, occorrendo, si vorra' sollevare anche d'ufficio la
questione della loro legittimita' costituzionale.
Conseguentemente, la delibera contrasta con l'attuale assetto
costituzionale e in particolare, con il T.U.B. di derivazione
comunitaria e lo statuto speciale della Valle d'Aosta (L. Cost. 6
febbraio 1948, n. 4, art. 3, lett. b) e relative norme di attuazione
(legge n. 196/1978), che non prevedono una attribuzione di vigilanza
bancaria prudenziale alla Regione sulle modifiche statutarie delle
banche di credito cooperativo regionale in spregio al parere della
Banca d'Italia, nonche' con gli artt. 11 e 117 primo comma Cost. (sui
vincoli dell'ordinamento comunitario); 41 terzo comma (sui controlli
all'iniziativa economica privata); 47 primo comma (sulla tutela del
risparmio e il controllo dell'esercizio del credito); 97 primo comma
(sul buon andamento ed efficienza della P.A.); 117, secondo comma,
lett. e) (moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari) e terzo
comma (sui principi fondamentali in materia di ordinamento delle
aziende di credito a carattere regionale); 118 (sulla spettanza allo
Stato delle funzioni amministrative per assicurarne l'esercizio
unitario); nonche' con la L. cost. n. 3/2001, art. 10 e la legge n.
131/2005, artt. 1 e 11 e il d.lgs. n. 171/2006), spettando - ai sensi
del T.U.B. (artt. 10 e 159) e della normativa comunitaria
(89/646/CEE) - la vigilanza prudenziale sugli istituti di credito
anche regionali allo Stato ed dovendo questa essere esercitata, con
le modalita' previste dalla legge statale, dalla Banca d'Italia.
In mancanza, pertanto o contro il parere della Banca d'Italia, la
Regione non ha il potere di autorizzare una modifica dello Statuto di
una banca di credito cooperativo e la delibera cosi' adottata integra
una invasione indebita nelle attribuzioni statuali, spettanti
all'Autorita' di Vigilanza, oltre che un atto del tutto illegittimo.
Si impone pertanto l'annullamento della delibera della Giunta
Regionale della Valle d'Aosta n. 584 del 23 marzo 2012 e
l'affermazione che il potere di autorizzare le modifiche statutarie
della Banca di credito cooperativo Valdostana non spetta alla Regione
Autonoma Valle d'Aosta in contrasto o in assenza del previo parere
della Banca d'Italia sul progetto di modifica.