Ricorso della provincia autonoma di Bolzano (codice fiscale
00390090215), in persona del presidente pro tempore della provincia,
dott. Luis Durnwalder, rappresentata e difesa, in virtu' di procura
speciale del 21 maggio 2012, rep. n. 23388 (allegato 1), rogata dal
segretario generale della giunta provinciale della provincia autonoma
di Bolzano, dott. Hermann Berger, nonche' in virtu' di deliberazione
di G.P. di autorizzazione a stare in giudizio n. 728 del 21 maggio
2012 (allegato 2), dagli avvocati professori Giuseppe Franco Ferrari
(codice fiscale FRRGPP50B08M109X) e Roland Riz (codice fiscale
RZIRND27E12A952U), e con questi elettivamente domiciliata presso lo
studio del primo in Roma, via di Ripetta n. 142;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nel giudizio di
legittimita' costituzionale dell'art. 35, comma 4, del decreto-legge
24 gennaio 2012, n. 1, come convertito, con modificazioni, dalla
legge 24 marzo 2012, n. 27, pubblicata nel supplemento ordinario n.
53/L alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 71 del 24
marzo 2012, per violazione del titolo VI dello statuto speciale della
regione Trentino-Alto Adige - decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670 e successive modificazioni ed integrazioni, ed
in particolare degli artt. 70, 75 e 79, nonche' per violazione degli
artt. 103, 104 e 107 dello statuto speciale di autonomia, degli artt.
9, 10 e 10-bis, decreto legislativo n. 268/1992, dell'art. 120 Cost.,
in combinato disposto con l'art. 10, legge costituzionale n. 3/2001,
dell'art. 2, commi da 106 a 126, legge n. 191/2009, e dei principi di
leale collaborazione e ragionevolezza.
Nel supplemento ordinario n. 53/L alla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 71 del 24 marzo 2012 e' stata pubblicata la
legge n. 27/2012, recante la conversione in legge del decreto-legge
n. 1/2012 «Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'».
Il qui impugnato art. 35, comma 4, di tale decreto-legge e'
diretto ad assicurare al bilancio statale entrate pari a 235 milioni
di euro annui a decorrere dall'anno 2012, che devono essere destinati
all'estinzione dei debiti pregressi delle amministrazioni statali ex
art. 35, comma 3 del medesimo decreto-legge.
In particolare, ai sensi del comma censurato, si provvede alla
descritta finalita' con le maggiori entrate rivenienti nei territori
delle autonomie speciali dagli incrementi delle aliquote delle accise
sulla energia di cui ai decreti ministeriali - Ministero
dell'economia e delle finanze del 30 dicembre 2011. In relazione a
tali maggiori entrate, il concorso previsto dall'art. 28, comma 3,
decreto-legge n. 201/2011 (legge di conversione n. 214/2011) -
impugnato dalla provincia autonoma di Bolzano con ricorso iscritto
all'n.r.g. 40/2012, tuttora pendente innanzi codesta Ecc.ma Corte -,
e' incrementato di una somma pari a 235 milioni di euro annui, con
decorrenza dall'anno 2012, e la quota di maggior gettito (pari a 6,4
milioni di euro), derivante dall'attuazione delle prescrizioni di cui
ai citati decreti ministeriali, resta acquisita al bilancio statale.
Con il presente ricorso la provincia autonoma di Bolzano solleva
questione di legittimita' costituzionale della sopra citata
disposizione statale, per i seguenti motivi di
Diritto
1. Violazione e falsa applicazione del titolo VI dello statuto
speciale della regione Trentino-Alto Adige, decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, ed in particolare degli
artt. 70, 75 e 79, nonche' degli artt. 103, 104 e 107 dello statuto
speciale, degli artt. 9, 10 e 10-bis, decreto legislativo n.
268/1992, dell'art. 120 Cost., in combinato disposto con l'art. 10,
legge costituzionale n. 3/2001, dell'art. 2, commi da 106 a 126,
legge n. 191/2009, e dei principi di leale collaborazione e
ragionevolezza.
L'accordo di Milano, stipulato nell'anno 2009 dalla regione
Trentino-Alto Adige, dalle province autonome di Trento e di Bolzano e
dal Governo, nelle persone dei Ministri Tremonti e Calderoli, ha
sancito in capo alla provincia ricorrente, per il tramite della
modificazione del titolo VI dello statuto speciale, un particolare
regime di autonomia in materia finanziaria.
In dipendenza della predetta intesa, che ha trovato riscontro
nell'art. 2, commi da 106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191
(legge finanziaria per l'anno 2009), si e' quindi instaurato un nuovo
sistema di relazioni finanziarie Stato-regione Trentino-Alto Adige -
province autonome.
Il risultante quadro statutario in materia finanziaria si
caratterizza, tra l'altro, per la previsione espressa di una
disposizione volta a disciplinare il concorso della regione e delle
province autonome al conseguimento degli obiettivi di perequazione e
di solidarieta', nonche' all'assolvimento degli obblighi di carattere
finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di
stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale.
L'art. 79 St., infatti, cosi' dispone:
«(1) La regione e le province concorrono al conseguimento degli
obiettivi di perequazione e di solidarieta' e all'esercizio dei
diritti e doveri dagli stessi derivanti nonche' all'assolvimento
degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale:
a) con l'intervenuta soppressione della somma sostitutiva
dell'imposta sul valore aggiunto all'importazione e delle
assegnazioni a valere su leggi statali di settore;
b) con l'intervenuta soppressione della somma spettante ai sensi
dell'art. 78;
c) con il concorso finanziario ulteriore al riequilibrio della
finanza pubblica mediante l'assunzione di oneri relativi
all'esercizio di funzioni statali, anche delegate, definite d'intesa
con il Ministero dell'economia e delle finanze, nonche' con il
finanziamento di iniziative e di progetti, relativi anche ai
territori confinanti, complessivamente in misura pari a 100 milioni
di euro annui a decorrere dall'anno 2010 per ciascuna provincia.
L'assunzione di oneri opera comunque nell'importo di 100 milioni
annui anche se gli interventi nei territori confinanti risultino per
un determinato anno di un importo inferiore ai 40 milioni di euro
complessivi;
d) con le modalita' di coordinamento della finanza pubblica
definite al comma 3.
(2) Le misure di cui al comma 1 possono essere modificate
esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104 e fino alla
loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi
di finanza pubblica di cui al comma 1.
(3) Al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica, la regione e le province concordano con il Ministro
dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi al patto di
stabilita' interno con riferimento ai saldi di bilancio da conseguire
in ciascun periodo. Fermi restando gli obiettivi complessivi di
finanza pubblica, spetta alle province stabilire gli obblighi
relativi al patto di stabilita' interno e provvedere alle funzioni di
coordinamento con riferimento agli enti locali, ai propri enti e
organismi strumentali, alle aziende sanitarie, alle universita' non
statali di cui all'art. 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n.
127, alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e
agli altri enti o organismi ad ordinamento regionale o provinciale
finanziati dalle stesse in via ordinaria. Non si applicano le misure
adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio
nazionale. A decorrere dall'anno 2010, gli obiettivi del patto di
stabilita' interno sono determinati tenendo conto anche degli effetti
positivi in termini di indebitamento netto derivanti
dall'applicazione delle disposizioni recate dal presente articolo e
dalle relative norme di attuazione. Le province vigilano sul
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli
enti di cui al presente comma ed esercitano sugli stessi il controllo
successivo sulla gestione dando notizia degli esiti alla competente
sezione della Corte dei conti.
(4) Le disposizioni statali relative all'attuazione degli
obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' al rispetto
degli obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno, non trovano
applicazione con riferimento alla regione e alle province e sono in
ogni caso sostituite da quanto previsto dal presente articolo. La
regione e le province provvedono alle finalita' di coordinamento
della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni
legislative dello Stato, adeguando la propria legislazione ai
principi costituenti limiti ai sensi degli artt. 4 e 5.».
A completare il quadro di riferimento statutario concorrono
l'art. 70, in virtu' del quale sono devoluti alle province autonome i
proventi dell'imposta erariale, riscossa nei rispettivi territori,
sull'energia elettrica, e l'art. 75, che attribuisce alle province
autonome le quote di gettito delle entrate tributarie dello Stato
indicate dallo statuto e percette nei rispettivi territori (imposte
di registro e di bollo, tasse di concessione governativa, imposte sul
consumo dei tabacchi, imposta sul valore aggiunto, accisa sulla
benzina sugli oli da gas per autotrazione e sui gas petroliferi
liquefatti per autotrazione e le accise sui prodotti energetici), ed,
in ogni caso, i nove decimi di tutte le entrate tributarie erariali,
dirette o indirette, comunque denominate, ulteriori rispetto a quelle
sopra elencate.
La normativa di attuazione statutaria recata dal decreto
legislativo n. 268/1992, disciplina agli artt. 9, 10 e 10-bis le
ipotesi di riserva all'erario delle imposte esatte sul territorio
provinciale e la procedura per la gestione dei rapporti finanziari
Stato-provincia autonoma in relazione alle predette imposte. Codesta
Ecc.ma Corte ha riconosciuto la natura tassativa di tale elencazione
(C. Cost. n. 182/2010): in essa non compare l'imposta erariale sulla
energia elettrica (ne' potrebbe, pena la patente contraddittorieta'
con il disposto del gia' citato art. 70 St.).
Ora, ai sensi dell'art. 104 statuto, il regime dei rapporti
finanziari tra Stato e autonomie speciali e' retto dal principio di
consensualita'; le disposizioni recate dal titolo VI dello statuto di
autonomia possono essere, quindi, modificate solo su concorde
richiesta della regione, delle province autonome e del Governo:
«bisogna osservare che l'autonomia finanziaria della regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e' disciplinata dal titolo VI dello
statuto speciale. Negli articoli che vanno da 69 a 86 di tale statuto
sono regolati i rapporti finanziari tra lo Stato, la regione e le
province autonome, comprese le quote di compartecipazione ai tributi
erariali. Inoltre, il primo comma dell'art. 104 dello stesso statuto
stabilisce che «Fermo quanto disposto dall'art. 103 le norme del
titolo VI e quelle dell'art. 13 possono essere modificate con legge
ordinaria dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto
di rispettiva competenza, della regione o delle due province». Il
richiamato art. 103 prevede, a sua volta, che le modifiche statutarie
debbano avvenire con il procedimento previsto per le leggi
costituzionali. Dalle disposizioni citate si deduce che l'art. 104
dello statuto speciale, consentendo una modifica delle norme relative
all'autonomia finanziaria su concorde richiesta del Governo, della
regione o delle province, introduce una deroga alla regola prevista
dall'art. 103, che impone il procedimento di revisione costituzionale
per le modifiche statutarie, abilitando la legge ordinaria a
conseguire tale scopo, purche' sia rispettato il principio
consensuale» (C. Cost. n. 133/2010).
Nonostante cio', come gia' rilevato in narrativa, il comma 4
dell'art. 35, recante «Misure per la tempestivita' dei pagamenti, per
l'estinzione dei debiti pregressi delle amministrazioni statali,
nonche' disposizioni in materia di tesoreria unica», e' diretto ad
assicurare al bilancio statale entrate pari a 235 milioni di euro
annui a decorrere dal 2012, che devono essere destinati
all'estinzione dei debiti pregressi delle amministrazioni statali ai
sensi del comma 3 dell'art. 35. Alla predetta finalita' si provvede,
ai sensi del comma 4 stesso, con le «maggiori entrate rivenienti nei
territori delle autonomie speciali dagli incrementi delle aliquote
dell'accisa sull'energia elettrica disposti dai decreti del Ministro
dell'economia e delle finanze 30 dicembre 2011, pubblicati nella
Gazzetta Ufficiale n. 304 del 31 dicembre 2011, concernenti l'aumento
dell'accisa sull'energia elettrica a seguito della cessazione
dell'applicazione dell'addizionale comunale e provinciale all'accisa
sull'energia elettrica».
Ai sensi del censurato comma 4, in relazione a tali maggiori
entrate «il concorso alla finanza pubblica delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano previsto
dall'art. 28, comma 3, primo periodo del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214, e' incrementato di 235 milioni di euro annui a
decorrere dall'anno 2012. La quota di maggior gettito pari a 6,4
milioni annui a decorrere dal 2012 derivante all'erario dai decreti
di cui al presente comma resta acquisita al bilancio dello Stato».
Si e' evidenziato che la provincia ricorrente ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale in relazione all'art. 28,
comma 3, decreto-legge n. 201/2011, cui la norma oggi assoggettata al
vaglio di codesta Ecc.ma Corte espressamente rinvia.
Il citato art. 28, in patente violazione - anch'esso - dei
principi che reggono il rapporto finanziario Stato-province autonome,
prevede con decorrenza dall'anno 2012 e con le procedure previste
dall'art. 27, legge n. 42/2009, un concorso alla finanza pubblica
delle autonomie speciali e degli enti locali ricadenti nel loro
territorio (860 milioni di euro e 60 milioni di euro). La stessa
norma prevede che, fino all'emanazione delle norme di attuazione di
cui all'art. 27, legge n. 42/2009 cit., il predetto importo
complessivo sia accantonato, proporzionalmente alla media degli
impegni finali registrata per ciascuna autonomia nel triennio
2007-2009, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi
erariali.
Il comma 4 dell'art. 35 partecipa degli stessi profili di
illegittimita' della norma recata dal citato art. 28, comma 3,
decreto-legge n. 201/2011, cui si ricollega in via immediata e
diretta.
Innanzi tutto, le forme di concorso della provincia ricorrente (e
degli enti locali del suo territorio) sono individuate in modo
preciso ed esaustivo dall'art. 79 St. (comma 1, lettere da a) a d)).
Il successivo comma 2 espressamente individua nel meccanismo
consensuale rinforzato di cui all'art. 104 St. l'unico strumento per
la modificazione delle misure elencate dal precedente comma 1 (si
veda, altresi', quanto previsto dal comma 106 dell'art. 2 della legge
23 dicembre 2009, n. 191).
E' evidente che, quindi, richiamando il comma 3 dell'art. 28, ed
il sistema di accantonamento dallo stesso disciplinato, la
disposizione oggi censurata viola il titolo VI dello statuto
speciale, introducendo, al di fuori del procedimento rinforzato di
cui all'art. 104 St. (ed in violazione del principio pattizio in esso
disciplinato), una nuova forma di concorso della provincia agli
obiettivi di finanza pubblica, non prevista dall'art. 79 St.
Inoltre, l'art. 79, ultimo comma, St. espressamente stabilisce
che «Le disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi
di perequazione e di solidarieta', nonche' al rispetto degli obblighi
derivanti dal patto di stabilita' interno, non trovano applicazione
con riferimento alla regione e alle province e sono in ogni caso
sostituite da quanto previsto dal presente articolo».
La predetta previsione quindi esclude che disposizioni di legge
dello Stato possano derogare a quanto disposto dal titolo VI,
confermando lo speciale regime di autonomia di cui la provincia di
Bolzano gode e che esclude che in capo allo Stato sussista il potere
di sostituirsi alla provincia stessa nell'esercizio di competenze che
le spettano, nello specifico, per quanto qui piu' direttamente
interessa, in rapporto alla individuazione, per il tramite del gia'
citato meccanismo recato dall'art. 104 St., alle misure di concorso
agli obiettivi finanziari de quibus, in patente violazione, peraltro,
del principio di leale collaborazione sancito dall'art. 120 Cost.
Il trasferimento all'Erario delle imposte percette sul territorio
provinciale incide, inoltre, sul sistema di finanziamento della
provincia, che, ai sensi degli artt. 70 e 75 St., si basa - secondo
un regime esattamente opposto - sull'attribuzione alle autonomie
delle entrate tributarie realizzate sul proprio territorio.
Determinando la devoluzione allo Stato delle maggiori entrate
connesse all'aumento dell'accisa sull'energia elettrica conseguente
alla cessazione dell'applicazione dell'addizionale comunale e
provinciale all'accisa sull'energia elettrica, costituenti il bacino
cui attingere al fine di garantire l'incremento - pari a 235 milioni
di euro - del concorso provinciale agli obiettivi di finanza pubblica
di cui al citato art. 28, comma 3, decreto-legge n. 201/2011, l'art.
35, comma 4, decreto-legge n. 1/2012, viola, poi, sotto ulteriore
profilo, l'art. 70 dello statuto speciale, che riserva espressamente
alle province autonome i proventi dell'imposta erariale, riscossa nei
rispettivi territori, sull'energia elettrica ivi consumata.
La disposizione si pone altresi' in contrasto con la normativa di
attuazione statutaria contenuta nel decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale)
che disciplina i limiti ed i casi di riserva all'Erario delle imposte
percette sul territorio provinciale (cfr., in particolare, art. 9) e
conferma il sistema pattizio che regge i rapporti finanziari
Stato-autonomie (ai sensi degli artt. 103, 104 e 107) anche nella
individuazione del contributo provinciale al perseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica realizzato per il tramite del
trasferimento allo Stato delle risorse ordinariamente devolute alla
provincia (artt. 10 e 10-bis).
Ma v'e' di piu'.
Come chiarito da codesta Ecc.ma Corte «per valutare se la riserva
al bilancio statale dell'imposta straordinaria sulle attivita'
finanziarie e patrimoniali disposta dalla norma censurata sia
legittima, occorre verificare se essa soddisfi le condizioni previste
dall'evocato art. 9 del decreto legislativo n. 268 del 1992. In
particolare, tale articolo richiede, per la legittimita' della
riserva statale, che: a) detta riserva sia giustificata da "finalita'
diverse da quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma 1,
lettera b), dell'art. 10-bis" dello stesso decreto legislativo n. 268
del 1992, e cioe' da finalita' diverse tanto dal "raggiungimento
degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica" (art. 10,
comma 6) quanto dalla copertura di "spese derivanti dall'esercizio
delle funzioni statali delegate alla regione" (art. 10-bis, comma 1,
lettera b); b) il gettito sia destinato per legge "alla copertura, ai
sensi dell'art. 81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di
carattere non continuativo che non rientrano nelle materie di
competenza della regione o delle province, ivi comprese quelle
relative a calamita' naturali"; c) il gettito sia "temporalmente
delimitato, nonche' contabilizzato distintamente nel bilancio statale
e quindi quantificabile"» (C. Cost., n. 182/2010). L'art. 35, comma
4, decreto-legge n. 1/2012, destina le maggiori somme correlate agli
aumenti delle aliquote sull'energia elettrica percette nel territorio
provinciale ad aumentare la quota di «concorso alla finanza pubblica»
gravante sulla provincia ai sensi del gia' citato art. 28,
decreto-legge n. 201/2011.
Come precisato da codesta Ecc.mo Corte, perche' le disposizioni
censurate superino il vaglio di costituzionalita' occorre verificare
se le somme sottratte alla disponibilita' provinciale siano
finalizzate alla copertura di «spese che abbiano i caratteri della
novita', della specificita', della non continuativita' e della non
riconducibilita' alle competenze legislative regionali o
provinciali».
Nella specie, la verifica ha esito negativo.
In primo luogo, le somme de quibus sono evidentemente destinate
al «raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica», di cui all'art. 10, comma 6, decreto legislativo n.
268/1992.
Inoltre, le somme predette vanno ad incrementare la quota di
concorso al raggiungimento degli obbiettivi di finanza pubblica,
difettando pertanto sia il carattere della novita' e non
continuativita', in quanto non connesse a determinate, contingenti e
sopravvenute esigenze che rendono necessario il trasferimento del
cespite, sia quello della specificita', in quanto si risolvono nel
finanziamento di misure non individuate specificamente, sia, infine,
quello della non riconducibilita' alle competenze legislative
regionali o provinciali, in quanto si verifica una evidente incisione
delle competenze provinciali in materia finanziaria sancite dal
titolo VI dello statuto speciale.
Infine, l'art. 35, comma 4, individua solo la decorrenza
dell'imputazione delle somme sottratte alla disponibilita'
provinciale (dall'anno 2012), senza pero' delimitare temporalmente
l'efficacia della misura.