Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 485
del 4 giugno 2012, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dall'avv. Lucia Bora, domiciliato presso lo studio
dell'avv. Marcello Cecchetti, in Roma, via A. Mordini 14.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 61, comma
3, del decreto-legge n. 5 del 2012 convertito con modificazioni nella
legge 4 aprile 2012 n. 35, per violazione degli artt. 117, 118, 119 e
120 Cost. anche sotto il profilo di violazione del principio della
leale cooperazione.
In data 6 aprile 2012 e' stata pubblicata, nella Gazzetta
Ufficiale n. 82, la legge n. 35 del 4 aprile 2012 che ha convertito
con modificazioni il decreto-legge 5/2012, recante «Disposizioni
urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo».
In particolare, l'art. 61, comma 3, prevede che «Fatta salva la
competenza legislativa esclusiva delle Regioni, in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa richiesta con una o piu' Regioni per
l'adozione di un atto amministrativo da parte dello Stato, il
Consiglio dei ministri, ove ricorrano gravi esigenze di tutela della
sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei beni culturali ovvero
per evitare un grave danno all'Erario puo', nel rispetto del
principio di leale collaborazione, deliberare motivatamente l'atto
medesimo, anche senza l'assenso delle Regioni interessate, nei
sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per la sua
adozione da parte dell'organo competente. Qualora nel medesimo
termine e' comunque raggiunta l'intesa, il Consiglio dei ministri
delibera l'atto motivando con esclusivo riguardo alla permanenza
dell'interesse pubblico».
L'impugnata disposizione e' lesiva delle competenze regionali per
i seguenti motivi di
Diritto
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 61, comma 3, del
decreto-legge n. 5 del 2012, come convertito in legge, nella parte in
cui consente al Governo di attivare meccanismi sostitutivi
dell'intesa di una o piu' regioni interessate per l'adozione di un
atto amministrativo statale anche quando tale intesa sia
costituzionalmente necessaria, ponendosi cosi' in contrasto con le
norme costituzionali dalle quali dipende la necessarieta'
costituzionale dell'intesa stessa, cio' in violazione degli artt.
117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo e
secondo comma, nonche' del principio di leale collaborazione.
La norma in esame ammette che - a fronte di specifiche
circostanze - siano adottati unilateralmente atti amministrativi da
parte dello Stato, anche quando la legislazione vigente preveda la
necessaria acquisizione dell'intesa di una o piu' Regioni; cio'
facendo, tuttavia, si introduce - in via generalizzata - la
possibilita' del superamento dell'intesa, in tutti i casi in cui,
secondo il discrezionale ed insindacabile giudizio del Governo,
ricorrano i gravi motivi di tutela della sicurezza, della salute,
dell'ambiente o dei beni culturali ovvero per evitare un grave danno
all'Erario.
E' evidente quindi che l'intervento normativo all'odierno esame
e' lesivo delle prerogative regionali costituzionalmente garantite in
quanto atto ad incidere su molteplici competenze regionali, sia
concorrenti che esclusive.
Infatti, come chiarito da costante giurisprudenza della Corte
costituzionale, la previsione, nella legislazione statale,
dell'intesa regionale ai fini della adozione di un atto
amministrativo da parte dello Stato e' costituzionalmente necessaria
allorquando lo Stato abbia avocato a se' funzioni regionali,
attraverso la c.d. chiamata in sussidiarieta', ovvero nei casi in cui
la legge statale interviene in un settore materiale caratterizzato da
una concorrenza di competenze legislative, statali e regionali:
ebbene, in tutti questi casi, la giurisprudenza e' pacifica nel
ritenere che la previsione dell'intesa, imposta dal principio
costituzionale di leale collaborazione, implica che non sia legittima
una norma che superi l'intesa, attribuendo drasticamente la decisione
ad un solo soggetto. Nelle fattispecie su indicate, quindi,
l'intervento statale e' ammesso a condizione che siano assicurati
strumenti effettivi di partecipazione delle Regioni.
Pertanto, nei casi in cui la Costituzione impone l'individuazione
di meccanismi volti a comporre i diversi interessi in rilievo
nell'esercizio di un dato potere amministrativo, la scelta non puo'
mai essere quella di «espropriare» della propria potesta' decisionale
un soggetto istituzionale, rimettendo la decisione ad un unico Ente.
Si deve, in altri termini, raggiungere un'intesa, che, alla
stregua della giurisprudenza formatasi con riguardo alle fattispecie
di «chiamata in sussidiarieta'», deve avere natura «forte», nel senso
che il suo mancato raggiungimento impedisce la decisione finale.
Nella sentenza n. 6/2004, la Corte costituzionale (con
riferimento alla materia dell'energia) ha chiarito che l'intesa con
le Regioni deve essere considerata di natura «forte», «nel senso che
il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla
conclusione del procedimento», stante l'impatto indubbio che
determinate opere (nella fattispecie esaminata nella citata sentenza
si trattava di impianti energetici) provocano su molteplici materie
rimesse alla competenza, concorrente o residuale, delle Regioni, fra
le quali la tutela della salute, il governo del territorio, il
turismo e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali.
Ancora, nella successiva sentenza n. 383/2005, la Corte
costituzionale ha rilevato che «Nell'attuale situazione [...] come
questa Corte ha piu' volte ribadito a partire dalla sentenza n. 303
del 2003 (cfr., da ultimo, le sentenze n. 242 e n. 285 del 2005),
tali intese costituiscono condizione minima e imprescindibile per la
legittimita' costituzionale della disciplina legislativa statale che
effettui la «chiamata in sussidiarieta'» di una funzione
amministrativa in materie affidate alla legislazione regionale, con
la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie intese «in senso
forte», ossia di atti a struttura necessariamente bilaterale, come
tali non superabili con decisione unilaterale di una delle parti. In
questi casi, pertanto, deve escludersi che, ai fini del
perfezionamento dell'intesa, la volonta' della Regione interessata
possa essere sostituita da una determinazione dello Stato, il quale
diverrebbe in tal modo l'unico attore di una fattispecie che,
viceversa, non puo' strutturalmente ridursi all'esercizio di un
potere unilaterale.
L'esigenza che il conseguimento di queste intese sia non solo
ricercato in termini effettivamente ispirati alla reciproca leale
collaborazione, ma anche agevolato per evitare situazioni di stallo,
potra' certamente ispirare l'opportuna individuazione, sul piano
legislativo, di procedure parzialmente innovative volte a favorire
l'adozione dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficolta'
a conseguire l'intesa, ma tali procedure non potranno in ogni caso
prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle
parti coinvolte. E nei casi limite di mancato raggiungimento
dell'intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del
ricorso a questa Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato
e Regioni».
Sul punto, anche la sentenza n. 303/2003 aveva riconosciuto una
ben precisa valenza procedimentale ai principi di sussidiarieta' ed
adeguatezza, con conseguente necessita' che l'ampliamento delle
funzioni dello Stato costituisca «oggetto di accordo con la Regione
interessata».
Ed ancora, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 121/2010,
ha annullato una norma (art. 11, comma 4, decreto-legge n. 112/2008,
in materia di edilizia residenziale pubblica) che stabiliva che
«decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta
intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati».
Piu' precisamente, la Corte costituzionale ha affermato che «tale
norma vanifica la previsione dell'intesa, in quanto attribuisce ad
una delle parti "un ruolo preminente, incompatibile con il regime
dell'intesa, caratterizzata [...] dalla paritaria codeterminazione
dell'atto"; e che non e' legittima "la drastica previsione, in caso
di mancata intesa, della decisivita' della volonta' di una sola delle
parti, la quale riduce all'espressione di un parere il ruolo
dell'altra"».
Tale interpretazione era gia' stata espressa da codesta Ecc.ma
Corte costituzionale, ad esempio nella sentenza n. 24/2007 (citata
peraltro nella sentenza n. 121/2010 di cui sopra), ove e' confermato
che, per ovviare all'esigenza di superare la situazione di stallo
determinata dalla mancata intesa e, quindi, per dare concreta
attuazione al principio di leale collaborazione, spetta al
legislatore stabilire «un sistema che imponga comportamenti rivolti
allo scambio di informazioni e alla manifestazione della volonta' di
ciascuna delle parti e, in ultima ipotesi, contenga previsioni le
quali assicurino il raggiungimento del risultato, senza la prevalenza
di una parte sull'altra (per esempio, mediante la indicazione di un
soggetto terzo)».
Nella recente sentenza n. 33 del 2011 e' stata poi ribadita
l'esclusione della «legittimita' di una disciplina che ai fini del
perfezionamento dell'intesa contenga la "drastica previsione" della
decisivita' della volonta' di una sola parte», affermandosi,
viceversa, «la necessita' che il contenuto dell'atto sia frutto di
una codecisione paritaria e indicando, altresi', la necessita' di
prevedere - in caso di dissenso - idonee procedure per consentire lo
svolgimento di reiterate trattative volte a superare le divergenze
(sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 383 e n. 339 del
2005)». Inoltre, alla stregua di queste indicazioni, e' stata
ritenuta conforme a Costituzione una disciplina caratterizzata da «un
procedimento che si articola dapprima, attraverso la nomina di un
comitato a composizione paritaria il cui scopo e' appunto quello di
addivenire all'accordo, e quindi, in caso di esito negativo,
attraverso l'emanazione di un decreto del Presidente della Repubblica
adottato previa deliberazione del Consiglio dei ministri cui prende
parte il Presidente della Regione interessata». Cio' in virtu' delle
seguenti considerazioni: a) «in mancanza dell'accordo regionale, si
determina non gia' l'automatico trasferimento del potere decisorio in
capo allo Stato, bensi' l'attivazione di un procedimento volto a
consentire lo svolgimento di ulteriori trattative attraverso la
costituzione di un soggetto terzo nominato dalle parti in modo
paritario»; b) «solo laddove neppure in tale sede sia possibile
addivenire ad un'intesa, allora la decisione viene rimessa al Governo
con il coinvolgimento, peraltro, anche del Presidente della Regione»;
c) su questa decisione, che «assume la forma del decreto del
Presidente della Repubblica si esercita, inoltre, la funzione di
controllo tipica dell'emanazione di tali atti, avverso i quali ben
potranno essere esperiti gli ordinari rimedi giurisdizionali, nonche'
eventualmente il ricorso avanti a questa Corte in sede di conflitto
di attribuzione».
Dunque il superamento di eventuali situazioni di stallo derivanti
dal mancato raggiungimento dell'intesa prevista tra lo Stato e le
Regioni deve necessariamente uniformarsi a principi che garantiscano
anche il rispetto delle attribuzioni regionali.
Percio', una volta acclarata l'impossibilita' di raggiungere
l'intesa nel confronto diretto tra le parti interessate, deve essere
prevista una ulteriore sede decisionale, rispettando il principio di
parita' delle parti (statale e regionale) e, ove si ritenga di
affidare ulteriormente ad una sola di esse (ossia il Governo) il
potere di superare lo stallo eventualmente prodottosi anche in questa
sede, devono essere predisposti strumenti di controllo della
correttezza politica (e del rispetto della leale collaborazione)
della decisione finale adottata che, ancora una volta, si
caratterizzino per la terzieta'.
Il principio e' stato nuovamente ribadito nella recentissima
sentenza n. 165 del 2011, ove si legge:
«Questa Corte ha affermato, con giurisprudenza costante, che,
nei casi di attrazione in sussidiarieta' di funzioni relative a
materie rientranti nella competenza concorrente di Stato e Regioni,
e' necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni
interessate, il raggiungimento di un'intesa, in modo da contemperare
le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia
delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (ex
plurimis, sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004). La previsione
dell'intesa, imposta dal principio di leale collaborazione, implica
che non sia legittima una norma contenente una "drastica previsione"
della decisivita' della volonta' di una sola parte, in caso di
dissenso, ma che siano necessarie "idonee procedure per consentire
reiterate trattative volte a superare le divergenze" (ex plurimis,
sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 339 del 2005). Solo
nell'ipotesi di ulteriore esito negativo di tali procedure mirate
all'accordo, puo' essere rimessa al Governo una decisione unilaterale
(sentenza n. 33 del 2011).
La norma impugnata configura una di quelle drastiche previsioni
di superamento unilaterale dell'intesa da parte dello Stato,
ritenute dalla giurisprudenza di questa Corte come inidonee ad
assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione,
particolarmente in rilievo nelle ipotesi di attrazione in
sussidiarieta'. Non e' prevista infatti alcuna articolazione
procedurale, che possa consentire un superamento concordato del
dissenso. L'intervento unilaterale dello Stato non si presenta quindi
come l'ipotesi estrema, che si verifica allorche' l'esperimento di
ulteriori procedure bilaterali si sia rivelato inefficace, ma e'
previsto come conseguenza automatica del mancato raggiungimento
dell'intesa, in relazione al quale, peraltro, e' fissato un termine
molto ristretto ed incerto per l'effettivo svolgimento delle
attivita' rivolte al fine dell'accordo ("trenta giorni dalla
convocazione del primo incontro").
La previsione, nella norma censurata, di un invito, rivolto al
Presidente della Regione o della Provincia interessata, a partecipare
- in posizione minoritaria - alla riunione del Consiglio dei
ministri, nella quale si decide l'esercizio del potere sostitutivo,
non puo' essere considerata valida sostituzione dell'intesa, giacche'
trasferisce nell'ambito interno di un organo costituzionale dello
Stato un confronto tra Stato e Regione, che deve necessariamente
avvenire all'esterno, in sede di trattative ed accordi, rispetto ai
quali le parti siano poste su un piano di parita'».
Come e' agevole constatare, la norma impugnata non rispetta i su
richiamati principi, ma si limita a devolvere immediatamente la
decisione al Consiglio dei ministri, eliminando totalmente l'intesa
con una previsione talmente ampia, da ricomprendere tutti i casi di
competenze concorrenti e residuali delle Regioni.
La disposizione censurata, infatti, consentendo, come visto, la
determinazione unilaterale governativa nei casi in cui lo stesso
Governo ritenga sussistere gravi esigenze di tutela della sicurezza,
della salute, dell'ambiente o dei beni culturali ovvero per evitare
un grave danno all'Erario, sostanzialmente esautora la Regione
medesima delle proprie attribuzioni.
Ne' puo' in alcun modo rilevare in senso contrario,
l'enunciazione meramente formale del principio di leale
collaborazione e del rispetto delle competenze legislative esclusive
delle Regioni, contenuta nella norma contestata: le Regioni, laddove
venga dichiarata l'esistenza delle su citate condizioni, perdono
sostanzialmente ogni capacita' deliberativa, essendo la questione
rimessa al (solo) Consiglio dei ministri.
Com'e' intuitivo, pero', il rispetto dell'autonomia regionale e
della posizione paritaria fra il livello centrale e quello regionale
di governo, cui evidentemente presiede la previsione legislativa
dell'intesa costituzionalmente necessitata, possono essere garantite
soltanto se l'intesa viene interpretata come vero e proprio strumento
destinato a recepire la codeterminazione (appunto, paritaria) dell'an
e del quomodo dell'esercizio del potere amministrativo, di volta in
volta in rilievo.
Emerge, pertanto, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 61,
comma 3, del decreto-legge n. 5 del 2012, nella parte in cui si
riferisce a quei procedimenti amministrativi, nel cui ambito l'intesa
regionale sia costituzionalmente necessaria; cio' in violazione dei
parametri costituzionali che rendono di volta in volta obbligatorio
prevedere la acquisizione dell'intesa nell'ambito del procedimento
amministrativo considerato, ovvero gli artt. 117, terzo e quarto
comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo e secondo comma,
nonche' il generale principio di leale collaborazione.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 61, comma 3, del
decreto-legge n. 5 del 2012, come convertito in legge, nella parte in
cui consente al Governo di attivare meccanismi sostitutivi
dell'intesa di una o piu' regioni interessate per l'adozione di un
atto amministrativo statale anche quando tale intesa sia
costituzionalmente necessaria, per contrasto con l'art. 120 Cost.
La norma in esame e' incostituzionale anche per un ulteriore
profilo: essa determina di fatto un'applicazione del potere
sostitutivo di cui all'art. 120 Costituzione, al di fuori dei
presupposti - sostanziali e procedurali - richiesti dalla medesima
norma ai fini del legittimo esercizio del potere sostitutivo.
Come appena illustrato, il terzo comma dell'art. 61 in esame,
rimette al Governo la determinazione finale in tutti i casi in cui
l'intesa con la Regione interessata non sia raggiunta.
Cosi' facendo, e' quindi evidente che la medesima disposizione
preveda un'ipotesi di potere sostitutivo straordinario del Governo al
fuori dei limiti costituzionali indicati dall'art. 120 Cost., per il
quale e' necessario innanzitutto il previo verificarsi di un
inadempimento dell'Ente sostituito rispetto ad un'attivita' ad esso
imposta come obbligatoria.
Tale, pero', non puo' essere considerato il mancato
raggiungimento dell'intesa prevista per legge (e costituzionalmente
necessitata) per l'esercizio di una funzione amministrativa da parte
dello Stato.
Cio' e' stato riconosciuto dalla Corte costituzionale anche nella
recente sentenza n. 278/2010, nella quale la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 25, 2° comma, lett. f), della
legge n. 99/2009, e' stata ritenuta non fondata «poiche' si basa
sull'erroneo presupposto interpretativo, per il quale la disposizione
impugnata si applicherebbe alle intese con le Regioni: infatti, nel
vigente assetto istituzionale della Repubblica, la Regione gode di
una particolare posizione di autonomia, costituzionalmente protetta,
che la distingue dagli enti locali (art. 114 Cost.), sicche' si deve
escludere che il legislatore delegato abbia potuto includere le
Regioni nella espressione censurata (sentenza n. 20 del 2010)» (punto
14 del considerato in diritto).
Il comma 3 in esame, invece, introduce proprio, in via
generalizzata, una siffatta applicazione, in violazione palese del
dettato costituzionale di cui all'art. 120 Cost. e della
giurisprudenza della Corte costituzionale.