Per il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
presidente della giunta regionale p.t.;
Per la declaratoria di incostituzionalita' in parte qua, degli
artt. 9 e 12 della legge regionale 25 luglio 2012, n. 14, pubblicata
nel B.U.R. n. 21 del 27 luglio 2012, avente ad oggetto «Assestamento
del bilancio 2012 e del bilancio pluriennale per gli anni 2012-2014
ai sensi dell'art. 34 della legge regionale n. 21/2007», giusta
delibera del Consiglio dei Ministri in data 20 settembre 2012.
1. Con la legge in esame la regione Friuli-Venezia Giulia approva
l'assestamento del bilancio 2012 e del bilancio pluriennale per gli
anni 2012-2014 ai sensi dell'art. 34 della legge regionale n.
21/2007.
La legge regionale e' censurabile in quanto eccede dalle
competenze statutarie di cui all'art. 4 dello statuto speciale della
regione (adottato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, e
successive modificazioni e integrazioni) ed eccede dai limiti della
competenza legislativa concorrente in materia di coordinamento di
finanza pubblica, prevista per le regioni ordinarie dall'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, ed estesa, ex art. 10 della legge
costituzionale n. 3/2011, alla regione Friuli-Venezia Giulia quale
forma di autonomia piu' ampia, cui la regione, pur nel rispetto della
sua autonomia, non puo' derogare. Come piu' volte ribadito dalla
Corte costituzionale, il vincolo del rispetto dei principi statali di
coordinamento della finanza pubblica connessi agli obiettivi
nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, che grava
sulle regioni ad autonomia ordinaria in base all'art. 119 della
Costituzione, si impone anche alle regioni a statuto speciale
nell'esercizio della propria autonomia finanziaria.
In particolare la legge in oggetto presenta i seguenti profili di
illegittimita' costituzionale.
2.1. L'art. 9, commi 53, 54 e 55, prevede che la regione si
avvalga dell'area welfare di comunita' (struttura servente della ASS
n. 5 «Bassa Friulana») per lo svolgimento di varie attivita' di
supporto al sistema sanitario e sociale. A tal fine, la suddetta ASS
n. 5 e' autorizzata ad inserire il personale dell'area welfare di
comunita' in una dotazione organica aggiuntiva e ad adottare una
contabilita' separata, demandandone la concreta applicazione ad atti
amministrativi.
Da questa disposizione consegue un aumento di entita' indefinita
della dotazione organica della ASS n. 5 al di fuori del rispetto dei
vincoli alle assunzioni e con il conseguente aumento dei relativi
oneri economici non quantificati e non coperti, in violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in materia di
coordinamento di finanza pubblica, e dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione.
Le suddette disposizioni, inoltre, prevedendo un inquadramento
riservato di personale nei ruoli di una pubblica amministrazione
senza concorso pubblico, violano l'art. 97 della Costituzione.
2.2. L'art. 12, comma 11, stabilisce che «Con riferimento alle
procedure di progressione orizzontale del personale regionale
riferite agli anni 2008 e 2010, ai dipendenti che non abbiano
conseguito la posizione economica superiore e che, a seguito della
rideterminazione del titolo dell'anzianita' mediante computo anche
dei periodi di servizio prestato con contratto di lavoro a tempo
determinato presso la regione, risultino utilmente collocati nelle
graduatorie, e' conferita, ferme restando le progressioni gia'
operate in attuazione delle suddette procedure, la posizione
economica superiore secondo le rispettive decorrenze».
La disposizione in esame, nel prevedere l'attribuzione di una
posizione economica superiore per il personale indicato, contrasta
con quanto stabilito dall'art. 9, comma 21, del decreto-legge n.
78/2010 il quale esclude che per il personale contrattualizzato le
progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le
aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 abbiano
effetti economici ma solo effetti giuridici.
Pertanto la disposizione in esame viola il principio di
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione cui la regione, pur nel rispetto della sua
autonomia, non puo' derogare.
2.3. L'art. 12, commi 12, 13 e 14 prevede la copertura
finanziaria per effettuare gli inquadramenti di cui al (precedente)
comma 11 della legge in esame individuando, per ciascuno degli anni
2012, 2013 e 2014, le corrispondenti U.P.B. e i relativi capitoli di
spesa.
Al riguardo si rileva che, in base alla normativa contrattuale,
le progressioni orizzontali devono essere finanziate dal fondo per la
produttivita' e non possono gravare direttamente sul bilancio della
regione. A cio' si aggiunga che non viene fatto alcun riferimento
alla compatibilita' di tale operazione con il rispetto da parte della
regione del vincoli complessivi di contenimento della spesa. Le
disposizioni in esame, pertanto, si pongono in contrasto sia con la
normativa contrattuale che con le norme di contenimento della spesa
pubblica e, pertanto violano il principio costituzionale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile, nonche'
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, concernente il principio
di coordinamento della finanza pubblica, cui la regione, pur nel
rispetto della sua autonomia, non puo' derogare.
2.4. L'art. 12, comma 15, stabilisce che «Al personale regionale
assegnato agli uffici unici puo' essere riconosciuto, quale
remunerazione di prestazioni professionali altrimenti acquisibili,
con conseguenti maggiori oneri, mediante ricorso a soggetti esterni
all'amministrazione, un trattamento economico accessorio, nell'ambito
degli introiti derivanti dall'applicazione dell'art. 43, della legge
27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica), sulla base delle disposizioni che regolano il
funzionamento di ciascun ufficio unico».
La norma in esame, nel prevedere il riconoscimento di un
incentivo al personale regionale assegnato agli uffici unici,
contrasta con l'art. 45 del decreto legislativo n. 165/2001 il quale
stabilisce che il trattamento economico fondamentale e accessorio
nonche' i criteri utilizzati per la sua erogazione devono essere
definiti in sede di contrattazione integrativa.
Inoltre, la medesima norma regionale si pone in contrasto con
quanto disposto dall'art. 9, comma 2-bis, del decreto-legge n.
78/2010 il quale prevede che a «decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino
al 31 dicembre 2013 l'ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non puo'
superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ...».
Pertanto la suddetta disposizione viola il principio
costituzionale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), che
riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia
dell'ordinamento civile; viola anche i principi di uguaglianza, buon
andamento e imparzialita' di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, nonche' il principio di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione cui la
regione, pur nel rispetto della sua autonomia, non puo' derogare.
2.5. L'art. 12, comma 19, introduce, dopo l'art. 4 della legge
regionale n. 14/2002, l'art. 4-bis il quale stabilisce che «Al
personale regionale operante presso la struttura direzionale
competente in materia di finanze e patrimonio incaricato dello
svolgimento delle attivita' di natura estimativa, e' riconosciuto un
incentivo con le modalita' e i criteri determinati con il regolamento
di cui al comma 1».
La norma in esame, nel prevedere il riconoscimento di un
incentivo al personale regionale operante presso la suddetta
struttura direzionale, si pone in contrasto con quanto disposto
dall'art. 9, comma 2-bis, del decreto-legge n. 78/2010 il quale
prevede che a «decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre
2013 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
di ciascuna delle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non puo' superare il
corrispondente importo dell'anno 2010 ...».
Inoltre, la medesima norma regionale si pone in contrasto con
l'art. 45 del decreto legislativo n. 165/2001 il quale stabilisce che
il trattamento economico fondamentale e accessorio, nonche' i criteri
utilizzati per la sua erogazione devono essere definiti in sede di
contrattazione integrativa.
La disposizione in esame viola il principio costituzionale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile, e viola
altresi' i principi di uguaglianza, buon andamento e imparzialita' di
cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione, nonche' il principio di
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione cui la regione, pur nel rispetto della sua
autonomia, non puo' derogare.
2.6. L'art. 12, comma 30, autorizza la regione ad assumere
personale della categoria FA dell'area forestale, anche in deroga al
limite di cui all'art. 13, comma 16, della legge regionale n.
24/2009, che espressamente richiama i limiti del 20 per cento della
spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente per le
assunzioni di personale da parte delle regioni stabiliti dall'art.
14, comma 9, del decreto-legge n. 78/2010.
Pertanto la disposizione regionale in esame nel prevedere una
deroga alla normativa statale in materia di assunzioni, viola i
principi di uguaglianza, buon andamento e imparzialita' della
pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
nonche' i principi di coordinamento di finanza pubblica di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione cui la regione, pur nel
rispetto della sua autonomia, non puo' derogare.
2.7. L'art. 12, comma 31, stabilisce che «Al consigliere
regionale di parita' spetta, per l'anno in corso e a far data dal 1°
gennaio 2012, un'indennita' aggiuntiva mensile, a integrazione
dell'indennita' di cui all'art. 17, comma 4, della legge regionale 9
agosto 2005, n. 18 (Norme regionali per l'occupazione, la tutela e la
qualita' del lavoro), pari a un nono dell'indennita' di carica
mensile corrisposta ai consiglieri regionali ...».
La suddetta norma regionale nel prevedere un'indennita'
aggiuntiva mensile con decorrenza 1° gennaio 2012, contrasta con
quanto previsto dall'art. 6, comma 3, del decreto-legge n. 78/2010 il
quale dispone che «a decorrere dal 1° gennaio 2011 le indennita', i
compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre utilita' comunque
denominate, corrisposti dalle pubbliche amministrazioni di cui al
comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le
autorita' indipendenti, ai componenti di organi di indirizzo,
direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi
collegiali comunque denominati ed ai titolari di incarichi di
qualsiasi tipo, sono automaticamente ridotte del 10 per cento
rispetto agli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010. Sino
al 31 dicembre 2013, gli emolumenti di cui al presente comma non
possono superare gli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010,
come ridotti ai sensi del presente comma ...».
Pertanto la suddetta disposizione viola il suddetto principio di
coordinamento della finanza pubblica e, pertanto, contrasta con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione cui la regione, pur nel
rispetto della sua autonomia, non puo' derogare.
Al riguardo, si osserva che il legislatore nazionale, nello
stabilire che gli enti territoriali sono tenuti a ridurre l'entita'
del debito pubblico, intende conseguite obiettivi complessivi di
finanza pubblica, connessi ai vincoli europei, cui tutte le autonomie
ordinarie speciali sono tenute a concorrere; alla luce della
contingente situazione economico-finanziaria generale, non e' piu'
sufficiente imporre vincoli concernenti il limite massimo entro il
quale e' consentito il ricorso al debito da parte degli enti
territoriali ma e' necessario che questi ultimi contribuiscano
effettivamente alla riduzione dello stock complessivo del debito
pubblico.
Tali misure rientrano, quindi, tra le disposizioni riferibili ed
ascrivibili al coordinamento della finanza pubblica di cui all'art.
117, terzo comma, della Costituzione e non possono considerarsi in
alcun modo lesive delle competenze regionali in materia di autonomia
finanziaria.
3.1. In merito agli aspetti sopra evidenziati, si richiama la
consolidata giurisprudenza costituzionale che ha sancito la
necessita' che tutte le autonomie, ordinarie e speciali, concorrano
al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica:
- «Questa Corte ha giu' avuto modo di affermare che non e'
contestabile "il potere del legislatore statale di imporre agli enti
autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti" e che "in via transitoria e in vista degli specifici
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal
legislatore statale" possono anche imporsi limiti complessivi alla
crescita della spesa corrente degli enti autonomi (sent. C. Cost. n.
36/2004). Tali vincoli, come questa Corte da tempo ha avuto modo di
chiarire, devono ritenersi applicabili anche alle autonomie speciali,
in considerazione dell'obbligo generale di partecipazione di tutte le
regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, all'azione di
risanamento della finanza pubblica.» (Corte Cost. n. 82/2007).
- «Nell'esercizio del potere di coordinamento della finanza
pubblica nel suo complesso e in vista di obiettivi nazionali di
stabilizzazione finanziaria, non puo' escludersi che lo Stato, in
pendenza di trattative finalizzate al raggiungimento dell'accordo,
possa imporre qualche limite, anche alle regioni speciali, senza con
cio' ledere l'autonomia finanziaria e di spesa delle regioni stesse»
(Corte Cost. n. 353/2004).
3.2. Inoltre, si osserva che, nella misura in cui detta norme al
di fuori di quelle statali di riferimento, la regione invade la sfera
di competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile al
quale appartiene anche la disciplina del personale dipendente perche'
le misure censurate non riguardano propriamente la organizzazione
degli uffici ne' la determinazione dello stato giuridico ed economico
del personale.
3.3. Ancora, circa i principi dettati dall'art. 97 Cost.,
ricordiamo che la giurisprudenza costituzionale e' vasta e granitica
sulla necessita' del concorso pubblico; a conforto della censura
bastera' richiamare la sentenza 7 luglio 2010, n. 235, con la quale
la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime identiche norme
della legge regionale sarda 7 agosto 2009, n. 3, in quanto
disponevano «in modo indiscriminato lo stabile inserimento di
lavoratori nei ruoli delle pubbliche amministrazioni sarde, senza
condizionare tali assunzioni al previo superamento di alcun tipo di
prova selettiva pubblica da parte degli interessati. Pertanto, esse
si pongono in aperto contrasto con l'art. 97 Cost., che impone il
concorso quale modalita' di reclutamento del personale delle
pubbliche amministrazioni», con la precisazione che «l'aver prestato
attivita' a tempo determinato alle dipendenze dell'amministrazione
regionale non puo' essere considerato ex se, ed in mancanza di altre
particolari e straordinarie ragioni, un valido presupposto per una
riserva di posti».
Si consideri, infine, quanto disposto dall'art. 114 della
Costituzione, in ordine al principio di equiordinazione tra Stato,
regioni ed enti locali e, in particolare, alle prerogative
istituzionali dello Stato, con specifico riferimento a quanto
disposto dall'art. 117 Cost.
4. In conclusione, la normativa regionale in questione, dettando
disposizioni confliggenti con la normativa nazionale vigente,
espressione della potesta' legislativa esclusiva statale nelle
materie di cui all'art. 117, comma 2, lettera l), e agli artt. 3 e 97
della Costituzione, nonche' con i principi generali dettati dalla
legislazione statale, in violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.,
eccede dalle competenze regionali di cui agli artt. 4 e 5 dello
statuto speciale di autonomia di cui alla legge costituzionale n.
1/1963 e all'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001 e va,
quindi, dichiarata illegittima negli articoli censurati per
violazione dei suddetti parametri, nonche' dei principi fondamentali
dettati dagli artt. 114 (sulla equiordinazione tra Stato, regioni ed
enti locali e, in particolare, sulle prerogative istituzionali dello
Stato, con specifico riferimento a quanto disposto dall'art. 117
Cost.) e 117, comma 1 (sulla preminenza delle disposizioni
comunitarie e la necessita' di rispettare i parametri imposti dagli
organismi dell'Unione europea) della Costituzione.
Tanto premesso e considerato, giusta delibera del Consiglio dei
Ministri in data 20 settembre 2012,