LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
64781/PC del registro di segreteria depositato in data 26 ottobre
2011 dal sig. Salvatore Staro, nato a Capua (CE) il 20 dicembre 1932,
rappresentato e difeso, giusta mandato a margine del ricorso,
dall'avv. Luigi Adinolfi e con questi elettivamente domiciliato in
Napoli alla via Po n. 1 (Parco Parva Domus) presso lo studio
dell'avv. Stefano Sorgente, per la riliquidazione del trattamento
pensionistico in godimento «nella sua interezza e con esclusione
dell'applicazione delle norme del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78
convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010 n. 122»;
Esaminati i documenti e gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del giorno 31 maggio 2012 soltanto
l'avv. Luigi Adinolfi, il quale, depositate copie dell'ordinanza n.
89/2012 e della sentenza non definitivo n. 53/2012 del TAR Calabria a
sostegno della prospettazione attorea, ha sinteticamente richiamato,
altresi', i rilievi operati nel ricorso, insistendo perche' venisse
almeno parzialmente accolto e perche', comunque, venisse sollevata
questione di legittimita' costituzionale della disposizione di
riferimento;
Premesso che
Con il ricorso indicato in epigrafe parte attrice, che ha evocato
in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l'INPDAP (Sede
Centrale di Roma e Sede Provinciale di Caserta) provvedendo altresi'
a riassumere in data 3 febbraio 2012 l'atto introduttivo del giudizio
nei confronti dell'INPS (subentrato all'INPDAP con decorrenza 1°
gennaio 2012 per effetto dell'art. 21 della legge 22 dicembre 2011 n.
214, «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, recante disposizioni urgenti per la crescita,
l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici»), ha chiesto con
ampie e diffuse argomentazioni, esponendo preliminarmente di esse
stato collocato in quiescenza con decorrenza 21 dicembre 2007 con la
qualifica di Presidente di Sezione della Corte dei conti, il
riconoscimento del suo diritto, previa rimessione degli atti alla
Corte Costituzionale, a percepire il trattamento pensionistico
ordinario nella sua interezza e senza l'applicazione della
decurtazione stabilita dall'art. 18, comma 22-bis, decreto legge 6
luglio 2011 n. 98, convertito, Con modificazioni, in legge 15 luglio
2011 n. 111, con conseguente condanna delle amministrazioni
resistenti alla corresponsione delle somme illegittimamente non
erogate, con rivalutazione monetaria ed interessi, rilevandone il
contrasto con varie disposizioni costituzionali.
L'INPDAP - D.R. Campania e Molise si e' costituito in giudizio
con nota inviata il 21 ottobre 2011 e reiterata il 16 aprile 2012,
presentando altresi', per il tramite dell'Ufficio Avvocatura INPDAP,
copie di documenti pensionistici relativi alla posizione in
controversia, quali la determinazione di pensione n. NA012007003747
ed alcuni prospetti contabili.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri, che ha trasmesso in
data 21 maggio 2012 gli atti liquidativi del trattamento di
quiescenza del dott. Salvatore Staro adottati dal Segretariato
Generale e inviati a suo tempo all'INPDAP (ora INPS), ha poi prodotto
in data 24 maggio 2012, per il tramite dell'Avvocatura Distrettuale
dello Stato di Napoli, comparsa di costituzione e risposta, in cui ha
chiesto il rigetto della domanda attrice, ritenendola inammissibile
ed infondata, con l'ausilio di articolate controdeduzioni circa la
manifesta infondatezza dei rilievi d'incostituzionalita' dall'art.
18, comma 22-bis, decreto legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito, con
modificazioni, in legge 15 luglio 2011 n. 111, proposti da parte
attrice.
Considerato che
1. Il ricorrente, Presidente della Corte dei conti in quiescenza
dal 21 dicembre 2007, titolare di pensione diretta di importo
superiore a € 90.000,00 annui, con il presente ricorso chiede - come
gia' anticipato nella premessa in fatto - il riconoscimento del
proprio diritto di percepire il trattamento pensionistico ordinario,
da calcolare senza le decurtazioni introdotte dall'art. 18, comma
22-bis, decreto legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito, con
modificazioni, in legge 15 luglio 2011 n. 111, nonche' la condanna
dell'Amministrazione ai conseguenti pagamenti, se del caso con ogni
accessorio di legge.
A sostegno del ricorso deduce l'illegittimita' costituzionale del
citato art. 18, comma 22-bis, decreto legge 6 luglio 2011 n. 98,
convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011 n. 111, per
violazione degli artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 108,
111 e 113 Cost.
La normativa contestata cosi' dispone:
«In considerazione della eccezionalita' della situazione
economica internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, a decorrere dal
1° agosto 2011 e fino al 31 dicembre 2014, i trattamenti
pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza
obbligatorie, i cui importi complessivamente superino 90.000 euro
lordi annui, sono assoggettati ad un contributo di perequazione pari
al 5 per cento dello parte eccedente il predetto importo fino o
150.000 euro, nonche' pari al 10 per cento per la parte eccedente
150.000 euro e al 15 per cento per lo parte eccedente 200.000 euro; a
seguito della predetta riduzione il trattamento pensionistico
complessivo non puo' essere comunque inferiore a 90.000 euro lordi
annui ... La trattenuta relativa al predetto contributo di
perequazione e' applicata, in via preventiva e salvo conguaglio, o
conclusione dell'anno di riferimento, all'allo della corresponsione
di ciascun rateo mensile. Ai fini dell'applicazione della predetta
trattenuta e' preso a riferimento il trattamento pensionistico
complessivo lordo per l'anno considerato. L'INPS, sulla base dei dati
che risultano dal casellario centrale dei pensionati, istituito con
decreto del Presidente della Repubblica 31 dicembre 1971, n. 1388, e
successive modificazioni, e' tenuto a fornire a tutti gli enti
interessati i necessari elementi per l'effettuazione della trattenuta
del contributo di perequazione, secondo modalita' proporzionali ai
trattamenti erogati. Le somme trattenute dagli enti vengono versate,
entro il quindicesimo giorno dalla data in cui e' erogato il
trattamento su cui e' effettuata la trattenuta, all'entrata del
bilancio dello Stato». La disposizione dianzi riportata prevede,
altresi', che alla determinazione degli importi complessivi dei
trattamenti pensionistici concorrano «i trattamenti erogati da forme
pensionistiche che garantiscono prestazioni definite in aggiunta o ad
integrazione del trattamento pensionistico obbligatorio, ivi comprese
quelle di cui al decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 563, al
decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 357, al decreto legislativo
5 dicembre 2005, n. 252, nonche' i trattamenti che assicurano
prestazioni definite dei dipendenti delle regioni a statuto speciale
e degli enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, e successive
modificazioni, ivi compresa la gestione speciale ad esaurimento di
cui all'articolo 75 del decreto del Presidente della Repubblica 20
dicembre 1979, n. 761, nonche' le gestioni di previdenza obbligatorie
presso l'INPS per il personale addetto alle imposte di consumo, per
il personale dipendente dalle aziende private del gas e per il
personale gia' addetto alle esattorie e alle ricevitorie delle
imposte dirette».
Ritenuto che
2. Ritiene, anzitutto, il G.U. che sussiste la rilevanza della
questione di costituzionalita' sollevata nel presente giudizio, in
quanto, non solo il gravame ha «un petitum separato e distinto dalla
questione di costituzionalita', sul quale il giudice remittente sia
legittimamente chiamato, in ragione della propria competenza, a
decidere» (C. Cost., sentenze n. 4 del 2000 e n. 38 del 2009), ma
soprattutto il petitum medesimo concerne il riconoscimento del
diritto del ricorrente a conservare il proprio trattamento
pensionistico senza le decurtazioni disposte dal citato comma 22-bis
dell'art. 18, per cui, trattandosi di disposizioni di diretta ed
immediata applicazione, sarebbe impossibile pervenire al
riconoscimento di tale diritto, se non attraverso la necessitata
rimozione della norma attraverso la via della richiesta e correlata
declaratoria di illegittimita' costituzionale di tale disposizione
normativa.
Se il G.U., invero, non dubitasse della compatibilita'
costituzionale della norma in esame rispetto ai precetti e principi
della carta fondamentale, la pretesa di parte attrice dovrebbe
senz'altro essere dichiarata infondata e respingersi, in quanto le
decurtazioni stipendiali qui censurate sono fissate direttamente ed
inderogabilmente dalle stringenti ed inequivoche disposizioni di
legge applicate doverosamente dall'amministrazione datrice di lavoro,
senza alcuna possibilita' di applicazioni od interpretazioni
alternative.
Ritiene, inoltre, il G.U. che le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 18, comma 22-bis, decreto legge 6 luglio
2011 n. 98, convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011 n.
111 prospettate dal ricorrente, e comunque rilevabili d'ufficio,
siano non manifestamente infondate sotto vari aspetti, per quanto
oltre si dira'.
3. Va premesso che il D.L. n. 98/2011 e' sfato adottato, come
espone in premessa, in considerazione della «straordinaria necessita'
ed urgenza di emanare disposizioni per la stabilizzazione finanziaria
e per il contenimento della spesa pubblica, al fine di ottemperare a
quanto previsto dagli impegni presi in sede comunitario, nonche' di
emanare misure di stimolo fiscale per favorire il rilancio della
competitivita' economica».
Nel quadro di una serie di previsioni finalizzate al contenimento
della speso pubblica ed alla stabilizzazione finanziaria, si colloca,
appunto, l'art. 18, relativo ad «Interventi in materia
previdenziale», che impone ai pensionati pubblici sacrifici di
considerevole entita'. In sintesi, le previsioni sono le seguenti;
aumento dell'eta' pensionabile delle donne dipendenti del settore
privato e delle lavoratrici autonome; blocco della rivalutazione
delle pensioni superiori a cinque volte il minimo, che avranno
diritto ad una perequazione ridotta al 70% solo per la fascia fino a
tre volte il trattamento minimo; contributo «di solidarieta'»,
trattenuto dall'Ente erogatore del trattamento pensionistico, per i
titolari di pensione superiore ai 90.000 € lordi annui (cd. «pensioni
d'oro»: comma 22-bis, disposizione della cui applicazione di
controverte); anticipo al 2013 dell'aumento dell'eta' pensionabile
legato all'aspettativa di vita; posticipo della finestra mobile per i
lavoratori che vanno in pensione di anzianita' con 40 anni di
contribuzione; riduzione delle pensioni ai superstiti;
obbligatorieta' delta iscrizione dei pensionati con reddito da lavoro
autonomo alle casse dei professionisti; vari criteri di
interpretazione autentica che mettono fine al contenzioso intrapreso
dai pensionati e dai lavoratori.
4. Occorre anzitutto osservare che «una norma cosi' concepita
appare configurarsi come prestazione patrimoniale imposta, ex art. 23
Cost., nonche' come prelievo forzoso di natura tributaria, che
dovrebbe essere rispettoso dei principi di eguaglianza e
ragionevolezza (art. 3 Cost.) correlati a quello di capacita'
contributiva (art. 53 Cost.).
Infatti, l'imposizione di detti nuovi sacrifici economici
individuali e' stata realizzata attraverso un atto autoritativo
generale di carattere ablatorio e la destinazione del gettito
scaturente da tale ablazione concorre al fabbisogno finanziario dello
Stato sotto forma di risparmio di spesa.
In realta', al di la' del nomen (risparmio, rallentamento di
dinamiche retributive, contributo, ecc.), si tratta di un vero e
proprio prelievo forzoso di somme stipendiali a copertura di
fabbisogni finanziari indifferenziati dello Stato apparato»
(ordinanza n. 74/2012 TAR Trento).
Sussistono, pertanto, a parere del G.U., gli elementi basilari
per qualificare quella in esame, quale disposizione tributaria,
ovvero l'ablazione di somme trattenute da parte dell'erogatore del
trattamento e da costui successivamente versate nelle casse
dell'Erario e la destinazione delle somme in questione
all'apprestamento di mezzi necessari al fabbisogno dello Stato (C.
Cost., sent. n. 11/1995). Invero - come diffusamente osservato da
parte ricorrente - le trattenute da effettuare autoritativamente e
senza sinallagmaticita' sui trattamenti pensionistici indicati dalla
surriportata disposizione nel triennio ivi indicato, sono finalizzate
- come espressamente previsto sia nel preambolo del decreto legge n.
78/2011 e sia nel comma 22-bis dell'art. 18 - al raggiungimento di
«obiettivi di finanza pubblica» e di finalita' di «stabilizzazione
finanziaria», da realizzarsi mediante il minor depauperamento
dell'Erario risultante dall'erogazione di importi pensionistici
pubblici di inferiore importo.
Tuttavia, i pesanti sacrifici imposti dallo legge gravano
soltanto su alcune categorie di pensionati, lasciando
inspiegabilmente ed illogicamente indenni tutte le altre categorie
dei settori previdenziali privato ed autonomo: categorie tutte
caratterizzate dall'unitarieta' riconducibile al principio
costituzionale di tutela dei pensionati, appunto.
Invero, nonostante sia ben noto ed ormai acquisito il principio
della possibilita' di una disciplina differenziata del rapporto
previdenziale pubblico rispetto a quello privato - in quanto il
processo di omogeneizzazione dei due settori incontra il limite
costituito dalla necessita' di razionalizzare il costo del personale,
anche sotto il profilo previdenziale, contenendone la spesa
complessiva, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica
- nel caso di specie, tuttavia, non si tratta di misure inerenti una
diversa disciplina dei soli trattamenti previdenziali pubblici,
attraverso raffreddamento o rideterminazione in pejus dei livelli
pensionistici, ma di un vero e proprio prelievo fiscale imposto non a
tutti i pensionati, ma esclusivamente a quelli pubblici, nonostante
unica ed omogenea sia, sul piano causale ed eziologico, la fonte del
prelievo.
Quindi, il principio solidaristico di cui all'art. 2 Cost.,
valido per tutte le categorie di cittadini, va coordinato con i
principi di eguaglianza, parita' di trattamento e capacita'
contributiva (artt. 3 e 53 Cost.). Quindi, la scelta de qua,
rientrante senz'altro nella discrezionalita' del legislatore, avrebbe
dovuto essere esercitata entro i limiti fissati dagli artt. 3 e 53
Cost, in punto di uguaglianza, ragionevolezza, equita',
proporzionalita' e rispetto del principio di capacita' contributiva.
Come giustamente ricordato dal TAR-Trento nella surrichiamata
ordinanza n. 74/2012, «analoga questione e' gia' stata posta, negli
stessi termini, con riferimento ad altra nota e storica "manovra di
bilancio" del nostro Paese, approntata nel 1992 con il decreto-legge
n. 384 di quell'anno per far fronte ad un'altra situazione
emergenziale altrettanto grave quanto la attuale. Tale questione era
stata dichiarata manifestamente infondata dalla Corte Costituzionale
con l'ordinanza 14 luglio 1999 n. 299, nel rilievo che «questa Corte
ha gia' affermato che il decreto-legge n. 384 del 1992 e' stato
emanato in un momento assai delicato per la vita
economico-finanziaria del Paese, caratterizzato dalla necessita' di
recuperare l'equilibrio di bilancio ... che per esigenze cosi'
stringenti il legislatore ha imposto a tutti sacrifici anche onerosi
(sentenza n. 245 del 1997) e che norme di tale natura possono
ritenersi non lesive del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione (sotto il duplice aspetto della non contrarieta' sia al
principio di uguaglianza sostanziale, sia a quello della non
irragionevolezza)». Tuttavia, la stessa Corte ha precisato - in quel
frangente ed anche in altri, definiti con l'ordinanza n. 341/2000 e
con la sentenza n. 92/1963 richiamate da parte ricorrente - che il
sacrificio economico richiesto dal provvedimento legislativo deve
avere carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario e consentaneo
allo scopo prefisso, cioe', non solo dev'essere limitato ad un
ristretto periodo di tempo, ma anche deve essere razionalmente
ripartito fra categorie diverse di cittadini, giacche', in caso
contrario, ne resterebbe violato il principio, desumibile dal
combinato disposto degli artt. 3 e 53 Cost., dell'obbligo generale
dei cittadini, improntato al principio di uguaglianza, di concorrere
alle spese pubbliche in ragione della specifica capacita'
contributiva.
Nel caso all'esame, invece, risultano violati, ad avviso del
G.U., i parametri costituzionali (artt. 3, 36 e 53 della
Costituzione) sotto il profilo della disparita' di trattamento e
della sproporzione ed irrazionalita' della misura, non essendo state
colpite le altre categorie di pensionati, pur se percettori di
elevati trattamenti, e tanto meno i contribuenti in generale titolari
degli stessi redditi.
In altri termini: imponendo l'esaminato prelievo ai soli
pensionati pubblici percipienti trattamenti di importi superiori ai
90.000/150.000/200.000 €, con immotivato ed irrazionale esclusione
delle pensioni di analogo ammontare ma relative ai settori privato ed
autonomo e - comunque - di quelle di diverso ammontare, la
disposizione in esame non appare idonea a garantire risparmi di spesa
o introiti tali da realizzare significativamente l'obiettivo di
stabilizzazione della finanza pubblica che la manovra
complessivamente si propone, bensi' si presenta come una irrazionale
ed immotivata, ma soprattutto discriminatoria, imposizione di un
sacrificio economico ad una ben precisa e limitata categoria di
soggetti, anziche' alla collettivita' nel suo insieme, beninteso nel
rispetto del principio di proporzionalita', con la conseguenza che ne
risultano lesi i principi solidaristico, di uguaglianza e di
assoggettamento al prelievo fiscale in proporzione alla capacita'
retributiva (artt. 2, 3 e 53 Cost.).
Parte ricorrente lamenta, altresi' - secondo orientamento gia'
fatto proprio dal TAR Calabria - Sez. Reggio Calabria nell'ordinanza
n. 89/2012 - che la lesione dei principi in parola emerge evidente in
ragione del fatto che viene sottoposta a prelievo una categoria di
sicura «tassabilita'» per via della garanzia della ritenuta alla
fonte e che, al di la' di ogni altra giustificazione ravvisabile
nella ratio dell'istituto, il ricorso al prelievo fiscale e' indotto
dall'incapacita' (tecnica o politica) di perseguire l'evasione
fiscale, con conseguente vantaggio di fatto per le pensioni non
derivanti da lavoro dipendente nel settore pubblico. Anziche'
impegnarsi nella predisposizione di strumenti fiscali efficaci nella
prevenzione di tale fenomeno, il Legislatore avrebbe inspiegabilmente
ed ingiustificatamente aumentato gli squilibri, trascurando del tutto
di colpire le ricchezze evase al fisco e persino gli introiti
derivanti da rendite ben conosciute (quali le rendite catastali e
finanziarie), per concentrarsi su una fascia specifica di pensionati,
colpevoli unicamente di appartenere al settore pubblico e di avere
redditi facilmente accertabili ed ancora piu' facilmente
«attaccabili».
5. Per quanto sin qui osservato, la norma all'esame risulta
lesiva anche dei principi contenuti nell'art. 42, comma 3°, e 97,
comma 1°, Cost., cioe', rispettivamente, del principio di
espropriabilita' della proprieta' privata - che nel caso che si
esamina ha ad oggetto il bene fungibile costituito dal denaro - per
ragioni d'interesse generale ma ad opera di provvedimenti della P.A.
e nel rispetto di norme di legge e di regole di buon andamento
dell'azione amministrativa, nonche' - e di conseguenza - del
principio di imparzialita' della medesima azione amministrativa.
Invero, l'art. 18, comma 22-bis, decreto legge n. 78/2011 colpisce,
con intervento ablatorio legislativo e non amministrativo, una
determinata categoria di soggetti, in assenza di previa valutazione,
mediante adeguata istruttoria, degli interessi coinvolti e senza che
sia prevista la corresponsione di un'indennita' di ristoro -
ovviamente non di tipo economico - in favore di chi subisce
l'imperativa sottrazione, laddove l'accurato esame degli interessi in
gioco e la ponderata decisione della misura e delle modalita' del
sacrificio secondo il principio costituzionale di buon andamento
(art. 97 Cost.) non puo' non valere anche per il
legislatore-amministratore.
6. Va, peraltro, rilevato - come gia' condivisibilmente statuito
nell'ordinanza n. 89/2012 del TAR Calabria Sez. Reggio Calabria - che
non si ritiene di poter condividere il motivo di censura secondo cui,
in violazione degli artt. 41 e 97 Cost., la disposizione qui
esaminata introduce effetti distorsivi della concorrenza perche', in
virtu' delle differenze di trattamento piu' volte enunciate tra
settore pubblico e settore privato, rende maggiormente appetibile,
rispetto a primo, quest'ultimo, con conseguente depauperamento delle
risorse pubbliche (a seguito dell'emigrazione di professionalita' o
della necessita' di aumentare le retribuzioni sotto altri profili,
per difenderne la competitivita').
«La censura e' prospettata con genericita', in via meramente
ipotetica e trascuro di porre adeguatamente in rilievo tutti i
termini di comparazione tra le due grandezze di riferimento, nelle
quali confluiscono anche valori diversi dalla mera retribuzione, come
il senso di servizio verso le Istituzioni, il prestigio
dell'attivita', la sicurezza nell'impiego» (ordinanza n. 89/2012 del
TAR Calabria Sez. Reggio Calabria).
7. Infine, il G.U. ritiene di non poter neppure procedere
all'esame della domanda, formulata dal difensore del ricorrente nel
corso dell'odierna udienza, di parziale accoglimento del gravame, in
quanto tale istanza e' stata avanzata in modo del tutto generico,
senza, cioe', che ne venissero specificati petitum e causa petendi,
elementi fondamentali affinche' si possa effettuare l'esame in sede
giurisdizionale di qualsivoglia istanza, domanda, eccezione o
deduzione.
8. Tanto premesso, in applicazione dell'art. 23 della legge cost.
n. 87/1953, riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio
innanzi alla Corte costituzionale, il G.U. solleva l'incidente di
costituzionalita' dell'art. 18, comma 22-bis, decreto legge 6 luglio
2011 n. 98, convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011 n.
111 con riferimento agli artt. 2, 3, 53, 42 e 97 Cost. per le ragioni
che precedono, con rimessione degli atti alla Corte costituzionale.